地?zé)豳Y源的法律性質(zhì)及其規(guī)制探析

[摘 要]地?zé)崾且环N新型的清潔能源，許多國(guó)家都對(duì)其進(jìn)行了專門立法，以推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。分析礦產(chǎn)開(kāi)采權(quán)的形成與發(fā)展，對(duì)比國(guó)際地?zé)豳Y源的立法實(shí)踐，可知地?zé)衢_(kāi)采權(quán)是一種他物權(quán)，是國(guó)家所有者權(quán)益的經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)。我國(guó)地?zé)豳Y源的廣泛開(kāi)發(fā)，與當(dāng)前地?zé)帷⒌V產(chǎn)資源的必要法律制度的缺失、地方性規(guī)章與法律、行政法規(guī)沖突等情況形成了對(duì)立。在我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》修訂的基礎(chǔ)上，有機(jī)、協(xié)調(diào)地制定統(tǒng)一的《地?zé)崮芊ā罚窍責(zé)豳Y源利用障礙的有效法律手段，符合國(guó)際新能源法律規(guī)制的趨勢(shì)。

[關(guān)鍵詞]地?zé)豳Y源；他物權(quán)；礦產(chǎn)資源；生態(tài)經(jīng)濟(jì)；特別法

[中圖分類號(hào)]D912.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [中圖分類號(hào)]1674-6848（2011）05-0079-08

[作者簡(jiǎn)介]袁華江（1972—），男，重慶人，北京市律師協(xié)會(huì)自然資源法律專業(yè)委員會(huì)委員，注冊(cè)律師，主要從事自然資源法律實(shí)務(wù)與研究。（北京 100020）

Title: Analysis on Legal Property and Regulations of Geothermal Resources

Author: YUAN Hua-jiang

Abstract: Geothermy is a new kind of clean energy. Many countries have special legislations for geothermal energy to promote the development of circular economy. With the analysis on the formation and development of the mineral rights and in contrast to the international legislative practices of geothermal resources， we can reach a conclusion that the geothermal mining right is a kind of other property rights， which is an economic reflection of the state ownership interest. The wide exploitations of geothermal resources in china have formed the opposition to faultiness of the necessary legal system of the current geothermal and mineral resources， and conflicts between local rules and laws and administrative regulations. On the basis of the revised edition of Mineral Resources Law， making a unified Geothermal Resources Law organically and harmoniously is an effective legal means to eliminate the obstacles in the utilization of geothermal resources， which is also in line with the trend of legislations about new energies.

Key words: geothermal resources; other property rights; mineral resources; ecological economy; special legislation

地?zé)幔谴鎯?chǔ)于地球內(nèi)部的熱能。地球內(nèi)部的熱能是基本熱源。要形成具有開(kāi)發(fā)價(jià)值的地?zé)崽铮仨氂休^高溫的熱源集中于地殼淺部，以提供充分的熱能。而促成熱源局部集中或異常地溫梯度的原因，實(shí)際上與地殼板塊運(yùn)動(dòng)有密切的關(guān)系。對(duì)此，地?zé)岷退牡刭|(zhì)學(xué)家、中科院院士汪集旸先生認(rèn)為，狹義上說(shuō)，地?zé)崮苁侵阜忾]在地球中距地表足夠近的距離內(nèi)，并可被經(jīng)濟(jì)開(kāi)采的天然能源，固又稱為地?zé)豳Y源。放射性元素衰變所釋放的能量是地球內(nèi)熱的主要來(lái)源，另外還有重力分異熱、潮汐摩擦熱、化學(xué)反應(yīng)熱等。盡管這種熱量分布在遼闊的地球表面，人們渾然不覺(jué)，但地球表面每年流出的熱能約相當(dāng)于全球電能消耗的44倍，相當(dāng)于20世紀(jì)70年代末全球煤、石油、天然氣總耗量的3～4倍。①

地?zé)岚l(fā)電是地?zé)崂玫淖钪匾绞剑湓砗突鹆Πl(fā)電相同。地?zé)岚l(fā)電的成本很低。根據(jù)2001年國(guó)際地?zé)釁f(xié)會(huì)的分析，地?zé)岚l(fā)電成本為0.02～0.10美元/千瓦時(shí)，而風(fēng)力發(fā)電成本為0.05～0.13美元/千瓦時(shí)，地?zé)岚l(fā)電的成本僅為風(fēng)力發(fā)電成本的一半左右。地?zé)豳Y源的應(yīng)用還體現(xiàn)在供暖、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療等領(lǐng)域，是世界各國(guó)公認(rèn)的清潔能源之一。

與煤炭、石油和天然氣等傳統(tǒng)的化石能源相比，地?zé)崮芫哂星鍧崱h(huán)保、就地取用等優(yōu)勢(shì)，但地?zé)岵⒎鞘强稍偕⒂谰醚h(huán)的資源。地?zé)崽镏械牡責(zé)崃黧w通過(guò)優(yōu)化的“熱儲(chǔ)工程”進(jìn)行開(kāi)發(fā)，其中的熱能量和質(zhì)量將會(huì)在一段時(shí)間過(guò)后失去平衡，其能量、質(zhì)量和相關(guān)參數(shù)也將隨之衰減。因此，國(guó)際上和我國(guó)現(xiàn)行規(guī)范規(guī)定，高溫地?zé)崽锓?wù)年限為30年，中低溫地?zé)崽锓?wù)年限為100年，超過(guò)這些年限后，地?zé)崽锏某隽⑦_(dá)不到設(shè)計(jì)要求，可采儲(chǔ)量將逐漸消耗，由此可明顯看出地?zé)豳Y源是一種耗竭性資源。所以只有深刻認(rèn)識(shí)地?zé)豳Y源的再生性、耗竭性和開(kāi)發(fā)利用的兩重性，才能把節(jié)約資源、保護(hù)資源和環(huán)境放在重要地位，才能使地?zé)豳Y源可持續(xù)利用。

