國際環(huán)境機(jī)制之有效性:概念性研究

[摘 要]國際環(huán)境機(jī)制有效性是當(dāng)前國際關(guān)系學(xué)者與國際法學(xué)家關(guān)注的重要領(lǐng)域。國際環(huán)境機(jī)制有效性是指國際環(huán)境機(jī)制是否解決或緩解了其所針對的環(huán)境屬性，或者是否引起了相關(guān)行為體朝著對環(huán)境有利的方向變化。影響國際環(huán)境機(jī)制有效性的因素包括問題屬性、機(jī)制屬性以及與機(jī)制相聯(lián)系的國際大環(huán)境等。環(huán)境機(jī)制有效性的研究對于未來設(shè)計更為有效的國際環(huán)境機(jī)制具有很大的指導(dǎo)意義。

[關(guān)鍵詞]國際環(huán)境機(jī)制；有效性；全球環(huán)境治理

[中圖分類號]D5 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [中圖分類號]1674-6848（2011）05-0074-05

[作者簡介]孫 凱（1976—），男，山東青島人，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院講師，美國馬薩諸塞大學(xué)訪問學(xué)者，主要從事國際環(huán)境政治研究。尹瑞智（1973—），男，青島科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理專業(yè)碩士研究生，主要從事經(jīng)濟(jì)管理研究。（山東青島 266100）

Title: A Conceptual Analysis on Effectiveness of International Environmental Regimes

Authors: SUN Kai ＆YIN Rui-zhi

Abstract: The effectiveness of international environmental regimes is a main research area which scholars of international relations and international laws have been concerned for. The effectiveness of international environmental regimes means whether the regime solves or eases the targeted environmental problems， or whether relevant behavior bodies induce some changes positive to environment. The factors affecting the effectiveness include problem attributes， regime attributes， and the international environment related to regimes. The study on the effectiveness of international environmental regimes can shed light on future designs of more effective international environmental regimes.

Key words: international environmental regimes; effectiveness; global environmental governance

建立國際環(huán)境機(jī)制以應(yīng)對全球環(huán)境問題，這是全球環(huán)境治理的主要方式。國際環(huán)境機(jī)制是全球環(huán)境治理體系的主要組成部分。據(jù)不完全統(tǒng)計，迄今為止大約有700多個多邊環(huán)境協(xié)定（MEA）和1000多個雙邊條約、公約、議定書及修正案等，不同領(lǐng)域中的國際環(huán)境機(jī)制在應(yīng)對其所針對的環(huán)境問題時所起的作用并不一樣。為什么一些環(huán)境機(jī)制成功而另一些環(huán)境機(jī)制不成功？如何評估機(jī)制的有效性？機(jī)制發(fā)生作用的因果鏈?zhǔn)鞘裁矗磕男┮蛩赜绊憞H環(huán)境機(jī)制作用的發(fā)揮？對這些問題的回答也可以進(jìn)一步指導(dǎo)如何設(shè)計更為有效的國際環(huán)境機(jī)制。因此，對國際環(huán)境機(jī)制有效性及其相關(guān)問題的研究，成為學(xué)者和決策者們等同關(guān)注的焦點。

一、國際環(huán)境機(jī)制有效性的概念界定

對國際環(huán)境機(jī)制的有效性進(jìn)行概念性的界定，表面看似很簡單，因為國際環(huán)境機(jī)制創(chuàng)立的根本目的就是為了解決環(huán)境問題（因果鏈為：國際環(huán)境機(jī)制→環(huán)境質(zhì)量提高）。似乎可以這么說，有效的國際環(huán)境機(jī)制就是解決了導(dǎo)致國際環(huán)境機(jī)制創(chuàng)立的問題的機(jī)制，沒有解決導(dǎo)致國際環(huán)境機(jī)制創(chuàng)立的問題的機(jī)制就是無效的。例如在有關(guān)臭氧層的《維也納公約》和《長距離跨境空氣污染公約》（LRTAP）等一系列條約簽署后，臭氧層損耗物質(zhì)的產(chǎn)量減少了，歐洲和北美的酸沉降也減少了。簡單的類推具有很大的局限性甚至有時候是錯誤的，因為某個問題在環(huán)境機(jī)制形成之后的消失或緩解，并不能簡單地認(rèn)為這是環(huán)境機(jī)制起作用的結(jié)果；相反，有些問題雖然在創(chuàng)立了環(huán)境機(jī)制之后沒有得到解決，這也不能簡單地認(rèn)為環(huán)境機(jī)制沒有起作用。一些環(huán)境問題是不會因為國際環(huán)境機(jī)制的存在就可以得到解決的，或許國際環(huán)境機(jī)制只能減緩其惡化的程度和速度，但若沒有國際環(huán)境機(jī)制的存在，這一問題可能會變得更糟。環(huán)境問題的不同會影響到國際環(huán)境機(jī)制的作用發(fā)揮。另外，確定國際環(huán)境機(jī)制對環(huán)境問題的影響，需要將國際環(huán)境機(jī)制建立實施后的情景與若沒有這一機(jī)制現(xiàn)在將會是什么情景進(jìn)行對比，而不是與國際環(huán)境機(jī)制建立前的情景對比。

