環境管制:從管理到治理的轉變

摘要：環境管制旨在應對因資源環境消費而產生的外部性問題，它通過三種不同類型政策工具的運用得以實施，即：命令與控制型、基于市場型以及自愿型。對政府而言，這意味著三種具有不同交易成本發生和負擔機制的管制手段選擇。環境管制的發展沿革包含了一種政府在管制過程中不斷減少交易成本的嘗試，這種努力使得在最新的環境管制形態——自愿環境協議中，企業、非政府組織等多元社會主體共同形成決策并參與管制的實施，分擔改善環境質量的社會責任與成本投入，環境管制因而實現了從管理到治理的轉變。

關鍵詞：環境管制；交易成本：治理

中圖分類號：F205 文獻標識碼：A 文章編號：1003－3890(2011)03－0005－07

一、引言

資源環境是一種不具有排他性但具有競爭性的共有資源。前者意味著要將特定的個人排除在享受這種物品的效用之外，通常很難做到或者不可能做到；后者則是因為人類對這種物品的消費超越了自然界的承載能力，僅僅依靠自然因素作用于資源環境的再生和恢復，非但不能滿足人類發展的需要，甚至會對人類生存構成現實而緊迫的威脅。倘若要將資源環境的供給水平維持在人類社會可賴以持續發展的基線之上，則離不開人類勞動的介入，而這意味著每增加一個單位的資源環境消費必然發生相應的成本投入。這種投入，諸如節能降耗或是污染整治等各種改善資源環境供給水平的活動，其受益對象必定是不特定的多數人。也就是說，資源環境所固有的非排他性阻礙了私人主體從對這種準公共物品的供給之中獲得與其供給水平具線性關系之經濟利益的市場機制發揮作用，即存在所謂的外部性問題。因而私人主體基于自身利益的考慮，往往不愿意投身于資源節約與環境保護，但這并不等同于他們會自覺地減少對這些共有資源的消費。市場配置資源的失敗需要政府的干預和介入，這種干預和介入構成了環境管制的內容。

政府管制的目的在于制止不充分重視社會效益的私人決策。作為一種社會性管制，環境管制專門針對資源環境消費中產生的外部性問題由“政府通過制定相應的政策與措施對企業的經濟活動進行調節，以達到保持環境與經濟發展相協調的目標”。環境管制可以通過三種不同類型政策工具的運用得以實施：其一，命令與控制型(command andcontrol approach，以下簡稱CAC)，又有學者稱之為直接強制型，這類手段以環境法律法規為基礎，采用標準、許可證和配額等形式；其二，基于市場型(market-based instrument，以下簡稱MBI)，這類手段遵循價格機制，采用稅費、補貼、可交易之許可證或配額等形式，以相關領域立法為強制實施的保障；其三，自愿型，這類手段具有當事方自愿和多元協商合作的成分，采用自愿環境協議的形式，旨在建立以改善環境質量，提高資源利用效率為目標的政府、企業與其他組織間的相互制約關系。環境管制自20世紀60年代出現以來，一度以CAC為絕對主導，但為應對不斷變化發展的環境問題和在管制實踐中呈現的諸種紛繁復雜癥狀，MBI以及自愿型政策工具先后于20世紀八九十年代被投入使用，并與CAC共同構成了當今環境管制手段的完整集合。環境管制的沿革反映了管制主體一政府對改善管制效費比的不斷嘗試，這種努力的結果使得更多的社會力量參與到環境管制中來，多元主體共同形成決策并參與管制的實施，分擔改善環境質量的社會責任與成本投入，使環境管制實現了由公共部門對私人部門的單向度“管理(management)”向公私部門以及社會上其他行動者之間多向度“治理(governance)”的轉變。

