農地產權弱排他性\\產權沖突及其變遷優化

摘要：產權制度是關于稀缺性資源利用的權利行為的規則安排，排他性權利界分是產權發揮作用的前提性條件。中國現行農地產權制度呈弱排他性產權結構，在農地弱排他性產權制度下，權益各方產生激烈的產權沖突，要消除弱排他性下的產權沖突，農地產權制度變遷應當以確保排他性權利為核心而展開。

關鍵詞：農地產權；產權排他性；產權沖突；制度變遷

中圖分類號：F311 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X(2011)01-0043-05

一、排他性權利為核心的產權結構解析

由于權利的價值決定了所交換的物品的價值，因此，藏于理性行為之后的排他性權利爭奪才是交易的本質。既然產權是物掩蓋下的排他性的權利關系，那么，“產權就是人與人之間由于物的存在而引起的、與其使用相關的關系”。共同體中的產權制度則是“一系列用來確定每個人相對于稀缺資源使用時的地位的經濟和社會關系”。任何交易即是產權交易，明晰產權是其前提，因為產權的實質是不同所有者不出讓除他自己以外的任何人占有、使用、控制某物的能力，所以，“產權是所有者和所有權的各項權利的法律安排”。但在交易成本為正的世界里，不同的權利界定，產權明晰的程度不同，資源配置的效率也就不同。由于權利關系即制度形式與資源配置效率相對應，交易成本拓展為經濟制度運行的費用，因此，制度變遷至關重要。

但制度并非都以效率的方式演進。權利在本質上是利用資源影響他人的力量，權利結構的變動過程就是資源分配和利益格局重塑的過程。權利主體的權利資源運用就是成本與收益比較的理性選擇，既然資源配置直接關聯利益與效率，那么，人們總是努力確立有利于自身最大化的權利規則。當排他性權利結構與利益格局相吻合時，社會就達至穩定和效率。但由于諸多歷時和共時期間社會財富并非處于最大化創造狀態，財產、企業和國家權利制度就應運而生且不斷調整，內生性的權利及其相互關系的運行規則，規范和制約人們的競爭和合作方式以及利益差別。可見，資源配置取決于制度，而制度背后的關鍵性因素是權利行為能力，財富分配是權利行為能力運行的必然結果，制度不過是權利運行模式。制度均衡是權利行為能力主體關于排他性權利結構的暫時性妥協安排。權利人持有資源越多或不可替代性更強，越能制定出有利于自身的剩余控制和分配的權利制度，弱勢主體的應然性權利越有可能被無端排除而得到的排他性實然權利就越少。正式權利制度和非正式權利制度的供給都莫過如此。現實非對等的權利行為能力結構決定了非排他性的社會權利合約，也決定了權利制度以非效率方式演化。社會權利資源稟賦結構越均衡，權利的非排他性就越低，權利結構就越合理，社會財富分配就越公平，市場化程度就越高，制度性激勵程度就越強，權利結構與經濟績效變動方向越相一致。

既然權利主體期望增強權利的排他性程度，那么，產權制度變遷就應當以排他性權利的形成為核心。人們通常認為，產權通常只具有排他性、可分解性和可轉讓性等三個特征。然而，將收益性從產權特性整體中排除的觀點是不可取的，因為邏輯上排他性平等權利結構與公平利益結構及效率變動方向具有一致性。波斯納(1986)、阿爾欽(1994)和平喬維奇(1999)都認為，排他性產權人有動力去有效使用資源是為了實現帕累托最優。西方學者忽略了現實經濟中強勢權利主體對弱者收益權的干擾和侵蝕，也有中國學者駁稱科斯定理的致命缺陷在于忽視產權的財富效應，效率的提高并非意味著產權變動必然招致社會福利的改善。此觀點并不全面和周詳，因為全面性產權效率與整體性社會福利改善具有一致性。部分利益集團的產權收益實現只能達至部分效率的提升，而對非排他性權利主體的激勵是不夠的。忽視收益性的產權結構不是公平正義性產權安排，現代產權應當將公平收益性納入其基本特征范圍，否則，現代產權理論難以言之圓滿。