但是實際上國際環(huán)境機(jī)制所直接調(diào)整的對象往往不是環(huán)境本身，而是國家以及國內(nèi)行為體行為（因果鏈為：國際機(jī)制→國家行為→環(huán)境質(zhì)量提高）。因此，在衡量國際環(huán)境機(jī)制有效性的時候，也往往把國家行為作為衡量機(jī)制有效性的一個主要指標(biāo)?；鶜W漢（Peter M. Haas）等人在較早的研究中就建議“由于缺少（環(huán)境方面的）數(shù)據(jù)，對國際環(huán)境機(jī)制有效性的研究主要集中在可觀測到的機(jī)制的政治有效性而不是直接的環(huán)境方面的有效性”。①據(jù)此，那些能夠?qū)倚袨槠鸬綄Νh(huán)境有利的方向改變的國際環(huán)境機(jī)制就是有效的機(jī)制。

奧蘭·楊（Oran Young）對國際機(jī)制的有效性進(jìn)行了廣泛的研究，認(rèn)為“有效性是用以衡量社會制度在多大程度上塑造或影響國際行為的一種尺度”，②即國際制度可以在多大程度上激發(fā)行為體為解決問題而投資必要的資金和消耗其能量。③根據(jù)奧蘭·楊的觀點可以看出，國際制度的有效性與國內(nèi)制度的有效性一樣，是可以從其是否能成功執(zhí)行、得到服從并繼續(xù)維持的角度來加以衡量。它是程度大小的問題，而不是一個“不全則無”的命題。只要一種制度能夠經(jīng)受個人和集體行為發(fā)生的顯著變化的考驗，該制度就有效。④除了從“問題解決”的角度考察外，奧蘭·楊還從多學(xué)科的角度綜合考察了國際環(huán)境機(jī)制的有效性問題。例如從法學(xué)的角度觀察，國際機(jī)制有效性的基本含義就是國際環(huán)境條約所規(guī)定的責(zé)任、義務(wù)等條款是否得到遵守；從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度考察，國際機(jī)制有效性更關(guān)注機(jī)制運(yùn)作的效率，那些以較低成本實現(xiàn)同樣治理效果的機(jī)制就是有效的機(jī)制；從規(guī)范的角度考察，有效的機(jī)制應(yīng)該能夠促進(jìn)公平、正義與廣泛的民主參與等；從政治的角度來考察，有效的機(jī)制應(yīng)該是能夠改變國際機(jī)制所應(yīng)對的問題領(lǐng)域中行為體的行為、重新界定利益相關(guān)方的利益并且使這些改變有利于問題的解決。

雖然對國際環(huán)境機(jī)制的有效性，學(xué)者們并沒有統(tǒng)一的界定，但是通過上面的分析，我們可以對國際環(huán)境機(jī)制的有效性進(jìn)行一般性的界定，即它是考量國際環(huán)境機(jī)制在應(yīng)對導(dǎo)致該機(jī)制建立的環(huán)境問題方面的能力，主要考察其在多大程度上解決了（或緩解了）導(dǎo)致機(jī)制建立的環(huán)境問題。