二、交易成本范式下的政府環境管制

一項環境政策是否能夠獲得成功，一個關鍵的評估標準就在于其是否成本有效，即需要回答這樣一個問題：在投入一定成本的情況下，政策實施是否最大限度地改善了環境質量?或者說，在環境質量得到一定改善的情況下，政策實施是否耗費了最小的成本?傳統的政府干預經濟理論認為，政府擁有完全信息，政府所做的決策總是更周全、更明智，政府運作總是高效率低成本的，因此在出現“市場失靈”的情況下，政府的干預和介入一定能解決問題。換言之，政府管制總是有效的。但事實并非如此，原因在于這種政府干預經濟理論離不開新古典經濟學的一個重要前提假設即交易成本為零，而現實世界中的情形往往是交易成本為正。科斯將交易成本視為“使用價格機制的成本”或“市場交易成本”；邁克爾·屈迪奇把交易成本定義為三個因素：調查和信息成本、談判和決策成本以及制定和實施政策的成本嘲；馬修斯則認為，交易成本包括事前準備合同和事后監督及強制合同執行的費用。王俊豪教授將政府管制的立法和運行成本等予以加總得到政府管制成本，通過與政府管制收益，即消費者支出數量的減少和生產者因效率提高而增加的收益相比較，得出只有當政府管制的收益大于其成本時，這種管制方才是必要的結論。而這種政府管制的立法和運行成本，亦屬于西方學者使用的“交易成本”這一術語所表達的概念范疇。包括環境管制在內的任何政府管制都不能滿足新古典經濟學的理論假設：在制定一項環境政策并選擇將其依托于某種政策工具的運用得以執行，進而最終實現既定政策目標的過程中，交易成本就像是物理世界中的摩擦力或者噪音一般的存在。具體的管制在被付諸實施之前，管制主體如果不能將因設計某項環境政策的目標和內容而發生的交易成本予以很好地消化，則往往容易造成這種目標和內容與客觀現實相偏離的結果，即最終得到的環境政策是扭曲的政策。而扭曲的政策不僅需要管制的實施主體投入更多的資源來保障既定目標的實現，還要就實施中得到的反饋通過各種各樣正式抑或是非正式的程序對管制內容進行修正，以確保管制所內含的政策不僅對環境領域外部性的削減而言是有效的，在現實世界包括交易成本在內的各種約束條件之下又是可行的。政府作為環境管制的主體，CAC、MBI以及自愿型政策工具代表了三種使其面臨不同質交易成本的手段選擇，與特定的環境政策工具類型相對應的交易成本發生和負擔機制在確定這種政策工具得到適用、在多大的范圍內發揮作用以及會對管制對象產生什么樣影響的過程中發揮了至關重要的作用。

(一)CAC

CAC的運用雖然表現為執行標準、許可證或配額等多種形式，但其中仍以環境標準為其核心與靈魂。環境標準是“環境資源法制定與實施的重要基礎與依據”，是“國家為了維護環境質量、控制污染、促進環境資源的永續利用、保護人群健康、社會財富和生態平衡，按照法定程序制定的各種技術規范的總稱”。環境標準用具體的數字來體現環境質量和污染物排放控制的界限，違反了這些界限，就是違反了環境法。巴里c·菲爾德和瑪莎K·菲爾德教授將環境標準分為三種類型：周邊環境標準、排放標準和技術標準。其中，排放標準和技術標準直接作用于企業，前者規定了企業排污水平的上限，后者要求企業必須采用一定的生產工藝、技術或措施。

從本質上講，CAC代表了一種數量性管制工具，這種類型的管制是針對資源、能源消費／污染排放數量的直接管制，主要是通過邊際整治成本與社會邊際損害成本相等的條件，決定社會最優資源、能源消費，污染排放水平，實現環境品質的改善。換言之，CAC要求企業的外部性產出水平，如污染物排放數量、濃度或單位產出之資源、能源投入，與管制的預期目標相吻合。對排放標準而言，效率意味著標準設定在企業的邊際環境損害與邊際整治成本相等的水平；對技術標準而言，效率意味著標準采納了企業當前所能應用的最好方法或者工藝。現實中，不同企業不僅面臨不同質的環境損害成本，又擁有不同質的環境整治成本，因而就在成本一定的條件下，實現最大量的資源、能源節約或污染排放削減這一目標而言，有效率的環境標準體系應當為不同企業設置與其“個性”相適應的不同排放標準和技術標準。不過，這樣做雖然能在企業之間實現實質公平，但卻會使政府面臨令其難以承受的信息和調查成本：因為它需要政府對邊際環境損害與邊際整治成本的掌握，包括其中附帶的各種管理和技術上的細節，精確到個別企業的程度。作為一種妥協，政府在運用環境標準限制企業的外部性產出水平時，通常傾向于設定統一的標準，“這樣做既減輕了政府部門的工作負擔，又使人覺得政府很公正，能夠一視同仁地對待所有企業”。這種妥協的后果，致使環境政策不能區別對待各企業不同質的邊際整治成本，管制便因此喪失了在企業之間合理分配環境質量改善任務的可能。一些擁有較高邊際整治成本的企業，并不情愿為達到政府管制的目標而做出巨大的經濟利益犧牲。CAC的實施進而在政府和企業之間埋下了摩擦的隱患。

