淺析“教育券”制度對農民工子女就學難問題的影響

【摘 要】農民工子女的就學難問題成為我國政府關注的熱點問題。米爾頓·弗里德曼提出的教育券理論為我國解決農民工子女就學難問題提供了一條新的途徑。但是教育券制度在我國實行的過程中面臨著一系列的問題。

【關鍵詞】農民工子女 就學難 教育券

一、問題的提出

隨著城鎮化進程的加快，大量的農民離開農村向城市遷移、流動。根據聯合國兒童基金會《 2006年世界兒童狀況報告 》，2006年中國的農民工子女已經達到4300萬，其中2300萬是留守兒童，2000萬是流動兒童；預計到2030年，中國的農民工子女總數將達到1億人。[1] 如何解決好農民工子女的教育問題成為政府關注的熱點問題。

二、教育券理論及其實踐

教育券（Educational Voucher，又譯作“教育憑證”），是由美國諾貝爾經濟學獎獲得者、芝加哥大學教授米爾頓·弗里德曼于1955年在其《 政府在教育中的作用 》一文中首先提出的。在《 資本主義與自由 》（Capitalism Freedom）一書中，弗里德曼對“教育券”作出了明確的解釋：“為了對政府所規定的最低限度學校教育提供經費，政府可以發給家長們票證。如果孩子進入‘被批準的’教育機關，這些票證就代表每個孩子在每年中所能花費的最大數量的金錢。這樣，家長們就能自由地使用這種票證，再加上他們所自愿添增的金額向他們所選擇的‘被批準的’教育機關購買教育勞務。教育勞務可以為以營利為目的的私營教育機關或非營利的教育機關所提供。”在弗里德曼的教育券理論中，家長（學生）的選擇權是其核心和基石。有了教育券，家長就可“在任何一個愿意接受他的子女的學校使用憑單，不論是私立的，還是公立的，也不論是在他們居住的地區、城市或州，還是在其他地區、城市或州”。這樣不僅將給每位家長較多的選擇機會，而且使得公立學校之間以及公立學校和私立學校之間展開了競爭。

在費里德曼教育券理論的指導下，20世紀90年代，美國掀起了一場具有深遠歷史意義的擇校改革運動，導致兩項改革實踐的形成，即“擇校教育券計劃”和與此相伴隨的“特許學?！?。[2] 1990年，威斯康星州最早開始實施教育券制度。1995年，俄亥俄州的立法機構通過了克利夫蘭德市教育券項目。1999年春，佛羅里達州議會批準全美第一個全州性的教育券實施計劃。

弗里德曼教育券理論在美國頗有爭議。教育券制度在美國難以推廣，與其自身的教育體制有關。首先，大部分公立學校憑借優厚的政府資助的教育經費，變得不思進取，導致教學質量和教學效率下降。而沒有政府資助的私立學校，想要有立足之地，必須靠良好的教學管理、優良的教學質量與教學效率來贏得生存的機會。這樣，教育券的實施，使得政府教育經費不斷地流入私立學校，在一定程度上斷了公立學校的政府資助，這便直接危及其生存。因而，公立學校是極力反對實施教育券制度的。其次，私立學校大都是教會辦的，對于以“政教分離”而著稱的美國而言，教育券的實施會有“政教合一”之嫌。再次，私立學校是營利性的學校，大量公共資金的涌入，有悖于公共教育資金不得用于營利活動的原則。凡此種種，導致教育券理論在美國難以大范圍地推廣，僅限于局部的實驗。

但是，在對第一個試行發放教育券的密爾沃基市進行的跟蹤調查與評估中，發現該市學生的教育成本降低了，而學生的部分學業成績卻有了顯著的提高。與此同時，美洲其他一些國家也引進了教育券制度，如哥倫比亞、智利、危地馬拉等。歐洲的瑞典也于1990年開始實施教育券制度。在這些實施教育券制度的國家中，學生的入學率普遍提高，輟學率相對降低了許多。

在我國最早開始實施教育券制度的是浙江省長興縣。該縣于2002年共發放民辦學校義務教育階段類、職業教育類、貧困學生助學金類三種類型的“教育券”156萬元，惠及3220名學生。[3] 之后，浙江省嘉善縣、安徽省淮安市、廣東省佛山市南海區等也開始試行教育券制度。這些地區的實踐活動為我國解決農民工子女的受教育問題提供了可以借鑒的經驗。

三、教育券制度可以促進農民工子女就學難問題的解決

（一）教育券制度有利于教育公平的實現

在我國城市的農民工是社會的弱勢群體，他們的收入一般較低，大部分城市的公立學校對農民工子女收取高額的借讀費，促使其子女大多數進入農民工子弟學校學習。教育券是為了對政府所規定的最低限度學校教育提供經費，政府可以發給家長們票證。這種做法一方面可以減輕農民工的負擔，在一定程度上解決了農民工子女上學難、上學貴的問題；另一方面，農民工可以憑借手中的憑證為其子女自由地選擇學校學習，使更多的流動兒童有機會進入公辦學校學習，促進了教育公平的實現。