二、國際環(huán)境機(jī)制有效性研究的路徑選擇

雖然對于環(huán)境機(jī)制有效性的考察的最終目標(biāo)是環(huán)境問題的解決和環(huán)境質(zhì)量的提高，但是國際機(jī)制從根本上來說是一種政治制度，并且從政治的角度來考察和界定國際機(jī)制的有效性并不排除從法律、經(jīng)濟(jì)以及規(guī)范角度進(jìn)行考察所包含的內(nèi)容。①一般來說，在沒有不良外部影響的情況下，在政治意義上有效的國際機(jī)制從問題解決的角度考察也會是有效的，而從政治的角度對機(jī)制有效性進(jìn)行考察更具有可操作性。所以我們可以認(rèn)為，有效的國際環(huán)境機(jī)制是那些引起相關(guān)行為體的行為作出有利于環(huán)境問題的解決或有利于環(huán)境質(zhì)量的提高的行為變化的國際安排。

根據(jù)這一路徑選擇，從操作的層面來看，我們考察機(jī)制的有效性，主要考察國際機(jī)制的遵守，即成員國對國際機(jī)制的規(guī)定是否能夠落實。如有效性的程度有高低之分一樣，遵守也存在一個程度的問題。國家可以完全遵守國際機(jī)制的規(guī)定，但是國家只遵守機(jī)制規(guī)定中的某些條款，而對另外一些條款采取公開的保留態(tài)度或者“隱性違規(guī)”等；當(dāng)然也存在國家完全不遵守機(jī)制規(guī)定的情況。雖然遵守程度的高低與國際機(jī)制有效性的高低之間的正比例關(guān)系受到一些學(xué)者的批評，但是一個設(shè)計得比較好的國際機(jī)制在現(xiàn)實中又得到各國較高的遵守，從法學(xué)和政治學(xué)的角度看，我們都可以說這是一個有效的國際機(jī)制。因此，從遵守的角度以及行為體行為變化的視角考察國際機(jī)制的有效性，也成為許多法學(xué)家和國際政治學(xué)者研究的路徑選擇。②

另外，對國際機(jī)制有效性的總體評估與評估的時間切入點也有關(guān)系，因為國際機(jī)制存在其自身的生命周期。奧蘭·楊也指出，具體機(jī)制會遵循一種生命周期，通常隨著時間的流逝而提高其有效性，并且在一些情況下，它們存在的時間超過了預(yù)期發(fā)揮作用的時間。③因此，對機(jī)制有效性的評估要注意到，機(jī)制在不同的“生長期”內(nèi)其有效性會有不同，在所評估的機(jī)制生效時間較短的周期與生效時間相當(dāng)長的時間進(jìn)行評估可能會得出不同的結(jié)論，這也是一些學(xué)者在進(jìn)行機(jī)制有效性評估的時候，采取將國際機(jī)制的有效性進(jìn)行分階段評估的辦法，這有利于更客觀地對該機(jī)制的有效性進(jìn)行評價并且找出影響機(jī)制有效性的具體因素。

三、影響環(huán)境機(jī)制有效性的主要因素

雖然對國際環(huán)境機(jī)制的有效性進(jìn)行評估困難重重，并且對國際環(huán)境機(jī)制有效性的研究還處于初期階段，但是我們?nèi)匀豢梢栽噲D對那些可能影響環(huán)境機(jī)制有效性的因素進(jìn)行理論上的探討和梳理，從而為在實際中考察國際環(huán)境機(jī)制有效性提供有效的工具。奧蘭·楊對機(jī)制有效性的來源，即影響國際環(huán)境機(jī)制有效性的主要因素進(jìn)行了總結(jié)，具體包括問題屬性、機(jī)制屬性、機(jī)制聯(lián)系等。④

（一）問題屬性

雖然目前尚缺乏一種綜合性或者一般性的指數(shù)，用來根據(jù)難易程度對問題進(jìn)行排序和比較，但這是一些對問題屬性有興趣的研究者們努力的目標(biāo)。我們僅就目前一些學(xué)者的初步研究，對影響問題解決難易程度的問題屬性進(jìn)行探討。