既然產權是基于資源配置和利益分割的排他性權利的安排，那么，排他性權利界分就是產權構建的起始和終點，也是產權制度發揮作用的前提條件。排他性產權是特定權利人對具體產權權能的唯一享有，既避免產權流入公共領域而招致受損，也避免產權人因無利可圖而輕視資源利用。反之，若無排他性，也就無產權。可見，完整的產權首先必須是排他性權利。但產權是權利束，因而完整的產權必須包括排他性的占有權、使用權、收益權和處分權。產權的分解性和轉讓性不過是產權排他性的合乎邏輯的具體延伸，也是產權主體行使排他性權利的直接結果。在一個無排他性權利運行的世界里，既無產權分解，也無產權轉讓，更無產權的公平和效率。就產權的分解性而言，它是基于排他性權利的分解性，也是行使支配性和處分性排他權的具體表現，產權人通過壟斷性產權權能的分解、回復和重組來多樣化行使排他性產權，防止其他利益主體對自身產權的侵害；就產權的轉讓性而言，它是基于排他性產權而形成的產權交易性，也是實現排他性主體利益目的的手段，還是排他性產權運行的具體表現樣式；盡管產權的分解性和轉讓性密不可分，且都依賴于排他性的確認和彰顯，但前者又是后者的前提，而后者更是發揮產權的資源配置、收益分配、技術進步和降低交易費用等功能的直接手段。產權的排他性、分解性、轉讓性和收益性都是產權的基本特征，共同構成產權的完整內涵。排他性是產權的核心特征，分解性是產權排他性的具體表征，轉讓性是產權排他性行使的直接手段，收益性是排他性產權主張的最終目的。排他性權利是產權的基本權能，分解性權利是排他權的內部行使形態，轉讓權是排他權的外部行使形態，分解性和轉讓性都是產權排他性的異化形態。既然排他性是產權結構及其特征中的基礎性范疇，產權制度變遷就應當以構建排他性為關鍵破點的產權結構，農地產權制度變革無疑應當恪守排他性產權運行邏輯。

二、中國農地產權的弱排他性

排他性產權是指產權主體享有獨占性決策權，獨占性決策權的不同配置直接造成有效或無效產權。排他性農地產權結構需要產權主體獨享排他性產權及其相關權能，但中國的農地產權由于受到多重強勢權利主體的侵犯，不僅農地所有權排他性有限，而且農地產權權能也在其弱排他性機制傳導下不同程度地存在著非排他性。

一是農地所有權缺少排他性。現行法律規定導致農地所有權主體不明確，《憲法》籠統規定農村土地屬于集體所有，而《民法通則》和《農村土地承包法》及《物權法》卻將農地界定為兩級或三級農民集體所有，由此農地到底歸屬何種主體所有不得而知，顯然與大陸法所立“一物一權”原則相悖。又由于農村地權缺少完善登記制度，國家和農村土地邊界模糊，農地所有權非排他性問題不可避免。同時，農民集體并非民法所確立的三個民事主體之一，農地所有權在實踐中受到地方政府和村組干部的實際控制而無排他性可言。所有權與經營管理權和股份權是屬于不同的產權范疇和權利安排，且相關法律也規定農民集體是農地產權的所有者，《民法通則》卻規定“已經屬于鄉(鎮)農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉(鎮)農民集體所有”。這既與法理不符，也為鄉鎮干部對本應由農民享有的排他性所有權實施實際控制權留下了制度缺口。最后，幾乎所有涉及農地所有權的法律都對農地所有的控制權予以明確限制，規定任何組織和個人不能從事對農村土地進行租賣等交易行為，控制性農地權能交易只能通過征用方式完成，這為國家侵入排他性所有權提供了法律保障。

