我國綠色發展中的環境治理:成效評價與趨勢展望

[摘 要]“十一五”時期，我國環境治理工作在綠色發展中的作用更加明顯，環境治理成效顯著增強，基本建立健全了與我國基本國情相適應的環境治理宏觀戰略體系、全防全控的防范體系、法規政策標準體系以及全民參與體系。但東、中、西、東北四大區域的環境治理成效存在明顯差異。面對我國綠色發展的需要和日趨強化的資源環境約束，以解決影響可持續發展的突出環境問題為重點，健全完善多元主體環境治理模式，全面加強環境法律體系建設，積極探索環境治理新工具，不斷推進環境治理協同聯動機制，將是中國環境治理的主要方向。

[關鍵詞]綠色發展；環境治理；區域成效

[中圖分類號]D5 [文獻標識碼]A [中圖分類號]1674-6848（2011）05-0067-07

[作者簡介]趙 崢（1979—），男，寧夏吳忠人，經濟學博士，北京師范大學經濟與資源管理研究院綠色經濟研究所副所長，主要從事區域經濟、資源與環境經濟研究。李 娟（1982—），女，四川射洪人，北京師范大學政治學與國際關系學院博士研究生，主要從事馬克思主義中國化、科學發展觀研究。（北京 100875）

[基金項目]北京師范大學“985工程”科學發展觀與可持續發展基地建設項目階段性成果。

Title: Environmental Governance of China Green Development: Performance Evaluation and Trend Expectation

Authors: ZHAO Zheng ＆ LI Juan

Abstract: During the last five years， the role of China’s environmental governance in green development is more evident. The environmental governance effectiveness has been significantly enhanced， and the macro strategic system， the prevention system， laws and regulations， and the civic participation system which adapt to fundamental realities of China have been established and perfected. But there exists a significant difference in east， middle， west， and northeast China in the environmental governance effectiveness. Facing with our needs of green development and increasingly strengthened resources restriction， and aiming at solving the outstanding environmental problems as the key point， it will be the main direction of China’s environmental governance to perfect the multi-subject governance mode， strengthen environmental law system， explore actively new environmental tools and constantly improve linkage system.

Key words: green development; environmental governance; regional performance

綠色發展是資源高效與節約的發展，是環境保護與清潔的發展，是經濟與社會永久性可持續的發展。目前，綠色發展已經成為全球經濟社會發展的主要特征和趨勢。許多國家把綠色發展作為推動經濟增長和結構調整的重要舉措，強調環境治理與經濟增長相結合，有效地保護環境、利用資源，促進經濟社會可持續發展。就中國而言，在經濟持續快速增長的同時，隨著氣候變化和資源環境的壓力不斷增大，高耗能、高污染、粗放式的外延增長型經濟發展方式已經難以適應新形勢的發展需要。緊緊圍繞加快轉變經濟發展方式的主線和提高生態文明水平的新要求，加強和改善環境治理水平，是我國實現綠色發展的重要途徑。

一、我國環境治理的宏觀成效

“十一五”時期，我國環境治理工作在綠色發展中的作用更加明顯，環境治理成效顯著增強，環境治理法制體系逐漸完善，環境治理公眾參與水平日益提升，并建立健全了與我國基本國情相適應的環境治理宏觀戰略體系、全防全控的防范體系、法規政策標準體系以及全民參與體系，這些已經成為實現綠色發展的重要內容，成為轉變經濟發展方式的重要手段和強大動力。

（一）減排任務超額完成，環境治理成果顯著

“十一五”期間，國家將主要污染物減排作為國民經濟和社會發展規劃的約束性指標，創造性地提出淡化基數、算清增量、核實減量的原則，摸索出一整套核查核算的有效辦法，強化結構減排、工程減排和管理減排措施，嚴格考核問責，形成上下聯動、左右協同的污染減排工作模式，減排任務超額完成，環境治理成效顯著（見表1）。

數據顯示，全國化學需氧量排放量從2006年開始逐年減少，2009年較2005年下降9.67％；2009年二氧化硫排放量僅為2005年的86.9%。據最近數據初步測算，2010年全國化學需氧量排放量較2005年下降12％左右，二氧化硫排放量下降14％左右，雙雙超額完成減排任務。①此外，全國的污水處理能力逐年加強，污水年處理總量和污水處理率都逐年上升，污水年處理總量從2006年的202.62億立方米提高到2009年的279.35億立方米，污水處理率從2006年55.67%迅速提高至2009年的75.25%。