博弈論的研究及其在國際關(guān)系研究中的運(yùn)用，讓我們了解到問題屬性對國際合作有不同的影響。通過對問題屬性的分類我們知道，一些問題比另一些問題更加容易解決。例如協(xié)調(diào)問題比協(xié)作問題更加容易解決，因為在協(xié)調(diào)問題上，理性的參與者沒有什么動機(jī)去違反解決這一問題的規(guī)則。①針對這樣的問題，在制度設(shè)計上也會相對容易一些。另外，鑒于環(huán)境問題的復(fù)雜性以及科學(xué)家在環(huán)境決策中的廣泛參與，是否存在科學(xué)家對環(huán)境問題界定及解決方案的一致性意見或者其一致性程度也是影響問題屬性的一個重要方面。

特定問題所涉及的行為體數(shù)目及其偏好選擇也影響到問題屬性的界定。奧爾森（Mancur Lloyd Olson）在《集體行動的邏輯》中向我們闡明，除非一個集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強(qiáng)制或者其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，否則，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益。②由此我們得知，議題中的參與者數(shù)量或者參與者所形成集團(tuán)的多少會影響到環(huán)境問題解決的難易。

對國際環(huán)境問題的屬性進(jìn)行考量的時候，另外一個值得注意的是“上游和下游”的問題，即參與各方的對稱性問題。在國際環(huán)境問題中，存在大量的非對稱型，其中有些非對稱型直接影響了特定問題的解決難度。例如對于越境河流的管理，不管下游國家是否同意，在上游的國家只要簡單地分流就可以滿足自己需要的情況下，要對有限的水資源進(jìn)行分配就會非常困難。同樣在那些制造污染源的國家和作為受害者的國家之間存在著明顯的非對稱性，這也為跨界空氣污染問題的解決增大了難度。③另外一種非對稱性是所針對的環(huán)境問題的解決對各國的緊迫程度不同，或者參與各方對所針對的資源的需求程度不同所致。例如內(nèi)陸國家雖然也都參與國際海洋環(huán)境與資源保護(hù)機(jī)制，但是他們大都對這樣的機(jī)制沒有很高的興致。

（二）機(jī)制屬性

機(jī)制的設(shè)計至關(guān)重要。④羅納爾德·米切爾（Ronald B. Mitchell）已經(jīng)在其《海上故意排放油污》一書中對管制油輪在公海故意排放壓倉水而對海洋污染進(jìn)行管制的機(jī)制進(jìn)行了詳細(xì)的分析，進(jìn)而說明針對同樣的問題，不同的機(jī)制選擇其有效性是不一樣的。⑤不僅僅是國際關(guān)系學(xué)者對影響機(jī)制有效性的機(jī)制屬性進(jìn)行研究饒有興趣，決策者也對此有極大的興趣，因為對這些因素的厘清，對決策者在實踐當(dāng)中的機(jī)制設(shè)計有一定的借鑒。

對機(jī)制屬性的具體考察主要包括國際機(jī)制機(jī)構(gòu)安排、機(jī)制的靈活性和適應(yīng)性、機(jī)制的公正性以及機(jī)制的透明度等。

首先從國際環(huán)境機(jī)制的機(jī)構(gòu)安排方面看，國際環(huán)境機(jī)制大都規(guī)定有執(zhí)行該機(jī)制規(guī)定的實體機(jī)構(gòu)（如秘書處等），有些國際環(huán)境機(jī)制雖然沒有自己的實體執(zhí)行機(jī)構(gòu)，但可以委托給其他國際機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行管理。機(jī)構(gòu)安排還包括制度化的行政管理委員會、資金來源渠道等。一個良好、高效率的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是國際環(huán)境機(jī)制有效性的保障。

其次，國際環(huán)境機(jī)制的靈活性和適應(yīng)性影響國際環(huán)境機(jī)制的有效性。如果某項國際環(huán)境機(jī)制不具備再在的能力，以應(yīng)對特定環(huán)境問題的變化和它所管制的國家環(huán)境行為的變化，那么這樣的機(jī)制就不能在長時間內(nèi)發(fā)揮其效用。①國際環(huán)境機(jī)制的靈活性在處理特定環(huán)境問題的時候?qū)⒂兄谔岣咂溆行?。另外，國際環(huán)境機(jī)制的適應(yīng)性也影響其有效性，其適應(yīng)性主要是指國際環(huán)境機(jī)制建立后，在一些變量發(fā)生變化的情況下，其內(nèi)在的調(diào)整能力使機(jī)制對變化進(jìn)行適應(yīng)，從而使其仍然能夠?qū)ζ渌槍Φ沫h(huán)境問題進(jìn)行有效的管制，而機(jī)制本身卻不需要作出根本性的改變。

