新一輪西部大開發背景下貴州社會扶貧的機遇和挑戰

摘要：社會扶貧作為政府財政扶貧重要的組成部分，具有諸多相對優勢。在新一輪西部大開發背景下，社會扶貧面臨著“十二五”規劃、《中國農村扶貧開發綱要(2011～2020年)》編制以及我省社會經濟發展戰略調整的機遇等，同時也備受貧困面大、貧困程度深、社會扶貧相關機制不完善等的挑戰。基于此，我省下一步應該從搶抓機遇、爭取突破；制定社會扶貧規劃、建立健全相關機制等幾方面入手促進社會扶貧的發展。

關鍵詞：社會扶貧 機遇 挑戰

社會扶貧是針對政府財政扶貧而言的，就是指除財政扶貧之外，動員和組織一切社會力量來開展的所有扶貧活動和扶貧行為的總和。與政府的財政扶貧相比，社會扶貧具有目標具體性、方法創新性、資源廣泛性、形式多樣性等特點，又有扶貧項目適應性大、扶貧組織中介作用強、扶貧活動更加注重實效等相對優勢，是政府扶貧開發的重要組成部分。

一、貴州社會扶貧的現狀

貴州省的社會扶貧發源較早，1985年就有第一批大學生、省直機關工作人員下鄉扶貧，同時有一些兄弟省份的幫扶，1986年開始開展定點扶貧。1988年畢節試驗區成立后，中央統戰部、各民主黨派、全國T商聯于1994年與畢節地區各縣市建立了定點支邊扶貧制度，這些都是貴州社會扶貧的雛形，特別是畢節的扶貧開發經驗當前已被總結提煉為“畢節模式”。鄧小平同志提出“兩個大局”的重要戰略構想后，1996年國務院辦公廳下發(國辦發[1996]26號)文件，指定大連、青島、深圳、寧波四個計劃單列市對口幫扶我省，這是貴州省社會扶貧的標志性開端。經過十幾年努力，我省在社會扶貧方面做了大量探索，產生了黨建扶貧、定點幫扶、境外力量幫扶、民間組織幫扶、部門扶貧、集團扶貧等社會扶貧形式，取得了顯著成效。

1.社會扶貧主體不斷擴展

當前參與我省社會扶貧的主體有中直單位、省直機關、國有企業、非公有制經濟實體、東部大連、青島、深圳、寧波四市、非政府組織、軍隊和武警部隊、社會團體、民間組織、個人等。其中中直機關、省直機關和東部四市參與的社會扶貧力度較大，也是主體中的主要力量，與政府聯系相對緊密，便于統籌協調。其他各主體在參與上交叉重合性較高，分散性和自主性相對較強，扶貧主管部門掌握的情況較少。隨著社會扶貧力度的加大，參與主體也不斷擴展，社會扶貧的覆蓋面和影響力不斷提升，越來越多的社會力量參與到社會扶貧之中。

2.社會扶貧方式不斷創新

傳統的社會扶貧主要是以直接投入或引進資金、項目方式為主，涉及領域包括基礎設施建設、醫療衛生、教育、水利等公共服務體系，多重在物質幫扶上，精神、文化等扶貧涉及較少也不夠重視。如今社會扶貧更加注重提升當地貧困人口的自我發展能力，由“輸血式”向“造血式”不斷轉化，從“物質扶貧”向“精神扶貧”過渡。逐步從單一的資金項目發展至技術、信息、人才、新聞等扶貧領域，更加注重達到“雙贏”的效果。在運作過程中，有主體直接參與扶貧資金管理與監測的，也有委托項目實施、政府代管、銀行轉移支付、慈善基金會管理等間接形式，還有諸多的引入非政府組織運營模式來進行管理的，社會扶貧的方式不斷多樣化，創新發展。