（二）治理理念日益明確，公眾參與水平提升

“十一五”以來，黨中央、國務院特別注重將生態文明與經濟發展結合起來，從指導思想、治理目標、保障措施等多方面對環境治理理念的貫徹實施進行明確和規范，更推動了環境治理理念的實踐化。同時，我國環境治理更加強調公眾權利的保護，特別注重對社會公眾的吸納和利益訴求，并通過制度建設保障公眾的有效參與。近年來，國家先后發布了我國第一部推進公眾參與環境保護的部門規章《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，印發了《節能減排全民行動實施方案》《環境信息公開辦法》（試行），有效地保障了公眾對環境的知情權、參與權和監督權，有力地推動了政府環保決策公開化、民主化、科學化的進程，提升了環境治理的公眾參與水平。

（三）治理體系日益完善，治理能力明顯增強

“十一五”期間，我國逐步建立起了由全國人民代表大會立法監督、各級政府負責實施、環境保護行政主管部門統一監督管理的環境治理體系。2008年，國家環境保護部批準設立并成為國務院的組成部門，使得環境保護部門的重要性得到極大的提升，為推進環境治理歷史性的轉變提供了更加有力的組織保障。同時，在環境治理實踐中，我國環境治理的工具也日益豐富，環境經濟政策的作用日益顯現。例如，《“高污染、高環境風險”產品名錄》的發布，排污權交易、生態補償試點的展開，“綠色信貸”、“綠色保險”、“綠色稅收”政策的出臺，都有效地增強了環境治理能力，完善了環境保護和可持續利用資源環境的激勵和約束機制，支持和鼓勵了企業和社會的環境保護行為。

（四）法制法規不斷完善，執法水平逐步提高

“十一五”時期，我國的環境治理立法發展迅速，《水污染防治法》修訂頒布，《循環經濟法》制定實施，《規劃環境影響評價條例》和《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》等7項環境保護行政法規相繼出臺。國家環保標準的數量以每年100項的速度遞增，填補了聲環境質量標準的空白，完成了60余項重點行業污染排放標準的制修訂，開展了1050項國家環保標準的制修訂工作。①這些法律法規，對限制破壞資源環境的活動、加快治理污染的進程起了重要的促進作用。在保證環境治理有法可依的基礎上，國家還進一步加大了執法力度，在強化日常檢查的基礎上開展了大量針對重金屬污染、造紙企業、污水處理廠等重點問題的專項檢查，逐步形成了集中式執法檢查和日常監督執法相結合的執法工作體系，環境執法能力和水平也在不斷提高。

二、我國環境治理的區域成效

“十一五”期間，各級政府加強了對環境治理的重視程度，在環境保護、污染治理等方面作出了很多努力。本文選取5個正指標和1個逆指標，即人均當年新增造林面積、工業二氧化硫去除率、工業廢水化學需氧量去除率、工業氮氧化物去除率、工業廢水氨氮去除率、突發環境事件次數（逆），分別對東、中、西、東北四大區域環境治理成效進行分析。

（一）東部地區的環境治理成效

東部省份在工業二氧化硫去除率和工業廢水氨氮去除率方面的工作做得較好，分別達到62.4%和72.4%；而工業廢水化學需氧量去除率和工業氮氧化物去除率則較低，均值僅為27.2%和8.9%。在人均當年新增造林面積和突發環境事件次數指標上，東部各省的差異較大（見表2）。

具體而言，從正指標上看，東部省份在人均當年新增造林面積的差異很大，排名前兩位的東部省份是河北和海南，分別達到43.7公頃/萬人和22.6公頃/萬人；排名倒數兩位的是上海與廣州，分別僅有1.1公頃/萬人和2.1公頃/萬人；其他省份的人均當年新增造林面積則在5～20公頃/萬人以內。對于四個污染物去除率指標，東部省份在工業二氧化硫去除率上的差距較小，最大的是海南，為73.7%，最小的為福建，也達到47.0%，其他省份的二氧化硫去除率均在60%上下；而工業廢水化學需氧量去除率和工業氮氧化物去除率各省之間的差距則很明顯，工業廢水化學需氧量去除率的均值為27.2%，而排名最高的北京高達86.2%，最低的山東僅為0.9%；另外，北京的工業氮氧化物去除率也是最高的，為36.3%，最低的省份仍然是山東，為0.2%；工業廢水氨氮去除率除天津（29.8%）較低以外，其他省份均超過55%，北京還高達92.8%

