土地抵押貸款八類風險及其防控建議

摘要：近年來，隨著房地產企業、政府融資平臺等以土地為媒介使土地衍生為“土地貨幣”，土地逐漸成為重要的融資工具。特別是2008年以后，隨著地方融資平臺貸款激增，土地抵押、土地出讓收益質押貸款占銀行業貸款比重大幅增長，土地抵押貸款風險累積已對銀行體系的穩健發展構成威脅。本文揭示了土地抵押貸款需關注八類風險。提出了防控土地抵押貸款風險對策建議。

關鍵詞：土地抵押貸款 風險 建議

一、土地抵押貸款需關注八類風險

2010年3月至7月，國土資源部牽頭在全國范圍內開展了為期五個月的房地產用地專項整治工作，集中力量清理查處不及時開發建設囤地炒地、違反法律法規閑置土地、未經批準擅自改變用途和性質等突出問題。在當前房地產與銀行信貸高度關聯的情況下，此舉一出，銀行土地抵押貸款的風險也將隨之浮出水面。據有關資料顯示，2000年以來，我國銀行土地抵押貸款每年以40％左右的速度增加，比重不斷加大。土地作為一種特殊商品，其市場價值與宏觀經濟變化和房地產市場密切相關，銀行將抵押物和風險緩釋手段過度集中于土地上蘊含系統性風險，特別是當前土地和房地產價格上漲過快，政府融資平臺過度負債，2010年11月CPI增幅5.1％，通貨膨脹進一步顯現，國家宏觀經濟日趨復雜的背景下，土地抵押貸款風險凸顯，需關注以下八類風險。

(一)關注土地政策變動帶來的土地抵押風險。土地作為國家宏觀調控工具的特性決定了土地抵押存在較大的政策變動風險。一是抵押或銀行持有土地被收回風險。國家《土地法》和《城市房地產管理法》明確規定，土地閑置一年要收取一定的閑置費，連續兩年未使用或未動工開發的，可以無償收回土地使用權。因此，商業銀行辦理抵押的土地若長期閑置超過一年的，會增加處置成本，削弱還貸能力；一旦閑置期屆滿兩年，土地使用權面臨著被政府無償沒收的法律風險。二是質押權懸空風險。《國有土地使用權出讓收支管理辦法》明確“土地出讓收入屬于財政性資金”，《土地儲備管理辦法》規定“各類財政性資金依法不得用于土地儲備貸款擔保”。大部分平臺公司承諾將實現后的土地收益權作為還款來源。按照上述法律規定，出售土地所得的出讓收入劃歸財政，平臺公司沒有支配權，這種收益權質押方式缺少法律效用，從而帶來銀行債權被懸空的可能。

(二)關注土地使用權非法取得帶來的土地抵押風險。在土地審批管理過程中，存在著以假公文手續騙取土管部門批準從而獲得土地的現象。例如，最近國土資源部通報了西安立豐御海置業有限公司騙取土地案。2007年，西安立豐御海置業有限公司在辦理某地塊房地產項目的相關用地手續時，使用偽造的有關批準文件和補辦出讓手續許可證，騙取辦理了政府的相關用地手續，并辦理了土地使用權變更登記，同時通過偽造公文，將依法批準轉讓土地的建筑面積從10萬平方米變為26萬平方米。針對這一涉嫌偽造國家公文和侵占國家土地收益事實，西安市國土資源局報西安市人民政府批準后，解除了該項目的土地出讓合同，注銷了該項目的國有土地使用權證。雖然這塊土地是否抵押給銀行不得而知，但如果這塊土地抵押給銀行，其風險不言自明。從這一事件可以看到，由于信息的不對稱，銀行無法獲知用于抵押的土地是否存在違法行為，而只是以土地使用權手續是否完備來判斷抵押物是否合法，一旦違法行為被查處，銀行的抵押物就有可能喪失或價值縮水，銀行貸款便出現較大風險。