3.社會扶貧形式多樣化，效果顯著

我省社會扶貧以最大的亮點一黨建扶貧為代表，形成了定點扶貧、東西扶貧、對口幫扶、集團扶貧、企業扶貧、部門扶貧等多種多樣的形式，各種形式發揮其特有的人才、資金、資源、組織等優勢，共同為社會扶貧貢獻力量。如黨建扶貧“圍繞扶貧抓黨建，抓好黨建促扶貧”，進一步擴大了幫扶覆蓋面，鞏固和加強了農村基層組織建設，實現經濟發展和加強黨建“兩不誤、雙促進”的目標；

近年來我省的社會扶貧取得的扶貧效果顯著，除了引人大量的資金、技術、項目和人才外，在各自的領域都有突破性進展。在黨建扶貧方面，創新出了省委政研室的“一戶一策”、省發改委的“田間＋課堂”、團省委的“春暉行動”、“希望工程”、“志愿者行動”等品牌。定點扶貧上，僅2009年就有23個中直單位和51個由省直機關組成的農村黨建扶貧工作隊參與社會扶貧。其中中直機關共向我省貧困地區投入資金2948，82萬元，實施了68個扶貧項目；資助1779名貧困學生人學就讀；舉辦各類培訓班45期，培訓6999人次；引進各類技術人才61人，引進技術11項。省直各定點扶貧單位積極籌措資金17129.396萬元，認真組織實施了448個各類項目；資助4397名貧困學生入學就讀；舉辦各類培訓班243期，培訓22724人次；引進各類技術人才42人，引進技術39項。東西扶貧協作關系持續穩定，結合四市與我省相對優勢，利用無償捐助資金，興辦了大批公益性扶貧項目；通過經濟協作、產業轉移，興辦經濟協作項目、勞務輸出、招商引資、經貿往來等實現了互利共贏。教育扶貧方面，除了一貫堅持的支教行動外，我省采取“走出去”和“請進來”的方式加強了雙向的掛職鍛煉和培訓，重點實施貧困地區農村勞動力轉移培訓“雨露計劃”。安排財政扶貧資金6000萬元用于勞動力轉移培訓，新認定初級技工教學點47個，全省“雨露計劃”培訓教學點達到131個。全省“雨露計劃”共完成貧困地區農村勞動力轉移培訓103541人，轉移(轉產)就業85559人。

2010年我省探索建立的“集團幫扶”形式，由多個工作部門組成扶貧集團，采取有錢出錢、有力出力、有項目給項目，無錢無力無項目，就出主意想辦法，綜合開發，整體推進的扶貧方式。這種形式將使專項扶貧和行業扶貧、社會扶貧有機結合，充分發揮各部門在扶貧開發中的職能作用，構建“大扶貧”格局，形成強大的扶貧合力，加快扶貧攻堅進程。

二、新一輪西部大開發背景下貴州社會扶貧面臨的機遇和挑戰

2010年6月，溫家寶總理在西部大開發工作會議上特別強調，武陵山區、烏蒙山區等六大集中連片特殊困難地區是全國扶貧攻堅的硬骨頭，是推進西部大開發的重點難點，無論是制定西部地區發展規劃，還是新一輪全國扶貧開發綱要，都要把扶持六大片區作為重點，貴州社會扶貧面臨諸多機遇。

1.機遇

“十二五”時期，西部仍然是全國扶貧攻堅的重點，貴州省作為全國貧困程度最深的地區，仍然是未來加強扶貧開發的主戰場，進一步堅定了我省深入實施西部大開發、充分發揮社會扶貧功效，奮力實現新跨越的信心和決心。