必須指出的是，作為一種環境管制手段的CAC自始便無法回避兩種政府成本：一是管制賴以為基礎的環境立法所發生的成本。它不僅來自于前期調研工作的開展，還源自于向各種利益集團以及更為廣泛的公眾征詢意見。二是對企業環境立法執行狀況進行監督所發生的成本。環境問題技術性很強，對企業CAC實施情況的監督往往需要政府具備相應的專業知識。并且，這種能力必須與環境問題的發展變化和相關領域的技術進步相適應，即有關的人力、物力和財力投入必須與時俱進。解決更多的環境問題固然需要更多的環境法，而法律所固有的不周延性亦使其不能覆蓋特定時期的所有環境問題。這使得立足長期觀察、構筑于環境法之上的CAC，其作用范圍總是呈現泛化的趨勢。例如：美國1970年的《清潔空氣法修正案》中，只有7種化工產品被規定為有害品種，而在1990年的《清潔空氣法修正案》中，這個數字上升到191種。這種趨勢意味著上述兩種政府成本會隨著時間的推移因管制的深入而必然地發生增長。并且，正如上文中所分析的那樣，CAC以環境立法為其強制實施的保障，它迫使不同企業一起遵行政府設定的相同排放和技術標準，卻無視這些企業服從管制的成本幾何。而政府對于技術進步的響應，又往往表現為這些標準的愈發嚴苛。日漸高昂的環境整治成本開支為追求利潤最大化之企業所不愿接受、不能接受：它們一方面開始對環境標準的設立與更新施加各種各樣的影響，必要的談判和決策過程因而成為了公私部門之間曠日持久的戰場；另一方面，企業想方設法逃避管制，在政策執行的信息反饋中弄虛作假，致使政府對企業服從管制情況的監督必須如影隨形，方能保證環境標準得到持續有效的遵行。久而久之，政府與企業之間因對公私利益的不同追求而形成了一種對抗的關系。敵對而非合作，使得CAC這種管制手段本已十分高昂的交易成本更有愈演愈烈之勢。縱觀先進工業化國家的實踐，不難發現CAC的運用被限定在了一個較為狹隘的范圍之內：它被用來減少最為重要的一系列污染物，如一氧化碳、鉛、磷、氯氟化烴(CFCs)等的排放，以及發電廠、化學工業、鋼鐵廠、建筑公司等大型企業環境績效的改善。

(二)MBI

“一般說來，只要有外部性，社會成本與私人成本之間就有一個差額”，社會收益與私人收益之間也有一個差額，這種差額被認為是外部性存在的根源。倘若借助政府的力量對市場價格體系施加影響，使其能夠真實反映包括上述差額在內的企業決策的全部成本或全部收益，則所謂的外部性問題就不復存在。諸如環境稅費、可交易的許可證或配額等MBI就是這種思路的體現，它代表了一種價格性管制工具。

如果說，政府未能逐一明確市場中數以千萬計之企業的邊際整治成本是調查費用過高所致的話，那么政府有關企業邊際環境損害信息的缺失則不僅僅是因為管理交易參與者的龐大數量，還在于“邊際外部成本的確定是一個從生產轉換到污染的物理性損害，再轉換到人們對這種損害的反應和感受，并用貨幣價值來計量的過程”，即“劑量—反應”關系。技術上的復雜性和不同利益集團的干預共同作用于邊際外部成本的度量，容易造成結果的失真。政府對單個企業信息掌握的不完備，必然導致其所推導出的由各企業邊際環境損害和邊際整治成本加總而成的社會邊際環境損害和社會邊際整治成本不真實，因而根據這些信息設定的資源環境價格也就不能保證對私人成本與社會成本、私人收益與社會收益之間差額的矯正。MBI雖然不能扭轉政府不具備完全信息的局面，但只要政府干預之后形成的單位資源環境價格，如單位污染物的應納稅額或是單位環境容量使用權費用高于企業自身的邊際整治成本，企業便存在持續改善其環境績效的經濟激勵，直至邊際整治成本與上述費用的應繳數額相等這一對單個企業而言是具有效率的結果出現。顯然，MBI相比CAC增加了企業在環境管理方面的靈活性，更容易實現企業對管制之服從的成本有效。