我國(guó)地?zé)豳Y源豐富，全國(guó)主要沉積盆地距地表2000米以內(nèi)儲(chǔ)藏的地?zé)崮埽喈?dāng)于2500億噸標(biāo)準(zhǔn)煤的熱量，但地?zé)豳Y源作為能源礦產(chǎn)被人們所認(rèn)知不過(guò)30年的歷史。這一新型礦種被列入《礦產(chǎn)資源法》的礦產(chǎn)資源目錄，是經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)期的開(kāi)發(fā)實(shí)踐和科學(xué)論證的。1969年，我國(guó)在廣東豐順利用90℃的地?zé)崃黧w建成了有史以來(lái)第一座200千瓦的地?zé)嵩囼?yàn)電站，隨后在湖南寧鄉(xiāng)、江西宜春、河北懷來(lái)、遼寧熊岳等地建成了50～300千瓦的地?zé)嵩囼?yàn)電站；1976年，又在世界屋脊西藏羊八井海拔4300米的盆地，建成了140℃～150℃的高溫地?zé)犭娬荆壳把b機(jī)已達(dá)2.5萬(wàn)千瓦，年發(fā)電1億度以上，占拉薩電網(wǎng)發(fā)電量的45%以上，為西藏社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活質(zhì)量的提高作出了重要貢獻(xiàn)。同時(shí)，理論也充分證明了地?zé)峥梢宰鳛槟茉吹V產(chǎn)資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，它近有實(shí)效、遠(yuǎn)有前景。②目前，我國(guó)已基本形成以西藏羊八井為代表的地?zé)岚l(fā)電，以天津和西安為代表的地?zé)峁┡詵|南沿海為代表的療養(yǎng)與旅游，以華北平原為代表的種植和養(yǎng)殖的開(kāi)發(fā)利用格局。

一、地?zé)豳Y源開(kāi)發(fā)是一種他物權(quán)法律行為

（一）地?zé)岬哪茉吹V產(chǎn)、國(guó)家所有權(quán)屬性

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展總是伴隨著自然資源的消耗而進(jìn)行的。在人類獲取資源或能源的同時(shí)，也要為這種占有或取得付出經(jīng)濟(jì)對(duì)價(jià)。而體現(xiàn)資源價(jià)值的市場(chǎng)價(jià)格隨著資源的耗竭而上漲，獲取資源的代價(jià)亦會(huì)相應(yīng)增加。“無(wú)論什么樣的社會(huì)制度形式，都必須承認(rèn)有限的、會(huì)枯竭的資源都具有價(jià)值。因此必須以這樣或那樣的形式給資源確認(rèn)價(jià)值量，以便限制消耗和給予保護(hù)和關(guān)心”。③世界上絕大多數(shù)國(guó)家都以憲法或特別法確立了礦產(chǎn)資源的國(guó)有制度。1962年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)《關(guān)于自然資源永久主權(quán)的決議》，確立了主權(quán)國(guó)家對(duì)本國(guó)自然資源的自由處置原則。1972年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署將自然資源定義為：“在一定的時(shí)間條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值、提高人類當(dāng)前和未來(lái)福利的自然環(huán)境因素的總稱。”地?zé)嶙鳛槟茉吹V產(chǎn)正是隨著傳統(tǒng)化石能源的耗竭而被各國(guó)納入制度化、法治化范疇的。

自然資源在向資源產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化過(guò)程中，凝聚了人們的勘探、開(kāi)采、資金與技術(shù)投入等有形與無(wú)形的勞動(dòng)，這個(gè)轉(zhuǎn)化過(guò)程不僅提升了賦存于地球的自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，也使自然資源的權(quán)能隨其向資源產(chǎn)品的過(guò)渡發(fā)生了分離、轉(zhuǎn)移。國(guó)家基于所有權(quán)者的法律地位向礦產(chǎn)資源開(kāi)采者收取權(quán)利金作為自然資源耗竭的補(bǔ)償，而礦產(chǎn)資源的投資者則獲取了采礦權(quán)，進(jìn)而取得了資源產(chǎn)品的所有權(quán)；礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)當(dāng)中流轉(zhuǎn)的是國(guó)家資源所有權(quán)的占有、使用、收益權(quán)能。

目前，大多數(shù)國(guó)家已立法，明確地?zé)嶙鳛槟茉吹V產(chǎn)歸國(guó)家所有。

《加拿大哥倫比亞省地?zé)豳Y源法》規(guī)定：地?zé)豳Y源屬于政府所有，任何開(kāi)采或利用行為、進(jìn)行地?zé)峥碧健⑦M(jìn)行經(jīng)營(yíng)或服務(wù)必須根據(jù)該法第12條向省政府申請(qǐng)地?zé)徙@井許可證，持證人擁有專屬權(quán)但必須支付權(quán)利金。在采礦權(quán)的出讓程序上，該法要求必須公開(kāi)進(jìn)行招標(biāo)，否則其自然資源部長(zhǎng)不得授予許可證，地?zé)徙@井許可證有效期為1年，但可延長(zhǎng)至7年，最多只能延續(xù)7次。