(1)“十二五”規劃和新一輪西部大開發對社會扶貧的利好機遇

首先，“十二五”規劃中有關加強農村基礎設施建設和公共服務的精神有利于促進社會扶貧的發展。契合了扶貧開發的二三個基本問題之一“改善貧困地區的基本生產生活條件”的需求。我省將大力實施基礎設施向縣以下延伸工程，強力推進以交通和水利為重點的基礎設施建設，大量基建投入的傾斜將引導更多社會扶貧資金、技術、人才的注入，同時將有利于縮減東西差距，促進東西扶貧優勢互補的深入發展，改善社會扶貧基礎條件：其次，“十二五”規劃指出：堅持把保障和改善民生作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點，同時“保障和改善民生”是深入實施西部大開發戰略的首要任務，而幫助農民盡快脫貧致富是貴州省的“民生之首”，這就為全省繼續推進符合民生需求的社會扶貧進程提供了強有力的政策支持。第三，國家“十二五”規劃要求：深入推進開發式扶貧，逐步提高扶貧標準，加大扶貧投入，加快解決集中連片特殊困難地區的貧困問題，有序開展移民扶貧，實現“農村低保制度”與扶貧開發政策有效銜接。我省堅持黨政領導，實行專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧相結合，大力推進集團幫扶，積極構建“大扶貧”格局，以編制和實施武陵山區、烏蒙山區、苗嶺山區(含麻山、瑤山地區)區域扶貧專項規劃為重點，加快集中連片特殊困難地區扶貧開發步伐，爭取到2015年農村貧困人口減少一半以上、到2020年基本消除農村絕對貧困，研究制定“摘帽不摘政策”的辦法措施，鼓勵有條件的扶貧開發工作重點縣加快脫貧致富步伐等，都為進一步推進社會扶貧提供了良好的外部環境和支撐條件。

(2)中國農村扶貧開發綱要(2011～2020年)制定的機遇

盡管《中國農村扶貧發展綱要(2011～2020年)》還未正式出臺實施，但是其中對社會扶貧奠定的基調是：要充分調動社會各界參與扶貧開發的積極性，完善幫扶機制，拓展幫扶領域，擴大幫扶規模，提高幫扶水平。并對社會扶貧提出了五方面的具體要求：要切實加強定點扶貧工作，要深入推進東西扶貧協作工作，充分發揮軍隊和武警部隊在扶貧開發中的積極作用，廣泛動員企業參與扶貧，動員社會各界幫助貧困地區和貧困人口發展。新綱要提升了社會扶貧的高度，加大對社會扶貧的重視和投入。有利于我省在搶抓西部大開發和“十二五”規劃的機遇的同時，不斷拓展社會扶貧的主體、形式及范圍，充分發揮社會扶貧對財政體制扶貧的有效補充，實現全省更好更快跨越式發展。

另外，2010年7月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步做好定點扶貧工作的通知》，要求各地區各部門進一步做好定點扶貧工作。《通知》進一步提升了定點扶貧的地位，明確了定點扶貧工作總體任務，強調要調動各方力量推進定點扶貧工作。特別是印發了《關于進一步加強全軍和武警部隊參與扶貧開發工作的意見的通知》，對軍隊和武警部隊定點扶貧力量加大整合。使得社會扶貧的力量有所增強，制度、政策得到完善，優良環境得到構建，對于下一步我省社會扶貧的深入推進意義深遠。

(3)我省新時期社會經濟發展戰略調整的機遇

“工業強省”和“城鎮化帶動”是我省新時期制定的發展戰略，作為戰略調整機遇期，對社會扶貧也是一大機遇。首先，“工業強省”戰略的目標是推進產業結構調整升級，走新型工業化道路，將會促進全省經濟持續快速穩定增長，有力于構建社會扶貧的物質基礎支撐條件；另一方面，工業化進程將培育更多更大更強的企業，增強其自身發展能力的同時也為其履行社會責任感，加入到社會扶貧隊伍中奠定了基礎。其次，“城鎮化帶動”戰略的實施有利于要素空間布局、轉變經濟發展方式。特別是我省黔中城市帶的發展，將會提升城鎮的綜合承載能力，建設科學合理的城鎮體系，促進區域經濟競相發展，這就有利于統籌推進不同區域協調發展，提升縣域競爭力。對社會扶貧而言，城鎮化帶動戰略有利于實現人口合理的空間分布，減緩貧困地區的人口生態壓力，一定程度上促進社會扶貧方式的轉變；另外，統籌協調發展有利于各地社會扶貧資源的整合，經驗的交流和借鑒，共同促進“大扶貧”格局的形成，達到空間社會扶貧資源的高效利用。