但是，作為不完全信息的代價，政府并不能預知既定環境稅費水平之下的資源、能源節約或污染排放削減數量，因為這取決于企業自身的反應。政府惟有在管制實施之后再行觀察環境質量的改善有沒有達到預期目標，并就調研的結果藉由復雜的立法和政治程序對政策內容進行調整。在這個過程中，環境稅費實施結果的不確定性令一些風險厭惡型的政治家覺得難以接受，無疑也加劇了立法層面的博弈，促使談判和決策更費周折。有所不同的是，對可交易的許可證或配額而言，與之相對應的環境產權政府定價及其在適用企業之間的初始分配或許并不是那么重要，因為一旦由這種權利的行使而發生的成本一收益能被納入市場價格體系進行比較，則相關資源環境的稀缺性會自動透過價格機制得到及時反映，許可證或配額及其附帶的環境產權便能以交易的形式在企業之間完成重新分配。但是，取得量化的環境質量改善目標作為可交易之許可證或配額的制度追求，意味著政府必須就與欲開展交易之許可證或配額所對應的資源環境承載能力進行先期測算，借以形成總量控制的依據。

值得注意的是，MBI還受到來自于部分政府官僚體系成員、環境專家甚至是私人部門代言人的抵制，這些人士對自身人力資本的消散有著深切的憂慮。他們往往對CAC所需要掌握的專業技能較為熟悉，實踐經驗也較為豐富，但MBI要求管理者具備市場觀念，不僅學習掌握并最終應用價格性管制工具是要付出相應的機會成本的，而且現成的經濟學人才顯然更能勝任MBI的實務操作。公眾有時也會參與到抵制MBI的隊伍中來。不同于CAC給人以一種不斷迫使企業提升環境績效的印象，MBI旨在實現企業環境產權的有償行使，如果企業提供的產品和服務不具備足夠的需求彈性，則其使用資源環境的代價將很快地透過相關產品和服務價格的上漲反映出來，這顯然等同于公眾可支配收入在實質意義上的減少，公眾就有理由對管制顯現或潛在的收入效應表現出反感。一旦出現了這些情況，推崇MBI的立法者就不得不為使這種管制手段能夠獲得更廣泛的支持而進行投資。

不同于政府在CAC的執行環節對企業達標與否的關注，MBI的實施需要對企業的環境績效予以量化，因為這直接關系到接受管制的企業需要為其環境產權的行使支付一個什么樣的代價。政府必須計算出各個企業的排污率，資源、能源消費率與其排污時間／資源、能源消費時間精確到立法規定之監測精度的乘積，才能取得對所有企業來說都是公正的結果。而這惟有通過高質量監控設備的使用并保證其長時間的正常運行，或是在已經掌握目標企業生產工藝、技術、措施等重要信息的情況下，安排較為頻繁的定期檢查再行通過工程研究方法計算得出。并且，MBI作為一種將企業的經濟績效與環境績效相聯系的管制形態，企業有足夠的激勵對后者的量化結果施加影響以降低最終的費用支出。這些因素共同導致了MBI需要政府投入的監督管理成本較CAC而言只能是更高而不是降低。如果是采用可交易之許可證或配額形式的管制，政府還必須對許可證或配額交易市場本身投入必要的監管力量以保障相關交易的正常進行。可以這么認為，高昂的執行成本是MBI在環境管制領域得到更廣泛運用的最大障礙。

(三)自愿環境協議

自愿環境協議代表了政府與企業之間就為實現當前法律沒有規定或者是高于現行立法規定之標準的環境目標而達成的合意。這種協議建立在公私部門之間“公平讓步”的基礎之上，即企業為了公共環境利益而讓渡一定的經濟性自由，政府則對這種行為給予相應的支持。由于議定的環境目標是一種清晰的“量化目標”，即采用具體數據形式予以明確的環境質量改善狀況，自愿環境協議應當被納入數量性管制工具的范疇。但與CAC不同的是，目標議定意味著協議并不是企業對政府絕對服從的產物，在單邊承諾和經談判達成的協議中，企業不同程度地參與了環境目標的形成；公共自愿方案之中的環境目標雖然由政府制定，但是否加入方案則由企業自行選擇，不接受方案的約束也不會被追究法律責任。