《肯尼亞地?zé)豳Y源開(kāi)發(fā)法律規(guī)則》規(guī)定：地?zé)豳Y源歸屬政府所有，開(kāi)采許可證有效期最長(zhǎng)為30年，延長(zhǎng)期不超過(guò)5年，每年年底前3個(gè)月支付當(dāng)年租金。

新西蘭1991年《資源管理法》將地?zé)岽_立為國(guó)家的一種清潔能源礦產(chǎn)，實(shí)行牌照管理。

幾內(nèi)亞1995年《礦業(yè)法》規(guī)定：位于地表和地下的礦產(chǎn)和化石物質(zhì)，以及地下水和地?zé)豳Y源均歸國(guó)家所有。

波蘭《地質(zhì)和采礦法》規(guī)定：除鹵水、熱泉水及醫(yī)療用地下水之外，其他地下水不得作為礦產(chǎn)。所有礦產(chǎn)的采礦使用權(quán)的設(shè)置由國(guó)家財(cái)政部負(fù)責(zé)。

《法國(guó)礦業(yè)法典》第3條專款規(guī)定了地?zé)豳Y源，將其劃分為高溫地?zé)岬V床、低溫地?zé)岬V床。低溫地?zé)岬V床的開(kāi)采許可證由各省省長(zhǎng)授予，有效期3年。高溫地?zé)岬V床開(kāi)采許可證由投資者向法國(guó)礦業(yè)委員會(huì)申請(qǐng)，有效期最長(zhǎng)3年，可延長(zhǎng)2次，每次最多3年。

哥倫比亞2001年《礦產(chǎn)法》規(guī)定：任何礦產(chǎn)資源，無(wú)論在地表和地下，無(wú)論任何自然狀態(tài)，包括地?zé)崮苜Y源，均為國(guó)家所有，無(wú)論其土地為公共、私人部門、集體或組織所有。

1992年，我國(guó)地質(zhì)礦產(chǎn)部《關(guān)于地?zé)豳Y源按礦產(chǎn)資源管理的復(fù)函》正式明確：地?zé)豳Y源是礦產(chǎn)資源的一種，屬能源礦產(chǎn)類，地?zé)豳Y源應(yīng)由礦產(chǎn)資源法調(diào)整，地下淡水則由礦產(chǎn)資源法和水法共同調(diào)整。我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》和《憲法》均規(guī)定礦產(chǎn)資源歸國(guó)家所有。1998年國(guó)務(wù)院發(fā)布《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》的“審批發(fā)證礦種目錄”中的第7類礦產(chǎn)資源就是地?zé)帷?/p>

（二）地?zé)豳Y源開(kāi)采權(quán)具有他物權(quán)屬性

用益權(quán)是一種從所有權(quán)中分離出來(lái)的他物權(quán)，是基于所有權(quán)主體的物而形成的可產(chǎn)生收益的權(quán)利，而且，獲取這種權(quán)利項(xiàng)下的收益是此類用益權(quán)的行為目的。他物權(quán)的形成是隨著人類對(duì)自然界物的利用方式及對(duì)物之經(jīng)濟(jì)價(jià)值的認(rèn)識(shí)的進(jìn)步而逐步形成的，在它產(chǎn)生的初期就是法律對(duì)自然界物的利用制度的確立。地?zé)嶙鳛橐环N集熱、礦、水一體的清潔能源、礦產(chǎn)資源受到了各國(guó)的普遍重視，與風(fēng)能、太陽(yáng)能一道被列入立法保障的范圍，并確立了地?zé)衢_(kāi)采許可制度。但與風(fēng)能、太陽(yáng)能等清潔能源不同的是，后者不屬礦產(chǎn)資源，其作為可再生循環(huán)能源是一種公有開(kāi)發(fā)資源。

礦產(chǎn)賦存于土地是一種自然狀態(tài)，世界各國(guó)的立法除美國(guó)等少數(shù)國(guó)家外，基本都確立了礦產(chǎn)不依附于土地的所有權(quán)而獨(dú)立存在的制度。如《德國(guó)民法典》第905條規(guī)定，土地的所有權(quán)可以延伸擴(kuò)展至地上或地下無(wú)限制的空間。如此一來(lái)，土地所有權(quán)人當(dāng)然地享有對(duì)蘊(yùn)藏礦產(chǎn)的處置權(quán)利，礦產(chǎn)的開(kāi)采與否、如何開(kāi)采等事宜均屬土地物權(quán)擁有者的自治范疇，他人不得非法干預(yù)。“在礦產(chǎn)的勘探及挖掘問(wèn)題上，德國(guó)人也制定了采礦自由的政策。礦藏是否開(kāi)采任由土地所有權(quán)人處理，土地所有權(quán)人也可以把采礦權(quán)依民法出讓限制物權(quán)的作法出讓給他人。在民法典生效后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，德國(guó)對(duì)礦藏的開(kāi)采就是按照這一原則處理的。如果國(guó)家沒(méi)有制定礦藏法，那么這一現(xiàn)象可能還會(huì)繼續(xù)下去。”①