2007年9月，教育部頒布的《 中小學學生學籍信息化管理基本信息規范 》定義了中小學學生學籍管理中涉及入學、轉學、借讀、休學、復學、升級、畢業、綜合素質評價、學業考試、獎勵、處分等管理工作的基本信息，以促進全國范圍內學籍管理信息的共享。[4] 該規范的頒布使學?？梢约皶r了解農民工子女的就學信息，為實現教育公平奠定了基礎。

（二）教育券制度更有利于教育資源的合理配置

教育券制度改變了傳統教育經費的發放模式，提高了資金的使用效率，避免了資金“外溢”現象的產生。教育券的經費流動模式是：從國家劃撥教育券到地方政府，到農民工家庭的申請、領取，到農民工家庭將教育券上交到流入地政府，流入地政府將教育券交給國家領取實際教育經費。這種發放方式，提高了資金的使用效率，避免了經費在流動過程中的消耗。

（三）促進校際競爭，提高辦學效率

進城農民工子女義務教育券制度的實施也可以在一定程度上達到促進校際競爭、提高辦學效率的目標。當前，雖然“兩為主”政策的實施取得了一定的成效，但是公立學校受困于自身的辦學條件，并不能完全滿足所有進城農民工子女的入學要求，同時對招收進城農民工子女的積極性不高，而民辦的農民工子弟學校雖然在一定程度上彌補了公立學校的不足，卻同時存在著某些完全以營利為目的的、達不到辦學條件的“劣質”農民工子弟學校，使政府部門陷入了取締與否的兩難境地——如取締，面臨的是大量進城農民工子女的失學；如不取締，這類學校又確實不利于進城農民工子女的健康成長。所以，通過給進城農民工子女發放代表實際教育經費的教育券，不僅可以緩解公立學校的辦學壓力，提高公立學校接收農民工子女入學的積極性，也可以促進公立與公立、公立與民辦、民辦與民辦之間的競爭，進一步增強學校的辦學效率，使得競爭力不強的“劣質”民辦農民工子弟學校退出辦學的行列，最終有利于提高整體進城農民工子女的受教育質量。

四、教育券制度在解決農民工子女就學難問題中的困境

（一）如何確定教育券的金額問題

在我國，地區間經濟發展水平存在著很大的差距，各省市生均的教育經費也存在著很大的差距。例如2000年上海市生均2756.71元，而河南省生均僅為251.45元。[5] 金額的巨大差距，使得教育券很難實現。如果一個河南的農民工到上海打工，其子女進入上海的學校就讀，其教育券的金額還不到上海的一個零頭，這就使得教育券在解決農民工子女上學問題上很難起到實際的作用。如何實現教育券的有效對接成為我國面臨的一個難題。

（二）我國現階段還不能同時兼顧公平和效率

教育券的核心是效率和公平。從教育券在我國長興縣實驗的情況看，只側重于平等與公平上，效率問題沒有提到議程上。[6] 平等和公平能夠保障農民工子女受教育的權利，但是忽視了效率問題，造成了教育資源的浪費。只有當政府對社會教育需求的投入能得到基本保證，才能發揮教育券的真正功效，才能促進教育的質量提高。

（三）教育投資總量不足、資源分配不均阻礙著教育券的發展

雖然全國教育經費的投入已在逐年增加，但現階段各地經濟發展不平衡，還不具備全面開展教育券政策的條件，只適合在沿海經濟發達的地區試行。對于中西部大多數縣市來說，在原本緊張的教育經費中單獨拿出一筆錢用于發放教育券也不是一件容易的事情。

（四）教育券異地流動促學對進城務工人員的子女效果有限

近幾年，我國外出務工人員增加快，在城市中形成了大量流動人口，其子女要么在條件完備、收費高昂，但超出教育券支付范圍的“貴族學校”就讀，要么在教育券可支付的條件極差、教學質量難以保障的“窩棚學校”就讀。再者是教育券支付的問題，如果教育券由他們戶籍所在地支付，會造成不發達地區本來就短缺的教育經費外流，實際上嚴重損害教育的公平性；若由他們所居住的城市買單也不合情理，當地的政府只負責保障本地的學生得到優質的教育質量，難以顧及外來工子女的利益。因此，教育券制度放在中國的整個教育投資體系中來考慮還有很大的難度。

教育券制度在我國教育領域內是新興的事物，正在嘗試之中。任何事物都有其優點和缺點，教育券制度在解決農民工子女上學難問題上，由于受當地的經濟以及教育觀念的影響，自然會帶來一些不利的影響，也會遇到很多阻礙。如何使這件舶來品適合我國的國情，是值得我們深思的問題。

（作者單位：浙江師范大學教育學院，浙江 金華，321004）

參考文獻：

［1］袁梅．試論農民工子女的受教育權問題［D］．貴州師范大學，2008.

［2］邱小?。绹逃墓皆V求及其對中國的啟示［J］.

教書育人：校長參考，2009（10）：68-70.

［3］閔珊珊．論我國義務教育全面引入教育券制度的可行性［J］．金卡工程：經濟與法，2010（1）：244-245.

［4］［5］黃育文，王寧恒．教育券制度對農民工子女義務教育影響的利弊分析［J］．中國電力教育，2009（10）：13-15.

［6］曾曉樺．實施教育券制度以促進我國基礎教育公平的思考［J］．管理觀察，2009（14）.