在逆指標突發環境事件次數方面，低于10次（含10次）的省份為河北、福建、海南和廣東，表現最好的省份是河北，僅為4次，其他省份均高于10次，并且上海表現最差，有118次。整體而言，東部省份平均每年要發生25.5次突發環境事件。

（二）中部地區的環境治理成效

中部地區在人均當年新增造林面積和突發環境事件次數指標上，除個別省份較突出以外，多數差距不大；在工業二氧化硫去除率和工業廢水氨氮去除率方面的工作做得較好，分別達到64.0%和56.5%；而工業廢水化學需氧量去除率和工業氮氧化物去除率則較低，均值僅為17.1%和6.9%（見表3）。

具體而言，從正指標上看，中部省份人均當年新增造林面積均值為41.4公頃/萬人，其中山西較為突出，為95.5公頃/萬人，安徽較低，僅為11.2公頃/萬人。中部各省的工業二氧化硫去除率都較高，最低的河南（54.6%）和最高的安徽（76.9%）的差距也僅為12.3個百分點。在工業廢水化學需氧量去除率和工業廢水氮氧化物去除率方面，江西、河南、湖北三省表現較差，兩項指標均為倒數前三位，而排名第一的均為山西，并且與排名靠后的省份差距較大。對于工業廢水氨氮去除率，除安徽（83.8%）遙遙領先以外，湖南較低（39.9%），其他各省差距都不大，均在56.5%上下。

在逆指標突發環境事件次數方面，中部各省整體而言情況較好，平均每年發生8.8次突發環境事件，除安徽較高以外，達到22次，其他各省均低于12次。

（三）西部地區的環境治理成效

西部省份在人均當年新增造林面積上的工作情況較好，均值達到132.2公頃/萬人；在工業二氧化硫去除率和工業廢水氨氮去除率方面的工作也做得不錯，分別達到50.7%和44.7%；而工業廢水化學需氧量去除率和工業氮氧化物去除率則很低，均值僅為10.9%和3.9%。在突發環境事件次數方面，多數省份情況較好（見表4）。

具體而言，從正指標上看，西部省份人均新增造林面積超過100公頃/萬人的有6個，分別是內蒙古、青海、新疆、云南、寧夏和山西，其中內蒙古最高，為356.6公頃/萬人，人均新增造林面積最低的省份是廣西，僅為內蒙古的8%。對于工業二氧化硫去除率，青海和新疆明顯低于其他各省，僅為9.6%和5.4%，甘肅在該指標上的情況最好，為82.7%。貴州在工業廢水化學需氧量去除率和工業氮氧化物去除率指標上均排名第一，分別為73.3%和17.3%，且遙遙領先于西部平均水平，青海的這兩項指標幾乎為0。西部各省在工業廢水氨氮去除率上也存在較大差距，最高的云南（85.6%）與最低的青海（17.1%）相差68.5個百分點。

在逆指標突發環境事件次數方面，西部整體表現不錯，8個有測算值的省份中有5個低于10次（含10次），重慶和甘肅偏高，分別為33和36次。整體而言，西部省份平均每年發生9.5次突發環境事件。

（四）東北地區的環境治理成效

整體而言，東北地區在人均當年新增造林面積上各省有一定差距；在四項污染物去除率指標上，工業廢水氨氮去除率較好，均值達73.1，其他三項指標的水平都較低；突發環境事件次數整體較少（見表5）。

具體而言，遼寧的工業二氧化硫去除率和工業廢水氨氮去除率水平較好，分別為52.7%和76.5%，但工業氮氧化物去除率水平較低，僅為2.3%；人均當年新增造林面積位于三省中游，為30.1公頃/萬人。黑龍江的工業廢水氨氮去除率是三省中最高的，為80.1，但是工業二氧化硫去除率最低，為15.0%；人均當年新增造林面積為三省最高，達55.7公頃/萬人。吉林缺失數據較多，可測數據基本都位于三省中游。

（五）各區域環境治理成效的差異分析

我國四大區域在各指標上均存在明顯差異。西部地區在人均當年新增造林面積上情況好于其他地區；東部地區在4個污染物去除率指標上明顯優于其他地區，但突發環境事件次數較高；中部地區的工業二氧化硫去除率排名四大地區首位，其他各項指標均位于中游水平；東北地區相對較弱，有3個指標排名倒數第一（見表6）。