1804年編纂《法國(guó)民法典》以及1896年制定《德國(guó)民法典》的時(shí)期是兩國(guó)資本主義經(jīng)濟(jì)極速發(fā)展的時(shí)代，處于自由資本主義階段，自由競(jìng)爭(zhēng)成為推動(dòng)財(cái)產(chǎn)私有、契約自由、意思自治的中堅(jiān)力量；但在19世紀(jì)末20世紀(jì)初進(jìn)入壟斷資本主義階段后，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)職能開(kāi)始重新被當(dāng)政者重視，并開(kāi)始主動(dòng)追求對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控。隨著德國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)意義凸顯，此前奉行的采礦自由的政策與國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)控、引導(dǎo)發(fā)生了沖突。于是，“德國(guó)放棄了采礦自由的政策，建立了礦藏的國(guó)家主權(quán)制度，在不放棄土地私有制和部分礦藏的私有制的情況下，建立國(guó)家對(duì)部分礦藏的國(guó)有制和開(kāi)采的政府批準(zhǔn)制度……1980年3月德國(guó)制定了統(tǒng)一的礦藏法……產(chǎn)生了德國(guó)不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)的一種特殊形式，即礦場(chǎng)所有權(quán)……但卻與其他的不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)在權(quán)利的取得方式上、權(quán)利的行使方式上有很大的區(qū)別”。②

因此，礦產(chǎn)資源開(kāi)采權(quán)是一種典型的他物權(quán)，它是各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。

自1978年我國(guó)全面實(shí)行改革開(kāi)放至1986年，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的背景下立法頒布了《礦產(chǎn)資源法》，確立了礦業(yè)權(quán)制度。2007年施行的《物權(quán)法》正式在國(guó)家法律層面建立了用益物權(quán)制度，規(guī)定：“用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”；“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護(hù)。”故此，地?zé)豳Y源開(kāi)發(fā)適用于我國(guó)的《礦產(chǎn)資源法》和《物權(quán)法》。《關(guān)于地?zé)豳Y源按礦產(chǎn)資源管理的復(fù)函》作出規(guī)定：“地?zé)豳Y源屬國(guó)家所有，根據(jù)礦產(chǎn)資源法的有關(guān)規(guī)定，其所有權(quán)不因其所依附的土地所有權(quán)或使用權(quán)的不同而改變。國(guó)家對(duì)地?zé)豳Y源及伴生資源實(shí)行綜合開(kāi)采、綜合利用、有償開(kāi)采”；“所有開(kāi)發(fā)地?zé)崮艿男袨閷俨傻V行為。開(kāi)采地?zé)豳Y源必須按照國(guó)家和省（區(qū)、市）采礦登記管理辦法的規(guī)定申請(qǐng)采礦登記，領(lǐng)取采礦許可證，取得采礦權(quán)，方可開(kāi)采。”這些規(guī)定是對(duì)地?zé)衢_(kāi)采權(quán)他物權(quán)性質(zhì)的詮釋。由此，我們可以清晰地看到，采礦權(quán)是一種國(guó)家為實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)配置而從其所有權(quán)衍生出來(lái)的“特殊”用益物權(quán)，這種特殊性表現(xiàn)在采礦權(quán)的價(jià)值定位和礦產(chǎn)資源利益分配上。法律既要保護(hù)采礦權(quán)人的利益，亦要兼顧到國(guó)家和社會(huì)的利益，故唯有統(tǒng)一規(guī)劃、許可使用，方能保障自然資源的效率性開(kāi)發(fā)利用。

二、地?zé)豳Y源權(quán)利金法律制度的確立是國(guó)際礦業(yè)與能源立法的趨勢(shì)

（一）地?zé)豳Y源法律規(guī)制的國(guó)際實(shí)踐

地?zé)嶙鳛橐环N能源礦產(chǎn)，其開(kāi)發(fā)利用歷來(lái)都受到礦業(yè)財(cái)稅措施的調(diào)控。

雅典的礦產(chǎn)法規(guī)定：礦產(chǎn)所有權(quán)屬于國(guó)家，任何想采礦的人都必須先注冊(cè)登記，以購(gòu)買的方式獲得一定時(shí)期礦藏的租用權(quán)。該法律還規(guī)定：未經(jīng)許可采礦是非法的，并且礦藏周圍的人若阻礙礦產(chǎn)承租人采礦也是非法的。③古羅馬時(shí)期的貴族就是通過(guò)向皇室繳納“貢金”取得開(kāi)采權(quán)利，再利用奴隸進(jìn)行開(kāi)采，這種支付的權(quán)利對(duì)價(jià)在英美法系里卻一直用的是“ROYALTY”一詞，被各國(guó)普遍譯為“權(quán)利金”運(yùn)用至今，而“ROYALTY”的本義則是皇族。

目前，在資源危機(jī)的背景下，各國(guó)都很重視礦產(chǎn)、能源的開(kāi)發(fā)和權(quán)屬收購(gòu)。我國(guó)政府亦提出鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)企業(yè)“走出去”的戰(zhàn)略。縱觀世界礦業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在評(píng)價(jià)向一國(guó)進(jìn)行礦產(chǎn)勘查投資的經(jīng)濟(jì)環(huán)境時(shí)，投資者關(guān)注的核心問(wèn)題之一即權(quán)利金制度，是否征收、計(jì)征方式與費(fèi)率構(gòu)成了該項(xiàng)指標(biāo)的考察主體。