二是農地使用權排他性虛弱。依據現行法律，政府享有超限農地開發權和用途管制權，農民的使用決策權遭受法律和情境性行政公權行為的雙重傷害。現行農地征用產權制度剝奪了農民的土地開發權，農民無法在符合規劃的條件下自主使用土地；農民和農村集體經濟組織本屬于農村“雙層經營體制”的不同利益主體，但現行法并未對其作出明確具體規定，村組干部作為“內部人”擁有農地的絕對控制權，農民個體難行決策性農地使用權；“社區成員權”制度內核在于以行政而非市場手段配置農地資源，故農地承包經營權雖然其期限延長至三十年，但不得不依人口變動而進行周期性平分調整，情境性行政控制行為趁機干預農地承包經營合同，并使弱物權性農地承包經營權更顯債權特性。農民難以獲得真正的農地財產保障：國家靜態性糧食安全行為偏好使得現行法明令禁止農民發展林果業和挖塘養魚、縮小農地使用范圍，干預農民土地使用權的理性選擇，現行法還依《土地管理法》禁止農民閑置和荒蕪耕地，凡連續棄耕兩年者應當被強行終止原承包合同，這大大壓縮了農地使用行為空間；除《土地管理法》規定農村集體不得自主行使建設用地權外，《物權法》等法律規定農戶只能擁有一處宅基地并不得超出有關規定的標準。在殘缺的農地產權結構中，農地使用權排他性程度不高。

三是農地處分權排他性不強。不僅農地所有權中的處分權排他性不高，農地承包經營權中的處分權排他性也不強。在農地所有權結構中，原本國有土地所有權和農村集體土地所有權應當同等具有處分權排他性強度，但《土地管理法》規定農地所有權交易只能通過行政征用方式讓渡，農民集體及個人不得買賣或以其他方式轉讓農地所有權。這樣，農民集體無法排他性地決定農地集體所有權的命運，其處置權必然單方向轉歸國家所有，農民集體也就不能同商業集團和個人在城市化過程中展開理性交易，排他性處分權權能的缺失成為農民貧困的制度性根源。在農地承包經營權處分權能上，因具有定限物權性質，理當具有足夠排他特性，經強勁吸收后具有準所有權的品質。然而，現行法對農地承包處分權亦給予相當限定，農民在農地承包經營中的處分權不夠充分。《土地管理法》規定：農村土地由農民集體之外的市場主體承包經營的須經村民會議三分之二以上成員或代表同意，并報鄉鎮人民政府批準。《農村土地承包法》規定：農地承包經營權采取轉讓方式流轉的，須經發包方同意。上述規定使得農地處分權排他性在行政公權和村組干部的干預下大為降低，并成為目前農地流轉成本居高不下和規模經營比例偏小的產權根源。

四是農地收益權排他性有限。農民的剩余索取權無完全排他性而言。在農地所有權收益受損方面，國家通過征用產權安排使農民無法獲取與國家及城市商業集團依自治意思展開平等自由交易而獲取所有權收益，也無法行使非農建設而獲取農地所有權增殖性收益，農民因無法同其他農民集體自由交易而獲取農地所有權的財產性和經營性收益：農民因“內部人控制”問題而在征地土地收益權方面遭受傷害；農地承包者無償或低償使用土地的安排致使農地所有權收益受損，并增加了集體公共產品供給成本，造成農民收益的隱性流失：農民社保權缺失和農地使用中專用性投資的沉沒成本使得農民土地收益無形喪失，難以通過規模經營和農業產業結構調整等方式獲取更多潛在收益：農民在農業經營企業中因企業控制權常歸于村鎮干部和外來投資者共享而難獲排他性剩余收益。在農村宅基地產權收益受損方面，農村宅基地及其房產在農民入城后往往只能閑置或任其破損，農民無法獲取財產收益；農民因宅基地產權不能抵押以及禁止市民購買該產權而無法獲取經營性收益。