無論選擇何種管制手段，環境政策的制定均離不開政府對企業部門環境整治成本的掌握，即企業究竟需要為節能降耗或是污染整治等行為支付多少代價。但在市場體系中，準確的環境整治成本大部分是“私人信息”。對于企業或行業面對的真實環境整治成本信息，公共政策制定者通常無法全面掌握。經濟學家稱這種情況為“信息不對稱”㈣，誠然，政府逐一了解各個企業環境整治成本的過程本就過于繁瑣，以至于不切實際。但這種信息獲取的高成本更多地來自于在CAC和MBI的管制體系之下，企業向政府透露自身的私人信息可能意味著更嚴苛的環境標準、更沉重的稅收負擔、更斂縮的總量控制或者是更高昂的許可證，配額價格，以至于包括以商業機密為由在內的各種不透露，或者讓政府獲悉虛假的或者是無關緊要的信息往往是更“明智”的選擇。政府為取信于企業，承諾對那些良好地遵行環境法，又樂于進一步提升環境績效的企業給予補貼、稅收減免、稅收返還等經濟激勵，或是提供投融資以及有關行政許可的優惠條件和便捷程序，或是授予其用以彰顯自身實力的榮譽稱號和權威認證，并在通常情況下，讓這些“綠色企業”免于適用更嚴苛的新環境法。在自愿環境協議這種政府信用得以記錄、企業權利得以保障的政策工具能夠被援用的情況下，企業便愿意與政府交換環境信息，以最終形成協議各方都能接受的環境政策內容。這種信息劣勢一方采取引起信息優勢一方披露私人信息的行動，稱為“信息篩選(screening)”。咱愿環境協議內在的信息篩選機制，雖然不能取代政府與企業之間必要的談判和磋商，但卻大幅削減了環境政策制定過程中的信息和調查成本。企業合作的態度是改善環境管制信息流的關鍵，不僅有助于較正式的立法程序更迅捷地形成具有針對性的環境決策，而且不至于以這種決策內容的質量和可操作性為犧牲。

在行業協會發展較為成熟且其在行業企業中具有一定組織能力和威信的國家，自愿環境協議往往采用政府直接與行業協會而非個別企業簽訂的模式，如荷蘭工業(或服務業、商業)部門與經濟事務部之間的能效長期協議(LTA)；或者是直接由行業協會做出單邊承諾，如德國鋁制品工業協會減少溫室氣體排放量的自愿協議。行業協會作為協議當事一方，其義務不局限于實現議定的環境目標，而是要同時“促進政府與企業間的充分溝通，傳遞信息，激勵行業內的企業盡可能多地參與到協議中來”。以荷蘭鋼鐵制造工業協會(NUSI)為例，來自NIJSI與經濟事務部的代表組成工作組，共同參與對協議實施情況的監督并編制年度報告、告知經濟事務部協議的進展，就與NIJSI有關之節能政策的主要問題向經濟事務部部長提出建議，同時亦負責溝通和協調協議各方，并確保LTA與環境領域正在進行的其他活動彼此互補；在英國鋼鐵行業氣候變化傘型協議中，作為“本協議”當事方的行業協會不僅要對協議進行定期評估、向國務大臣提供有關協議總體實施情況的報告和經過整理匯總的協議企業信息，還負責鼓勵協會成員企業與國務大臣簽訂“基礎協議”。

對協議實施前后的企業環境績效進行審計和潛力評估不單單是自愿環境協議目標設定的重要前提和基礎，也是政府、企業乃至更廣泛的公眾借以掌握協議履行狀況并依此設計協議下一步發展走向的關鍵參考和依據。但是，企業環境管理的專業性和技術因素使得政府難以插手其中，而單純依靠企業的自我報告終究不能保證其真實性，政府因此將這些審計和評估工作交由經其認可的專業機構來進行。在丹麥工業能效協議的實踐中，經政府認證的專家所組成的獨立認證機構或直接參與企業能源審計，或對企業自行審計的結果予以查核，而在企業建立能源管理系統(EMS)之后，則對EMS進行年度認證。在英國，政府指定的民間機構作為獨立的監察人對參與氣候變化稅協議之企業的節能減排情況進行審查，如若完成議定目標則予以核發認定證，稅務當局憑該認定證對符合條件之企業適用氣候變化稅低稅率。在德國，獨立的科研機構——Rhine－Westphalia經濟研究院負責監督工業氣候保護宣言的實施并報告每年的成果。在我國工業行業節能自愿協議的山東省試點項目中，中國節能協會(cECA)作為協議獨立的第三方，通過組織專家技術組為試點企業節能潛力評估提供技術支持；在獲取試點企業節能潛力等信息之后，專家技術組會同試點企業和地方政府的代表，為試點企業設定能實現但具有挑戰性的節能目標；CECA及其技術組還就試點企業具體節能計劃的制定提供幫助，節能計劃必須通過CECA及其技術組的最終評估方能付諸執行；試點企業每年把所要求的信息上報給CECA及其組建的試點實施領導組、管理辦公室和技術組，用于試點項目年度進展情況的監督和評估。