1970年，美國(guó)頒布的《地?zé)嵴魵夥ā芬?guī)定：地?zé)嶙赓U“應(yīng)按蒸氣的數(shù)量或價(jià)值，或在租賃和承租人出售或利用時(shí)或受承租人出售或利用所影響的生產(chǎn)中得列的任何其他形式的承熱量或能量的數(shù)量所求價(jià)值”的10％～15％的標(biāo)準(zhǔn)支付礦產(chǎn)使用費(fèi)，承租人出售地?zé)豳Y源、地?zé)犭娬就顿Y者（租借人）電站發(fā)電的熱利用和地?zé)豳Y源非發(fā)電的各種直接利用均須繳納，這些收取的權(quán)利金被主要應(yīng)用于環(huán)保、新能源的財(cái)稅激勵(lì)。隨著電站與地?zé)崽镌诋a(chǎn)業(yè)應(yīng)用中逐漸合二為一局面的出現(xiàn)，從1985年開(kāi)始，美礦產(chǎn)管理部門采用“凈利返回定價(jià)方法”(NVP)來(lái)計(jì)算承租人擁有的發(fā)電站所利用的地?zé)豳Y源的礦產(chǎn)使用費(fèi)，這種定價(jià)方法是把承租人出售電力收入的一部分列歸入已開(kāi)采出的地?zé)豳Y源。NVP從此就作為礦產(chǎn)管理部門正式的定價(jià)辦法。

我國(guó)目前對(duì)礦產(chǎn)資源的管理，一方面強(qiáng)調(diào)國(guó)家行政管理的廣度，管理面相當(dāng)廣泛；另一方面在管理的手段上卻依然是以直接管制為主，最多輔以罰款、吊銷許可證等強(qiáng)制手段。①與國(guó)外通過(guò)財(cái)稅措施引導(dǎo)資本注重礦業(yè)權(quán)交易、環(huán)保投入、清潔與可再生能源的再開(kāi)發(fā)相比，我國(guó)的資源稅改革、礦業(yè)資本市場(chǎng)的重構(gòu)顯得迫在眉睫。以地?zé)釣槔绹?guó)外，世界多國(guó)的礦業(yè)權(quán)權(quán)利金制度都為我國(guó)提供了有力的參考。如哥倫比亞是世界著名的地?zé)豳Y源開(kāi)發(fā)國(guó)家，其《憲法》則規(guī)定，開(kāi)采不可再生自然資源必須向國(guó)家繳納權(quán)利金；修訂《141號(hào)權(quán)利金法》后，對(duì)非金屬礦產(chǎn)（含地?zé)幔┱魇?％的權(quán)利金；2001年《礦產(chǎn)法》又規(guī)定，對(duì)國(guó)有不可再生資源的開(kāi)發(fā)，要按坑口礦產(chǎn)品及副產(chǎn)品數(shù)量繳納一定比例的特許開(kāi)發(fā)費(fèi)，特許開(kāi)發(fā)費(fèi)的數(shù)量和交付方式按特許合同規(guī)定執(zhí)行。

（二）我國(guó)包括地?zé)豳Y源在內(nèi)的礦產(chǎn)資源面臨財(cái)經(jīng)體制的改革

1.權(quán)利金是一種費(fèi)，而不是稅

各國(guó)權(quán)利金一般由礦業(yè)法或礦產(chǎn)資源法而非稅法規(guī)定，它一般也不由國(guó)家財(cái)稅部門征收管理，而是由代表國(guó)家所有權(quán)利益的礦政管理部門征管，這是因?yàn)闄?quán)利金的計(jì)征方式和原則有其特殊性，權(quán)利金的根本法律性質(zhì)在于其是礦產(chǎn)資源所有者基于所有權(quán)要求的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，是國(guó)家憑借財(cái)產(chǎn)權(quán)力所為的一種地租征收，而非基于稅收主權(quán)（政治權(quán)利）征收的資金，是國(guó)家所有者權(quán)益的實(shí)現(xiàn)形式。美國(guó)《礦產(chǎn)租賃法》在1920年就規(guī)定，對(duì)國(guó)家出租礦產(chǎn)的開(kāi)采實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)，中標(biāo)者應(yīng)當(dāng)繳納紅利、租金和權(quán)利金，這是一種典型的保證礦產(chǎn)資源所有者經(jīng)濟(jì)利益的表現(xiàn)，類似大量的經(jīng)濟(jì)杠桿措施為美國(guó)自然資源的增值保值作出了巨大貢獻(xiàn)。

在我國(guó)，從1994年開(kāi)始，除了海洋石油之外的資源稅都?xì)w地方政府，但稅率極低，從量征收使其對(duì)礦產(chǎn)資源的保護(hù)呈現(xiàn)明顯不力的的狀態(tài)，導(dǎo)致礦山三率達(dá)不到國(guó)家法定要求，采富棄貧、生態(tài)惡化、土地流失等現(xiàn)象較為普遍。

目前，我國(guó)資源稅的征稅范圍包括7個(gè)稅目的礦產(chǎn)品，分別為原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽。按照現(xiàn)行的《資源稅暫行條例》，資源稅的應(yīng)納稅額，按照應(yīng)納稅產(chǎn)品的課稅數(shù)量和規(guī)定的適用稅額標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。值得注意的是，在上個(gè)世紀(jì)就被納入礦產(chǎn)資源范疇的地?zé)豳Y源并未被納入調(diào)控對(duì)象。

我國(guó)現(xiàn)行的資源稅的征稅對(duì)象既不是全部的自然資源，也并非對(duì)所有具有商品屬性的資源都征稅，而是主要選擇對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行征稅。在礦產(chǎn)資源中，還采取了根據(jù)礦產(chǎn)品價(jià)格和采掘業(yè)的實(shí)際狀況選擇品目、分批分步實(shí)施征收資源稅的辦法。這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的法律指導(dǎo)在當(dāng)今礦產(chǎn)品貿(mào)易已經(jīng)演變?yōu)橘u方市場(chǎng)的國(guó)際大環(huán)境下，顯然已經(jīng)與我國(guó)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況脫節(jié)。