具體而言，人均當年新增造林面積最多的為西部地區，為132.2公頃/萬人，明顯高于其他三省。全國的工業二氧化硫去除率總體水平較高，東北地區略顯薄弱，為32.5%，其他地區均超過50%。然而，全國的工業廢水化學需氧量去除率和工業氮氧化物去除率水平普遍偏低，尤其是工業氮氧化物去除率，四大地區沒有一個超過10%，東北地區僅為1.9%。對于工業廢水氨氮去除率，各地區水平都較高，最低的西部地區也達到44.7%，最高的則是東部地區，為73.1%。在逆指標突發環境事件次數方面，東北地區最少，為2次；中部和西部稍多，分別為8.8次和9.5次；東部地區在這個指標上的情況較差，為25.5次。

三、我國環境治理的趨勢展望

面對我國綠色發展的需要和日趨強化的資源環境約束，可以推斷，我國環境治理的力度將不斷加大。以解決影響可持續發展的突出環境問題為重點，不斷健全完善體制機制，全面加強環境法律體系建設，加快提升環境治理能力，積極探索環境治理新工具，將是中國環境治理的主要方向。

（一）重點領域環境污染防治進一步加強

“十二五”時期，重點領域污染防治仍然是我國環境治理的重中之重。未來我國將繼續鞏固現有成果，強化火電、鋼鐵、有色、化工、建材等行業的污染治理，穩定達標排放成效；重點解決水源、空氣、土壤污染等損害群眾健康的突出環境問題，進一步落實嚴格的飲用水水源地保護制度，加大重點跨界河流環境管理和污染防治力度，推進重點流域和區域水污染防治；控制城市大氣、噪聲污染，提高城鎮生活污水和垃圾處理能力，實施農村環境連片整治工程，促進城鄉環境不斷改善。

（二）多元主體環境治理模式進一步完善

“十二五”時期，隨著環境治理實踐的不斷深入，多元主體的環境治理模式也將不斷得到創新和完善。一方面，公眾環境知情權、監督權和議事權將會得到擴大，除了已經公開的《環境狀況公報》和《空氣質量周報》等公共信息外，污染物排放、污染事故及處置、環境決策信息也將逐漸公開化，以增加各類環境信息透明度。另一方面，社會公眾參與環境治理的保障機制將會得到完善，公眾參與環境治理的途徑、形式和程序等問題在法律和各項環境管理制度中將會得到體現，多元主體環境治理模式將進一步健全，政府監督管理與社會共同參與的環境治理長效良性互動機制也將趨于完善。

（三）環境治理的法制體系進一步健全

生態環境具有典型的公共物品屬性，法律體系的健全和完善有利于更好地明確與生態環境密切相關的資源的所有權、使用權、管理權和收益權，更好地維護市場經濟正常運行秩序。①“十二五”時期，我國將會不斷適應環境治理實踐的需要，出臺、修訂相關環境法律，在現有法律中更多地增加生態保護、資源循環利用和高效利用等內容，并進一步協調各單項環境和資源法律的關系。同時，克服地方利益和部門利益的干擾，及時處理和糾正違反環境治理法律規定的行為，并加大環境執法力度，加強對環境執法活動的行政監察，真正做到“執法必嚴，違法必究”，這將是健全我國環境治理體系的重要環節。

（四）環境治理的政策工具進一步豐富

環境治理政策工具豐富的關鍵在于強化環境治理經濟工具的作用，利用市場機制，將經濟主體在其經濟活動中由于污染而造成的外部成本內部化，實行社會福利的最大化。②“十二五”時期，我國將在不斷完善和減少命令—控制政策的同時，完善基于市場機制的環境治理經濟政策體系，重點實行有利于科學發展的環境經濟政策，加強綠色信貸、綠色保險、綠色證券、綠色貿易、綠色稅收等政策的研究與實施，調節或影響市場主體的行為，在進一步強化污染者負擔原則、避免轉嫁行為的同時，強化對環境治理的稅收、信貸、財政引導機制，激勵企業自覺開展污染治理，建立可持續發展的激勵和約束長效機制。

（五）環境治理協同聯動機制進一步完善

環境治理是一項涉及面廣、運作機制復雜的系統工程。“十二五”時期，環境治理合作機制將得到更多的重視。一方面，區域間的環境治理合作將會增多，不同區域將會更多地統籌考慮區域整體環保政策制定、環境標準執行及環境監管的平衡性和時效性，區域環境聯防聯控機制將會進一步完善。另一方面，在全球化背景下，我國在荒漠化防治、大氣污染等領域的多邊、雙邊及區域國際合作將會更加密切，與國際環境組織、發達國家以及周邊國家的環境治理經驗交流與學習也將更加頻繁，環境治理的跨國協同聯動機制也將會進一步完善。

責任編輯：胡穎峰