三、農地產權弱排他性下的產權沖突

中國城市化的集聚使土地和地產的價值不斷飆升，日趨巨大的利益開發空間成為權力主體爭奪的“公共領域”，而財產權力是產權人“自己直接努力、他人企圖奪取和政府予以保護程度的函數”，因此，中央政府、地方政府、農村集體和農民四大權力主體對公共利益勢必展開激烈的爭奪。為保證農地利用的整體效用最大化，尤其是國家戰略資源糧食的安全，中央政府必須對農地非農化和土地開發產權嚴加控制，并通過土地開發收益的分割，彌補農地使用正外部性的漏損。但中央政府并未恪盡職守，雖然農地保護的法律法規不斷完善，但實施效果卻差強人意。究其根源，在于中央“上收財權，下放事權”的財政改革造成地方政府的財政困境，而農地所有權和收益權的弱排他性，使得強勢的地方政府不僅可以通過征地交易來規模化地攫取置于公共領域的開發收益，而且可以采取對土地開發中弱勢主體的產權擠壓來尋求替代財源，形成當下扭曲的“土地財政”，農民的地權收益由此遭受嚴重的侵犯和剝奪。另一方面，中央政府沒有對農地產權的外部性進行補償。從理論上說，任何農地都有非農化的潛在開發收益，因而，任何土地都有非農化開發的要求，只要出現非農開發收益大于農地使用收益的經濟環境和條件，農地的非農開發就會啟動，而要限制農地的非農開發就必須對農地使用進行補貼或提高農地的使用權收益來消除它們之間的“利益誘因”。受農地使用收益權排他性虛弱的影響，中央政府棄用這一產權平衡機制，結果，低下的農地使用收益導致農民集體和個人都有強烈的愿望和要求開發農村房地產如小產權房，爭奪置于公共領域的財富。中央政府由于沒有構建農地產權的排他性，導致權益各方對公共產權的激烈爭奪。

地方政府擁有從征地交易中攫取農地發展權收益的特權。土地從農村用途轉變為城市用途、從農業用地轉向工業和商業用地、從集體轉為國有時價值增值巨大，改變土地使用屬性的權力即“土地發展權”本該屬于農民，但由于政府壟斷了土地征收權，也就壟斷了土地在不同屬性之間配置的權力，從而擁有直接進入公共領域攫取公共產權的特權，將農地開發權及其附著其上的收益從農民手中據為己有。作為中央政府的代理人，地方政府與農民進行土地交易無可厚非，但前提條件必須以公共利益為目的且給予公正合理的產權補償，而地方政府的征地交易恰恰就在于這一前提的缺失。農地所有權的弱排他性，使得地方政府的強制征地暢通無阻，農地收益權的弱排他性，又使得政府對被征土地可以實行統一的低價補償，農地使用權和處置權的非排他性，更使得政府獲取農地產權屬性重新配置所產生的巨額外在收益。農民雖有正當的權益要求，但由于農地產權殘缺，排他性微弱，權益訴求被斷然拒絕，而地方政府則因其權威對征地“合理合法”，并且，地方政府還因農地發展權收益的異常豐厚，反復產生低價征地的產權激勵，不斷限制、擠壓和剝奪農地的集體和私人產權，從而強烈地表現出“與民爭利”的產權沖突。

對于農村集體特別是城郊集體土地，由于農地的使用權收益遠低于非農使用權收益，這就強烈促使農村集體改變農地產權屬性；另一方面，土地征用后，使用權和開發權(處分權)屬于政府，額外的發展權收益權被政府完全攫取。這就自然要問：農村集體土地的產權是否應該包括土地發展權?農村集體土地的潛在開發權收益是否應該被承認?如何實現?依據城市蔓延、精明增長理論，在現代化的交通、通訊和多商業中心的情況下，農村尤其是城鎮郊區土地價值同樣重要，所以，按照市場運作方式，農村集體土地的價值開發和實現應由市場機制調節，政府通過財產稅、城市規劃和開發許可等手段加以控制，以實現土地開發利益，均衡土地增值收益，提高土地利用效率。但現在的問題是，農村尤其是城郊集體土地要么被政府低價征收，發展權收益悉數落入政府囊中，要么土地被限制開發，對其潛在的開發價值不予承認并補償，其結果必然是農村集體自行開發來實現其產權收益，比如農村小產權房的過度開發等。從統籌規劃和合理配置土地資源來說，農村集體開發房地產是違法的，但從權益實現來看，這種開發又是產權主體對財產權利加以保護的正當抗爭，農民集體違法捍衛其產權的努力。完全由農地產權的弱排他性所產生。