2.我國(guó)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)混同，性質(zhì)錯(cuò)位

國(guó)務(wù)院發(fā)布的《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》明確了地?zé)豳Y源的征費(fèi)費(fèi)率（3%）。資源補(bǔ)償費(fèi)與資源稅的不同在于前者是按照礦產(chǎn)品銷售收入為基數(shù)征收的。根據(jù)這項(xiàng)依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》頒布的行政法規(guī)，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門會(huì)同財(cái)政部門征收。《規(guī)定》指出：“為了保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源的勘查、保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)，維護(hù)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)益……制定本規(guī)定。”故此，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)被定位于為了維護(hù)國(guó)家作為所有者對(duì)礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)益的目的簡(jiǎn)潔明了，其性質(zhì)原本應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)際礦業(yè)實(shí)踐中的權(quán)利金。而財(cái)政部、地質(zhì)礦產(chǎn)部頒布的《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)暫行辦法》第3條卻指出：“礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)主要用于礦產(chǎn)資源勘查支出（不低于年度礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)支出預(yù)算的70%），并適當(dāng)用于礦產(chǎn)資源保護(hù)支出和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收部門經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助預(yù)算。”征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的定位已經(jīng)演變?yōu)檠a(bǔ)充地質(zhì)勘查費(fèi)用的不足。

另外，我國(guó)礦產(chǎn)資源法律體系中還存在一種費(fèi)用，即礦區(qū)使用費(fèi)。“礦區(qū)使用費(fèi)，又稱權(quán)利金，是資源所有者（一般為政府）把礦產(chǎn)資源出租給他人使用而獲得的一種權(quán)益所得……主要體現(xiàn)了資源所有者與開(kāi)采商之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。其中，礦區(qū)使用費(fèi)和特別收益稅體現(xiàn)的是所有者憑借財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)利參與開(kāi)采商的利潤(rùn)分配。”①國(guó)際礦業(yè)實(shí)踐中，礦區(qū)使用費(fèi)一般也是從價(jià)征收。按照《中外合作開(kāi)采陸上石油資源繳納礦區(qū)使用費(fèi)暫行規(guī)定》和《開(kāi)采海洋石油資源繳納礦區(qū)使用費(fèi)的規(guī)定》的規(guī)定，在我國(guó)陸上、內(nèi)海、領(lǐng)海、大陸架及其他屬于我國(guó)行使管轄權(quán)的海域內(nèi)依法從事開(kāi)采海洋石油資源的中國(guó)企業(yè)和外國(guó)企業(yè)，應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定繳納礦區(qū)使用費(fèi)，由稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收管理；預(yù)繳期限和匯算清繳期限，由稅務(wù)機(jī)關(guān)確定。《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于中外合作開(kāi)采陸上原油資源礦區(qū)使用費(fèi)征管問(wèn)題的通知》則進(jìn)一步明確，中外合作油（氣）田按合同開(kāi)采的原油、天然氣應(yīng)按實(shí)物征收礦區(qū)使用費(fèi)，暫不征收資源稅。

礦區(qū)使用費(fèi)與礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的本質(zhì)是相同的，都是國(guó)家資源所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)分配權(quán)益的體現(xiàn)。礦區(qū)使用費(fèi)目前僅在中外合作開(kāi)采石油領(lǐng)域從量征收，國(guó)家基于石油資源的不可再生性和重要的國(guó)民經(jīng)濟(jì)意義而采取了按實(shí)物繳納的策略，這在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下尚可以理解和接受，但兩種于不同領(lǐng)域適用卻本質(zhì)相同的權(quán)利金在我國(guó)礦產(chǎn)資源法律體系中顯得極不協(xié)調(diào)。“我國(guó)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)與海洋石油資源和對(duì)外合作開(kāi)采陸上石油資源征收的礦區(qū)使用費(fèi)性質(zhì)相同，都是權(quán)利金，與國(guó)際上通行的權(quán)利金的不同處在于：……我國(guó)的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率固定，而國(guó)外大多數(shù)國(guó)家根據(jù)產(chǎn)量、價(jià)格、生產(chǎn)條件等因素進(jìn)行不同的調(diào)整。”②

此外，原本具有礦產(chǎn)權(quán)利金性質(zhì)的礦區(qū)使用費(fèi)在國(guó)外是由礦管機(jī)構(gòu)征收，并決定其運(yùn)用，但我國(guó)礦區(qū)使用費(fèi)的征收卻是由稅務(wù)機(jī)關(guān)完成的，這從另一個(gè)層面反映了我國(guó)當(dāng)前礦業(yè)經(jīng)濟(jì)制度存在的錯(cuò)位問(wèn)題。稅款本身并不是產(chǎn)權(quán)關(guān)系的反映，故其不是級(jí)差地租的體現(xiàn)，不具有礦產(chǎn)權(quán)利金的經(jīng)濟(jì)功能，不能反映國(guó)家所有者權(quán)益。