(三)關注土地審批未批準帶來的土地抵押風險。在土地審批中，國家對不同用途、不同數量的土地實行嚴格的分級審批，只有按權限經過審批的土地，當地土管部門才能辦理使用手續，才能用于抵押。但是，有的地方政府違法批地用地，并用于抵押貸款。例如，2010年6月，廣東省政府查處了清新縣違法違規用地行為。2007年，廣東省清新縣委、縣政府在明知云龍、云來產業基地未依法辦理用地審批手續的情況下，要求禾云等3個鎮以鎮政府名義非法大規模征地，并授權合作企業非法出讓土地，造成云龍、云來產業基地大量非法征地22928畝，非法占地8973畝，非法出讓土地5836畝。另據媒體報道，上述違法取得的土地，其中一部分抵押給了銀行。這種未經上級部門批準、未取得合法用地手續的土地若成為了銀行的貸款抵押品，則會給銀行帶來風險和損失。

(四)關注土地閑置帶來的抵押風險。從2010年國土部開展的專項整治有關清理數據看，在各類房地產違法違規用地中，閑置土地成為房地產用地違法違規的主要問題。全國各地上報2815宗閑置土地中，其中，閑置5年以下的地塊1354宗，占閑置土地總數的48％：閑置時間5年以上的地塊共875宗，占31％；閑置時間較長，但合同中未約定具體開T時間的地塊586宗，占21％。此次已查處結案收回的土地1.2萬畝，收取罰款或閑置費總計4.8億元。如抵押土地閑置收回的，銀行面臨兩個方面的風險。一方面，依法被無償收回的風險。土地無償收回后，銀行抵押物喪失，貸款第二還款來源也隨之喪失，貸款風險敞口顯現，雖然有關規定土管部門在收回閑置土地時，要求抵押權人參與土地處置方案的擬定，但能否落實取決于政府信用。另一方面，依法征收土地閑置費的風險。土地閑置滿一年不滿兩年的，將按出讓或劃撥土地價款的20％征收土地閑置費，對閑置土地特別是閑置房地產用地還將征繳增值地價款，這對于資金實力不強的開發商來說加大了開發成本，以及帶來資金不足致使項目不能如期完成開發等問題，增加了銀行信貸風險。

(五)關注土地用途被改帶來的土地抵押風險。2010年國土部開展整治過程中，擅自改變土地用途等違法違規用地問題比較突出，如保障性住房建成商品房、普通住宅建成別墅、工業用地上建商品房、不按合同規定開發土地、擅自變更容積率和用途等。據國土資源部2010年8月19日新聞發布會通報，全國已開展查處的各類房地產違法違規用地共計2208宗，總面積約13.25萬畝，其中，別墅用地74宗，面積7836畝；保障性住房用地改變性質83宗，面積943畝；違法違規轉讓7宗，面積29004畝。如果用于抵押擔保的土地一旦存在擅自改變土地用途等違規用地情況，勢必會受到有關部門的查處和收回，銀行貸款也必將面臨風險和損失。同時密切關注土地出讓金未繳清帶來的土地抵押風險。銀行在授信審批辦理土地抵押手續時，最為關心的是土地出讓方面的信息，比如土地使用者繳納土地出讓金的情況等。但在實際情況中，地方政府往往出于招商引資的目的，在沒有繳清土地出讓金的情況下就給企業辦理土地證并用于抵押貸款的現象時有發生，既有商業用地，也有工業用地方面的，因此造成銀行貸款清償風險加大。

(六)關注土地規劃變更帶來的土地抵押風險。在實際工作中，城市規劃變更或領導、有關部門不執行規劃擅自變更規劃的情況時有發生。一般來說，黨政主要領導的更換都會帶來規劃的調整，特別是縣(區)、鄉鎮的規劃變動更加頻繁。規劃變更有可能造成土地用途的變化和土地實際使用面積減少等后果，進而導致土地價值縮水，不能按時開發，甚至被收回等一系列問題。如果這些土地用于抵押給銀行或已經抵押給銀行，銀行面臨著借款人不能按時開發歸還貸款或抵押品減值甚至喪失的風險。在2010年國土資源部開展的全國\"房地產用地專項整治中，其中就有因規劃變更造成土地閑置不能按時開發的問題。目前在銀行申請辦理抵押貸款的土地多數是處于城市規劃而尚未實際開發的土地，有的地處城市邊緣地帶，有的雖處城市開發區，但所處地理位置偏僻，常常因城市規劃及某些布局變更的變化，造成預期的土地價值不能實現，產生較大的風險隱患。