企業、行業協會、科研院所、非政府組織以及其他經由政府認可的、具有自愿環境協議相關領域專業資質的獨立機構，或作為協議當事方即協議的正式主體，或作為協議第三方或相關方即協議的參與主體加入到協議的制定與實施環節，不僅有益于形成自愿環境協議獨特的信息交換、技術支持、目標設定和監督評價機制，而且對于推廣以這一政策工具為依托之環境管制的覆蓋面，以及使這種管制所內含的政策目標能夠在實施主體之間進行合理分配，進而實現環境質量的切實改善即最終獲得一個真正富有效率又不失公平的環境政策實施結果，均起到了推波助瀾的作用。自愿環境協議意味著改善資源環境供給水平的社會責任，以及因環境管制而發生的交易成本在全社會范圍內的分擔和分散。環境問題的解決，因而不再是政府或少數公共機構的獨角戲，它是一項立足于各種社會主體的共同參與與合作之上的系統工程。自愿環境協議作為環境管制的最新形態，幾乎在所有發達國家都得到了應用：早在1996年，歐盟就已經記錄到300多項志愿協議，其中荷蘭(107項)和德國(93項)最多。協議覆蓋了多個領域，包括能源、工業、氣候變化、廢物管理和空氣污染。并且，上述數字只包括在國家層次上締結的協議，在地區或地方層次上達成的協議數目肯定更高。在美國，僅33／50計劃一項就吸引了1300多個企業的參與，對于苯、鎘及其化合物、四氯化碳等17種特定化學物質，計劃內企業承諾2年之內削減1／3的排放量，5年之內完成半數削減。在加拿大，目前已經有超過1400家企業和行業協會加入到始于1975年的工業節能計劃(cIPEC)中來。1992－1993年，日本的地方政府的商業部門達成了超過2000個自愿性環境協議，這個數字在2001年上升到3000多個。

三、環境管制向治理時代的轉變

在引入交易成本的概念之后，有關外部性問題的實質，便能被認為是因為在交易中對這種溢出效應定價的測度和監督費用太高，即旨在消除這種效應的環境產權確定和執行成本——因資源環境所具有的非排他性之存在——對當事人來說過于高昂，致使相關專有權以及合約安排缺乏，最終導致了產生和抵減外部性的行為所發生的成本和收益難以納入市場價格體系進行比較。CAC、MBI以及自愿環境協議，本質上代表了三種不同質的專有權以及合約安排形式，通過直接或間接地作用于外部性溢出單位——企業，降低使外部性得到評價即因界定和度量產權而發生的交易成本，以期改變市場機制在相關領域難以自發形成有效資源配置的格局。在環境產權邊界模糊不清的情況下，CAC借助政府的力量弱化企業的資源環境獨占權，藉此限制造成負外部性之產權的實施；而MBI的本質則可被描述為政府將某些資源環境的使用權從環境產權的集合中分割出來，賦予這種權利的行使以必須支付的、能夠反映其被使用之社會成本的價格，或者更進一步地，允許這種權利在市場上進行交易，即通過產權的分割或新建來實現外部成本的內部化；在既存CAC和MBI兩種環境管制形態的情況下，如果環境產權邊界仍然模糊不清或尚存未設定邊界的區域，政府與企業之間便可通過自愿環境協議這種博弈程序達成一致，調整各自對環境產權的認知邊界，藉由合作使雙方均能獲得相較于現有產權安排更大的收益。