3.資源稅定位的新視角

本著保護(hù)資源、減少污染、可持續(xù)發(fā)展的要求，同時(shí)考慮到資源的價(jià)值，我們應(yīng)當(dāng)采用從量計(jì)征方法以體現(xiàn)權(quán)利金征收的絕對(duì)地租性質(zhì)。因此，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)更名為權(quán)利金，作為基礎(chǔ)權(quán)利金，不僅在礦產(chǎn)資源有償使用中征收，也要擴(kuò)大到其他國(guó)有自然資源有償使用中進(jìn)行征收。資源稅應(yīng)由“從量定額”征收改為“從價(jià)定率”征收。現(xiàn)行的從量定額征收辦法導(dǎo)致稅收與價(jià)格脫鉤，中斷了價(jià)稅的聯(lián)動(dòng)作用。雖然改為從價(jià)征收后當(dāng)資源產(chǎn)品價(jià)格下降時(shí)會(huì)導(dǎo)致資源稅收入的下降，但畢竟作為稀缺產(chǎn)品的自然資源大趨勢(shì)是以價(jià)格上行為主。從資源開(kāi)采、加工所帶來(lái)的資源污染問(wèn)題、環(huán)境破壞問(wèn)題看，環(huán)境保護(hù)的支出需要稅收來(lái)補(bǔ)償，那么，資源稅的存在可以看做是環(huán)境保護(hù)這種公共產(chǎn)品的成本補(bǔ)償途徑，也許資源稅的說(shuō)法不準(zhǔn)確，應(yīng)該將這種稅稱為“環(huán)境稅”。①

2007年，財(cái)政部在提出的“資源稅改革方案”中已將資源稅計(jì)征方式由從量計(jì)征改為了從價(jià)計(jì)征，并將原來(lái)不征收資源稅的地?zé)岷偷V泉水等資源列入征收范圍。②目前，云南、海南、湖南等多省均早已實(shí)際開(kāi)征地?zé)豳Y源稅，但皆是從量征收。

三、地?zé)豳Y源的法律界定與地?zé)崮芰⒎ǖ谋匾?/p>

關(guān)于地?zé)豳Y源的法律界定，對(duì)于達(dá)到何種標(biāo)準(zhǔn)的地?zé)岵攀堑V產(chǎn)資源保護(hù)意義上的地?zé)豳Y源是一個(gè)前提性問(wèn)題，地?zé)豳Y源的臨界標(biāo)準(zhǔn)在法律上應(yīng)當(dāng)如何結(jié)合開(kāi)發(fā)實(shí)踐來(lái)確定，這是立法技術(shù)與地質(zhì)科技融合的結(jié)果。地?zé)豳Y源的法律界定標(biāo)準(zhǔn)如同各國(guó)對(duì)地?zé)豳Y源是否具有耗竭性的認(rèn)識(shí)一樣，與各國(guó)開(kāi)發(fā)利用的“科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平、政治制度、經(jīng)濟(jì)體制、消費(fèi)水平、文明程度等諸因素有很大關(guān)系”。③

（一）地?zé)豳Y源在國(guó)際礦業(yè)立法中的實(shí)證考察

《加拿大哥倫比亞省地?zé)豳Y源法》規(guī)定：溫度低于80℃地?zé)崴吞細(xì)浠衔锊粚儆诜ǘǖ摹暗責(zé)帷辟Y源，不享有政府的激勵(lì)優(yōu)惠和礦業(yè)待遇。

新西蘭1991年《資源管理法》規(guī)定：溫度大于30℃的是地?zé)豳Y源，低于30℃的是地下水。

《希臘地?zé)豳Y源開(kāi)發(fā)法》規(guī)定：地質(zhì)區(qū)域內(nèi)溫度超過(guò)25℃的水屬于地?zé)豳Y源。

2003年6月，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在歷經(jīng)12年討論后通過(guò)《溫泉法》，規(guī)定溫泉水為天然資源，為“政府”所有，不受所在土地所有權(quán)的影響。但開(kāi)發(fā)溫泉，應(yīng)附土地同意使用證明，向主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)開(kāi)發(fā)許可。為持續(xù)利用溫泉，除依水利法或礦業(yè)法收取相關(guān)費(fèi)用外，主管機(jī)關(guān)還要向溫泉開(kāi)發(fā)人征收溫泉取用費(fèi)。未依法取得溫泉水權(quán)或溫泉礦業(yè)權(quán)而取用溫泉者，將處6萬(wàn)元以上30萬(wàn)元以下罰金，并勒令停用。《溫泉法》對(duì)溫泉礦業(yè)權(quán)作出定義是指依礦業(yè)法對(duì)于溫泉之氣體或地?zé)幔ㄕ魵猓┤〉玫奶降V權(quán)或采礦權(quán)，但總計(jì)32條內(nèi)容的《溫泉法》卻沒(méi)有對(duì)達(dá)到何種標(biāo)準(zhǔn)的溫泉屬于溫泉礦業(yè)權(quán)的客體進(jìn)行界定。大陸赴臺(tái)灣地區(qū)進(jìn)行地?zé)嵫杏懪c考察的專家曾闡述道，根據(jù)臺(tái)灣地區(qū)《溫泉法草案》的定義，溫泉水包括自然涌出或人為抽取的溫水、冷水及水蒸氣(含溶于溫泉水中之氣體)，在地表量測(cè)之溫度高于或等于30℃者。④