(七)關注土地價值高估帶來的土地抵押風險。目前土地價值評估，基本上由國土部門指定的中介部門完成，銀行只能被動認可。由于受房地產政策、企業融資需求及中介機構評估趨利性影響，地價高估現象常有，這是土地抵押貸款最大也是最隱蔽的風險。一方面，土地價格受經濟周期、房地產政策和土地供求波動而高估。另一方面，由于土地抵押貸款的評估費是根據評估價值的固定比例收取，許多中介機構為了多收取評估費，故意高估地價；有的企業為了獲得更多的信貸資金，而要求中介機構以貸款金額倒估地價，甚至出現中介機構按評估人要求設定評估值的現象，這些都導致評估嚴重失真，使土地抵押貸款從一開始就存在抵押值不足的信貸風險。特別是地方融資平臺土地高估現象十分普遍。受評估趨利、委托人多獲貸款、貸款人多投放貸款等影響，以貸款金額倒估地價，致使抵質押率表面充足而實際不足。在地方政府用土地支持地方性法人銀行業機構改革中，土地價值以地方政府估價為準，其估價也往往高于市場公允價值，存在減值風險，以高估值的土地作為抵押貸款的風險隱患不容忽視。

(八)關注土地資產變現難帶來的土地抵押風險。在當前地方政府財力緊張的情況下，以土地等資產來支持地方法人機構發展實屬不易，但從目前支持改革的已到位土地運作情況來看，要將土地變現難度非常大。一是受制于優先權無法處置。根據我國現行法律規定，企業破產清償存在稅收、留置、租賃、土地出讓金、建設工程款、職T安置等八種法定優先權，因此抵押土地在企業進人破產程序后就存在較大風險。二是短期內增加經營負擔。一方面，地方性法人銀行業機構在接收這類土地前一般都支付了土地補償、征地協調費、征地報批規費、農戶養殖補償等費用，短期內增加了經營成本。另一方面，法人機構接收土地后，一般短期內變現難度大，致使土地資產長期大量置于非生息資產范圍，對其整體資產質量、盈利能力帶來較大不利影響。三是變現處置費用較高。地方法人機構在土地處置變現過程中相關稅費較多，如契稅、交易費、登記費、評估費、測繪費、增值稅等，導致處置成本增加。四是土地短時間變現較為困難：從地方政府支持的土地來看，大都是處于相對偏遠的工業園區的生地，總體面積比較大，有些土地質地不優，影響其變現速度。當前土地仍是最受銀行歡迎的風險釋放手段，土地作為融資工具的作用，短時間內無法替代，土地和銀行資產的關聯將進一步加大。銀行顯然并沒有做好應對快速增長的土地抵押貸款、土地出讓金質押貸款風險管控和管理土地保值增值、變現的充分準備。

二、防范土地抵押貸款風險的建議

(一)切實做好抵押土地的貸前調查、貸后監測和風險處置。一是銀行要對抵押地塊搞好調查研究。包括土地性質、用途、權屬、地價、土地建筑密度等，特別是土地權利的取得方式、土地權利的限制性條款，抵押物權證的合法合規性，并到現場核實抵押物真實狀況。要通過了解城市規劃和市場價格等有關信息，做好可行性分析和收益方案預測分析，合理確定抵押土地的抵押率和抵押價值。二是銀行要對土地相關的資產進行科學合理監測。建立土地抵押、土地出讓金質押、土地置換不良資產等和土地相關銀行資產的監測制度，通過持續的跟蹤調查研究，確定銀行業和土地關聯的集中度指標，防止土地持續向銀行集中可能出現的系統性風險，也防止土地過度集中于銀行體系可能對國家在宏觀調控中土地和貨幣政策工具運用空間的掣肘。三是銀行要建立土地抵押擔保全方位動態管理機制。加強抵押物管理，定期了解抵押地塊的實時信息，適時評估抵押物價值。抵押土地發生異常情況時，要以有效的行政、經濟和法律手段維護銀行權益，當土地喪失或價值不能覆蓋貸款風險時，必須追加其他擔保措施。四是銀行要嚴防融資平臺貸款風險轉移。當前，銀行業機構正按照有關要求落實補充政府融資平臺貸款抵押物，辦理抵質押擔保手續。但是有相當部分政府融資平臺以不合規或者有瑕疵的土地進行了抵押，一旦出現風險，抵押土地并不能順利變現來緩釋貸款風險。銀行融資平臺貸款必須以具備出讓條件的屬地辦理抵押，相應增加撥備以覆蓋風險。