但是，環境管制并不意味著評價外部性是免費的，界定和度量產權的交易成本通過管制的實施所獲得的結果是減少而不是消滅。并且，管制的實施又會帶來新的執行成本。對政府而言，這是一種監督和管理成本的附加。在依靠CAC、MBI或是自愿環境協議等政策工具的運用予以確定和執行環境產權的過程中，發生的各種交易成本共同構成了這些環境管制手段各自的運行邊界，這種運行邊界直接決定了某種環境管制手段作用于多大的范圍以及會對管制對象的行為產生何種程度的影響。通過某種環境管制的實施，本來未曾得到界定或不夠明晰的環境產權因這種界定和度量的交易成本下降而得到確定，并表現為外部效應的削減，但倘若這種產權評價費用的節省不能高于因實施管制而帶來的產權確定和執行費用，包括調研、談判、監督和管理等成本的增加，則這種管制在取得實際的環境質量改善效果之前，它就將喪失被選擇和適用的可能，因為它看上去將是如此的得不償失。在環境管制的沿革路徑中，老邁的管制手段不斷地撞擊制度的運行邊界，基于成本有效性的考慮，促使政府和企業雙方就通過新政策工具的運用來應對環境問題產生了需求。毫無疑問，自愿環境協議回應了這種需求，作為一種不同于CAC和MBI的公私部門合約，其被選擇和適用的合理性基礎，正在于以這種政策工具為手段的環境管制對政府而言內在地包含了一種在環境產權的確定和執行過程中降低交易成本的可能：財稅、行政、立法等各種激勵機制的綜合運用令自始追求相互沖突之不同利益的政府與企業得以調和并持續地投入到改善環境質量的聯合行動之中。政府之外的包括私人部門和第三部門在內的諸多利益相關者，共同參與了協議從談判磋商至達成共識并付諸執行進而最終實現議定環境目標的全過程，致力于使環境問題的解決在獲得更高凈收益的同時實現更低的凈損失。

自愿環境協議標志著環境管制步入治理時代。治理之所以受到越來越多的關注，原因在于“政策制定者、環境主義者、甚至工業行業都愈來愈認識到，改善環境所要求的不僅僅是簡單建立適當的環境行政管理機構和法規”，而是要通過“不同利益相關者之間的合作，有政府、企業、非政府和行業部門”。不同于CAC、MBI這些管理模式將政府公共機構視作維護公共利益、行使公共權力的管理主體，而企業等私人組織只能是公共秩序的潛在威脅者即管理對象，治理模式主張“將各種公共事物視作治理對象”，“所有公共關系主體都是治理主體”，不僅包括各類公共權力主體，還包括諸如企業等私人組織即權利主體；不同于管理模式之中管理對象只能對從居于上位的管理者處流淌而至的公共意志惟命是從，治理模式主張“各種治理主體在公域之治中扮演不同角色，平等參與公共治理過程，各展其長、各得其所，形成多元治理格局”。在“管理式”制度安排中，政府需要獨攬出臺環境管制所需的調研、有關管制內容的決策以及對管制實施情況的監督。上述過程中高昂的交易成本使得政府陷入環境管理的兩難境地：如若選擇規避這種交易成本，則政府環境管制必將陷入信息不對稱所造成的政策扭曲與監管不力所導致的“執行赤字”之往復循環；如若選擇任由交易成本肆意增長，則恐將擠占旨在維持其他經常性事務正常運作的政府資源；而在自愿環境協議這種“治理式”制度安排中，政府、企業、非政府組織以及其他社會成員共同構建多主體的政策制定與執行網絡，政府權力在自愿進入這一網絡并完成與其他治理主體的資源交換和信息共享的政策議程中，實現了從公共部門向私人部門以及社會上其他行動者的擴散和轉移——企業、非政府組織以及其他社會主體在參與環境管制這種公共物品之供給的同時，亦實現了對政府職權的部分替代；因環境管制而發生的交易成本，連同這種政府權力向私人部門、第三部門的擴散和轉移一道在治理環境事務的公共行動網絡中得到消解與分擔。并且，政府與利益團體等行動者基于信賴的原則而建立的這種預期較為穩定的伙伴關系，將繼續通過策略的互動、信息交換以及協商合作，作用于公共環境政策的執行與發展。這使得依托于自愿環境協議的使用所獲得的環境問題解決方案，不僅對政府而言是具有最小扭曲的環境政策，對企業來說亦是挑戰性與可執行性兼備的環境績效升級計劃，因而全社會環境利益的改善能就此取得預期的卓著成效也就不足為奇。

責任編輯：王巖云