對農民而言，盡管《土地管理法》規定，政府征地交易對農民造成的產權損失必須補償，但法律對補償只作了原則性的規定，這就授予地方政府在產權補償的決策上擁有超量的自由裁量權，在農地發展權收益呈弱排他性條件下，農民只能得到極低的產權補償。為提高農地產權損失的補償，中央政府在2004年首次提出被征用土地補償主要用于農民而不是村集體的決定。但即便如此，土地產權補償仍然是按照土地原有用途進行簡單的倍數補償。由政府單獨規定并強制執行，體現政府意志，沒有體現農地發展權要求，也沒有提升農地發展權收益的排他性。因此，在產權補償談判中，農民只獲得征地補償的5％-10％，村級集體得25％-30％，而60％-70％為各級政府部門獲得，這就導致各級政府部門受益，農民權益嚴重受損的局面。

四、中國農地產權排他性優化變遷路徑

首先，整體推動農地非排他性產權制度變遷。目前理論界就農村土地制度改革及其土地流轉問題解決等議題早已形成共識，但少有人從產權排他性角度來認識農地產權變動。從理論上講，堅持農地集體所有制與農地產權變革并不矛盾，且構筑并實施好具體農地產權制度有利于實現和確保農地公有制績效。同時，農地產權存在束性權利，其經濟效率實現和農民利益保障需要全面保障農地產權主體利益與精心保護農地產權主體行為的內在自我激勵動力，僅規范和界定好農地使用權，農地產權流動并不一定能夠實現。因為使用權只是產權束中的一環，且并不處于核心地位，沒有處置權和收益權重要。就邏輯而言，控制權決定剩余索取權能否獲得，無控制性決策權，就無剩余收益權可言，也就無動力去行使資源利用權。西方學者認為所有權不重要而關鍵是使用權，此等觀點并非錯誤。然而，我國學者卻忽略了該觀點存在的特定語意和制度環境，簡單地將其套用在對我國農地產權研究結論中，是不夠妥當的。因此，產權界定是全部權利束的界定。而界定的本質屬性就是對全部產權鏈條上的各項權能排他性地授予應然性主體。我國農地產權改革應當全面解決好所有權利的非排他性或弱排他性問題，若單從某一方面尤其是從使用權方面去進行農地產權改革，既不能實現農地產權制度效率，更不能真正實現排他性農地產權構建目的。

其次，完善農村集體土地所有權制度。解決農地產權非排他性問題。首先應當明確農地所有權主體歸屬。目前農村土地主要歸屬于村民小組所有，這應成為農地集體所有權主體的主要形式，村級集體因持有土地有限而只是農地集體所有權主體的次要形式；取消鄉鎮集體土地所有權，經確權后將其所持土地交給原有兩級農民集體，并應在因已歸政府占有而無法返還時給予原集體所有者以合理補償；凡已歸屬國有的農地仍舊由國家所有。此外，我國應當明晰農地集體所有權主體的法人地位，目前農民集體雖被賦予名義農地所有權，但不是現行法例所確立的民事主體，也完全不是一個具有自治機制的法人組織。因此，應當通過修訂法律明確農民集體的法人主體地位，允許農民集體進行農地所有權買賣和互換，實現農地所有權的平等交易。對于集體成員不愿、不宜和放棄承包及有償轉移原有承包的土地，農民集體有權拍賣、招標和公開協商等交給農民集體內外成員或單位承包，亦可自己直接經營，農村集體可將農地使用權集中轉包和入股，但不得違反現有農地承包產權主體的意愿。法律應當對兩種公有土地所有權在物權法上實施同等保護措施，構建農地等不動產統一登記制度，完善農地所有權的物權保護方式，切實加強對農地集體所有權排他性的保護。