日本《溫泉法》定義的溫泉（地?zé)幔┦堑叵掠砍鲋疁囟雀哂诨虻扔?5℃的溫水、礦水及水蒸氣與其他氣體(炭化氫為主成分的天然瓦斯除外)。

我國(guó)地質(zhì)礦產(chǎn)部在《關(guān)于地?zé)豳Y源按礦產(chǎn)資源管理的復(fù)函》中強(qiáng)調(diào)，地?zé)豳Y源是指能夠經(jīng)濟(jì)和合理地開(kāi)采出來(lái)的那部分儲(chǔ)藏于地球內(nèi)部、在巖石和地下熱流體（液態(tài)和氣態(tài)）中的熱能，它的伴生資源是指隨同地?zé)豳Y源一起產(chǎn)出、質(zhì)量上達(dá)到工業(yè)品位、數(shù)量上有一定規(guī)模、可以利用的有益的化學(xué)組分，按地?zé)嵩诘叵麓嬖谛问娇煞譃闊崴汀⒄魵庑汀⒌貕盒汀r漿型和干熱巖型五種。其中熱水型地?zé)豳Y源約占地?zé)崮芰康模玻埃ィ叵聼崴械乃畠H是地?zé)崮艿妮d體。地?zé)嵋云錅囟群突瘜W(xué)成分（礦物質(zhì)）為顯著特征，并以此區(qū)別于一般地下淡水，這是國(guó)內(nèi)外公認(rèn)的定義。熱水型地?zé)崤c地下淡水的主要區(qū)別是：（1）溫度：地下熱水的溫度下限為２５℃，而地下淡水則是在２５℃以下。（2）物質(zhì)組成：地?zé)崃黧w含有特殊的礦物質(zhì)（Ｈｇ、Ａｓ、Ｓｂ、Ｂｉ、Ｆ、Ｂ、Ｂｒ、Ｉ、Ｌｉ、Ｃｕ、Ｚｎ、Ｆｅ、Ｓｅ、Ｔi等），并達(dá)到相當(dāng)?shù)呢S度。

綜觀當(dāng)前主要的地?zé)崮芾脟?guó)家之立法，采用溫度標(biāo)準(zhǔn)或溫度、化學(xué)成分相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)是兩大基本模式。

（二）我國(guó)地?zé)崮芰⒎ǖ谋匾?/p>

首先，當(dāng)前包括地?zé)崮茉趦?nèi)的新能源的具體法律規(guī)則效力層級(jí)低，多為部門規(guī)章，甚至是地方性規(guī)章。其次，在沒(méi)有統(tǒng)一的單行法的情況下，各地執(zhí)行的地?zé)岱梢?guī)則互相矛盾。①再次，我國(guó)關(guān)于礦產(chǎn)資源法的立法修訂遲遲不能最終完成，關(guān)于資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等法律適用的較多內(nèi)容是上個(gè)世紀(jì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的內(nèi)容。隨著我國(guó)科技與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原有的規(guī)定已不適用于大量新型礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用。雖然國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)對(duì)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)作了具體規(guī)定，但在具體執(zhí)行中往往會(huì)出現(xiàn)若干特殊情況，地?zé)豳Y源即為一例。

河南省《關(guān)于修改我省地?zé)崴⒌V泉水礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算方式的通知》（豫價(jià)費(fèi)字[2000]239號(hào))規(guī)定，對(duì)地?zé)崴海?）能直接形成銷售收入的，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)征費(fèi)額按國(guó)務(wù)院150號(hào)令第五條規(guī)定的計(jì)算方式計(jì)算；（2）不能直接形成銷售收入，不易按《規(guī)定》的計(jì)算方式計(jì)算應(yīng)征費(fèi)額的，按地?zé)崴疁囟葘?shí)行梯度收費(fèi)，補(bǔ)償費(fèi)按以下方式計(jì)征：水溫高于25度低于35度，按每立方米0.3元計(jì)征；高于35度低于45度，按每立方米0.35元計(jì)征；高于45度低于55度，按每立方米0.4元征收；55度以上的，按每立方米0.5元計(jì)征。

《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》明確地?zé)豳Y源的征費(fèi)費(fèi)率是3%，而且是從價(jià)征收，但河南省的規(guī)定卻是按照溫度分級(jí)從量征收，這種下位法與上位法沖突的現(xiàn)象還廣泛地在其他各省區(qū)存在。因此，制約我國(guó)地?zé)豳Y源開(kāi)發(fā)利用的關(guān)鍵因素是全國(guó)性單行立法的缺失。隨著全球氣候問(wèn)題日趨嚴(yán)峻，地?zé)嶙鳛橐环N清潔能源日益受到各國(guó)重視，即便像印尼這樣的發(fā)展中國(guó)家也已在2003年通過(guò)了《地?zé)豳Y源法案》。2010年，世界地?zé)岽髸?huì)在印尼巴厘島召開(kāi)，會(huì)議報(bào)告顯示，全世界共有27個(gè)國(guó)家利用地?zé)岚l(fā)電。我國(guó)地?zé)岚l(fā)電的總裝機(jī)量為24百萬(wàn)瓦，發(fā)電量位居世界第18位，這個(gè)令人欣慰的數(shù)據(jù)與我國(guó)當(dāng)前地?zé)衢_(kāi)發(fā)法律制度的形成了尷尬的對(duì)比。

因此，制定專門的《地?zé)崮芊ā啡缤覈?guó)正在進(jìn)行立法研討的《石油法》一樣，是我國(guó)資源立法的新課題，是適應(yīng)國(guó)際新能源法律規(guī)制趨勢(shì)的必然選擇。在《可再生能源法》及其相關(guān)配套政策已經(jīng)實(shí)施的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一我國(guó)地?zé)豳Y源開(kāi)發(fā)的法律適用，吸納國(guó)際新能源法律規(guī)則，是從根本上解決我國(guó)當(dāng)前各地分置的地?zé)岱蓸?biāo)準(zhǔn)的唯一辦法。地?zé)豳Y源的礦產(chǎn)資源屬性并不排斥其具有自身特殊的法律適用要求，世界其他國(guó)家的法律實(shí)踐已充分證明此點(diǎn)的合理性。因此，在《礦產(chǎn)資源法》修訂的基礎(chǔ)上制定我國(guó)的《地?zé)崮芊ā罚稀读⒎ǚā放c資源經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，正如馬克思所言：“無(wú)論是政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而已。”②

責(zé)任編輯：胡穎峰