(二)建立銀行與土管等有關方面的信息溝通機制。一是建立土地抵押貸款的專項管理機制。抵押品高度集中于土地是一個普遍存在的問題，國家土地政策調整頻繁，地方政府也有不同土地政策，建議開展專項調研，對土地抵押貸款的管理制度進行再梳理，如對不同類別的土地抵押率的規定細化，特別是融資平臺的抵押率統一規定，嚴防高估：二是深化和土地部門管理部門的合作。擴大和土地管理部門的信息合作范圍，在原有合作框架中增加省級部門間的信息共享，除了閑置土地信息以外，共享土地交易、土地抵押貸款和土地m讓金質押貸款相關信息，分工合作加強對貸款風險的控制。一方面，銀行應當與當地國土、規劃、城建、房管等職能部門建立聯系機制，加強法律、法規、政策信息的收集，及時了解抵押物是否存在缺陷、是否存在被查封、土地性質是否被重新規劃調整以及是否存在重復抵押等情況，防范抵押風險。另一方面，有關部門應盡快建立完善銀行國土信息查詢系統，將土地主要信息尤其是從土地出讓到開發使用全過程的動態信息納入查詢系統，使銀行及時全面了解抵押土地的信息情況。同時各級土管部門要建立和完善門戶網站，及時公開土地信息，從而及時有效地防范風險。

(三)加強對土地抵押貸款的監管。一是制定土地抵押貸款風險指引。銀監部門應制定土地抵押貸款風險指引，規范銀行土地抵押貸款管理，提高銀行防范風險的能力。同時加強監管政策督導。針對當前土地抵押現狀對瑕疵土地抵押貸款和融資平臺土地貸款分類監管，要求銀行定期評估風險控制土地抵押貸款總的風險。二是加強現場檢查和非現場監管。結合全國房地產用地專項整治工作發現的問題，監管部門應對土地抵押貸款開展針對性的專項檢查，積極清理排查風險問題，同時加強非現場監測，及時對銀行土地抵押中的風險進行提示。三是糾正銀行土地抵押低風險甚至無風險的觀念。監管部門督促指導銀行轉變土地抵押低風險甚至無風險的觀念，糾正銀行機構對土地抵押的依賴癥和風險麻痹癥，改變一味追求土地抵押、不重視第一還款來源的風險偏好，四是建立壓力測試制度。在目前地價虛高的情況下要求銀行在做房地產壓力測試的基礎上，增加對土地價格的壓力測試，根據壓力測試下銀行的風險暴露狀況，調整相應的監管政策，如根據風險緩釋情況增加抵押貸款風險權重，適當提高土地抵押貸款的撥備比例。五是發揮協調職能。由銀監部門牽頭搭建銀行與政府及土管等有關部門的溝通協調機制，及時將掌握的各類土地政策和信息通報給銀行，維護銀行利益。六是加強對地方法人機構的督導。鑒于地方中小金融機構在股份制改革過程中爭取政府的支持已屬不易、置換不良資產的土地短時間內變現確實較為困難等實際情況，建議監管部門加強對此的專項指導，在充分調研的基礎上出臺更為靈活的政策，如在當地政府承諾土地變現后不能彌補不良資產缺口的部分由政府給予補償情況下，允許組建單位先行開業，爭取置換土地在2至3年內變現，實現資產保值增值。

責任編輯：龍菲