再次，機(jī)制的公正性也影響著國際環(huán)境保護(hù)機(jī)制的有效性。此處所說的公正性，主要是指國際環(huán)境機(jī)制對其成員國環(huán)境義務(wù)的規(guī)定與造成環(huán)境問題的歷史責(zé)任的結(jié)合，當(dāng)然也包括國際環(huán)境機(jī)制對弱勢成員國的需求的考慮以及對不同文化、不同習(xí)慣規(guī)范等因素的考量，這也和國際環(huán)境及至的靈活性相聯(lián)系。只有被廣泛認(rèn)為是公正的國際環(huán)境機(jī)制，才能贏得各國最廣泛的參與和支持，也才能使該機(jī)制在國際上具有廣泛的合法性。而具有廣泛合法性的國際環(huán)境機(jī)制在成員國對機(jī)制條款的遵守方面不會是一個難題。

最后，國際機(jī)制的透明度即機(jī)制所提供的信息交流平臺的暢通，對機(jī)制的有效性有很大的作用。尤其對于國際環(huán)境機(jī)制這樣要求集體行動的問題，成員國的違規(guī)行為如果能夠很容易被發(fā)現(xiàn)并受到懲罰，成員國遵守國際環(huán)境機(jī)制的行為也很容易被其他成員國觀察到并效仿，這將有助于限制“搭便車”現(xiàn)象，從而實現(xiàn)集體行動的最大效用。因此，國際環(huán)境保護(hù)機(jī)制大都有相關(guān)信息通報的條款，這樣的信息通告可以有兩個渠道：一是“自查”，即成員國自己向機(jī)制的秘書處或相關(guān)機(jī)構(gòu)定期報告其履約情況；二是“他查”，包括國際組織、非政府組織或者其他成員國對各國履約情況的審查與報告。

（三）機(jī)制聯(lián)系

國際機(jī)制研究者現(xiàn)在很難將國際機(jī)制看做單獨(dú)的制度安排并對個體的機(jī)制進(jìn)行研究，因為現(xiàn)在國際社會中國際機(jī)制越來越密集，在針對特定的問題時總會有幾個不同的機(jī)制對其進(jìn)行管制，即機(jī)制聯(lián)系。有些機(jī)制聯(lián)系可以相互促進(jìn)機(jī)制有效性的提高，但是有些機(jī)制聯(lián)系則對機(jī)制的有效性有限制的作用，從而造成一些學(xué)者所稱的機(jī)制“擁塞”。②

機(jī)制聯(lián)系具體包括：套嵌式聯(lián)系，如地區(qū)性海洋安排與整體的海洋法之間的聯(lián)系；集束式聯(lián)系，如南極條約體系中相互聯(lián)系但可以區(qū)分的組成部分；嵌入式聯(lián)系，如體現(xiàn)新自由主義經(jīng)濟(jì)秩序的更大原則的自由貿(mào)易安排。③另外，機(jī)制聯(lián)系也包括國際層面上的機(jī)制與在較低層次上運(yùn)作的制度性安排之間的聯(lián)系。國際層面的制度安排如果與地方層面的制度安排的目的、理念一致，這樣的國際機(jī)制的有效性就會較高。

隨著一系列國際環(huán)境機(jī)制的達(dá)成與執(zhí)行，對國際環(huán)境機(jī)制之有效性的研究將在未來一段時期內(nèi)成為國際為題研究者的主要關(guān)注點，這不僅可以在理論上拓展國際機(jī)制的研究范圍，而且對在實踐中如何設(shè)計更為有效的國際環(huán)境機(jī)制將具有指導(dǎo)意義。通過對國際環(huán)境機(jī)制有效性的評估，厘清促使一些國際環(huán)境機(jī)制成功或者失敗的因素，可在設(shè)計國際環(huán)境機(jī)制時揚(yáng)長避短，從而達(dá)成更為有效的國際環(huán)境機(jī)制。

責(zé)任編輯：胡穎峰