第三，明晰排他性的農地發展權。中國工業化和城市化的高速發展使得農地發展權收益空間巨大，而農地產權結構的弱排他性又導致強勢經濟主體對農地發展權收益的過度侵蝕，可見，農地產權沖突的產生源于沒有明晰農地發展權，本該屬于農民的發展權收益被強勢的他方攫取。因此，在農地產權的優化變遷中，應當設置“土地發展權”，將這一權利屬性顯性化。土地發展權引入后，將土地發展權和直接開發權兩種屬性分開，土地發展權屬于農民，農民依此產權屬性獲取農地開發的增值收益，從而永久確立農地發展權收益的排他性。中國正是由于農地發展權的缺失，才導致征地交易中農地發展權收益的嚴重低估，既不能對公共產權進行有效保護，也不能對政府征地交易形成成本約束，從而引發激烈的產權沖突。農地公共產權被過度攫取不僅在于地方政府壟斷了土地征收權，更在于中國土地發展權的缺失。而通過土地發展權收益的實現和分割，一方面確立農地發展權收益的排他性，顯著增加農地征收成本。遏制農地公共產權的過度攫取，有效消除產權沖突；另一方面通過明晰農地發展權，強化農民行使土地產權的能力，削弱地方政府隨意支配農地使用權、處分權和收益權的權能，從而消除因土地屬性轉換而產生“暴利－暴損”的財富再分配效應，嚴格控制農地非農開發的比例和時序。

第四，構建物權性農地承包經營產權制度。農地承包經營產權難以與公權和農地所有權相行不悖，立法應當賦予農地承包權以物權性質，使其結構具有近乎所有權的全部產權權能。為此，應當將農地承包經營權名稱適時變更為集體農地使用權，與國有土地使用權同享名分：建立永久且有償的農地承包經營產權制度以消除其久存的非排他性，通過取消預留地制度徹底物化農地承包經營產權，適時取消農地承包經營期限制度；通過農地有償使用制度構建使之與國有土地有償使用制度相呼應，真正實現農地集體所有者權益，并克服目前集體組織在自公共物品供給中的集體行動困境：全面賦予農地承包經營產權權能，明確農地經營規模的最高具體限額，取消有關轉讓須經發包人和政府同意的規定以消除其非排他性；明確規定城鄉男女平等享有農地承包經營權的繼承權，允許農民享有農地承包經營權的抵押權能，適時取消農地優先承包權以降低道德風險等社會交易成本；待條件成熟時將農地承包經營權流轉合同升格為典型合同。

注釋：

1、Fisher，Elementary Principles of Economics.NewYork：Macmillan，1923，p.27.

2、Coase，R.H，The Problems of Social Cost，Journal ofLaw and Economics，1960，pp.38-59.

3、Posner，R，“Taxation by Regulation”，Bell Jour—nal ofEconomies and Management Science，22，1971.

4、吳玲：《產權配置過程中的公正與效率——來自科斯定理缺陷的啟》，《中國社會科學院研究生院學報》2005年第3期。

5、Barzal.Y.Economic Analysis of Property Right.Cam—bridge：Cambridge University of Press，1989，p.26.

6、錢忠好、馬凱：《我國城鄉非農建設用地市場：壟斷、分割與整合》，《管理世界》2007年第6期。

7、溫鐵軍、朱宋銀：《縣以下地方政府資本原始積累與農村小城鎮建設中的土地問題》，《經濟研究資料》2006年第1期。

作者簡介：黃維芳，女，1968年生，湖南郴州人，廣東金融學院實驗教學中心講師，廣東廣州，510521。

(責任編輯 陳孝兵)