通過多年努力，我省貧困地區的生產生活條件已經有了較大幅度的改善，在社會扶貧實踐中積累探索了諸如“畢節模式”、“春暉行動”等成功做法和經驗，自我發展能力明顯增強。從全省來看，經濟總體實力也比過去有了顯著增強，幫助貧困地區脫貧致富的能力隨之有顯著提高，各級財政對貧困地區的扶持力度加大，社會扶貧的各種支撐條件越來越好。

2.挑戰

我省社會扶貧面臨較大的機遇，但是由于我省生產生活條件相對惡劣，交通、水利等基礎設施建設嚴重滯后。貧困面大、貧困程度深、貧困人口多；經濟總量小、經濟實力弱、商品生產不發達的總體格局沒有根本改變；發展方式粗放、管理水平不高等制約因素，且剩余的貧困人口更加集中分布在深山區、石山區、高寒山區和少數民族聚居區等地，社會扶貧的任務更加十分艱巨。

(1)嚴峻的貧困狀況對社會扶貧的挑戰

我省國土面積17.62萬平方公里，貧困縣合計為11.63平方公里，占全省的66％，僅農村貧困人口全省就有555.3萬(見表1)，全省農村貧困面大、貧困程度深的狀況尚未得到根本改變。同時在區域分布上也存在明顯的差異，如貧困程度最深的黔東南州又具有特有的民族性，并且是全省重要的生態文明建設區。

貧困地區自我發展能力弱、生產條件差，總體實力弱、生產力水平落后的狀況短期內難以解決，且仍存在大量“致貧、返貧”現象，相對而言，現有社會扶貧力量是較為薄弱的，要配合實現西部大開發和“十二五”規劃中扶貧開發的目標，壓力巨大。

(2)社會扶貧相關機制不完善

當前我省社會扶貧的實施，缺乏強有力的機制支撐，不管是工作機制、長效機制、考核機制還是統籌機制都非常缺乏。導致諸多扶貧單位僅僅當作政治任務來完成，沒有制定具體實施細則和目標，也沒有相關政策的規范和保障，更沒有量化的考核指標，甚至在社會扶貧資金管理方面也存在較為混亂的問題。例如現有對社會扶貧的考核機制有《貴州省農村黨建扶貧工作質量評估體系》，對組織領導、黨建工作、扶貧開發、自身建設和工作效果為評估內容，通過分階段匯報工作、定期抽查和不定期抽查、滿意度測評、綜合評估等方式進行綜合評估，但是這一評估體系還存在以定性評價為主，量化指標缺乏，與其他考核相類似和重合等缺陷。在社會扶貧資金管理上，中直單位、對口幫扶市、企業等的管理較為規范，而對社會捐助條塊特別是個人捐助的資金管理缺乏規范系統配備。諸如社會扶貧資金使用管理、社會扶貧工作機制和政策支撐等都還有待提升和完善。

(3)缺乏資源整合和統籌協調的支撐

首先，我省的社會扶貧一定程度存在著“各自為政”的局面。各種參與主體分屬不同部門管理和聯系，省扶貧辦、省民政廳、省委組織部、其他扶貧委員會、基金會等都管，但是相互之間通氣較少，各自為政，不利于信息的掌握、交流和資源的整合；某些NGO、社會團體、私營企業、個人與政府聯系更是極少，全部按照自己的方式和想法進行操作，在一定程度上缺乏目標性和有效性，導致扶貧效果不明顯；第二，政府主導的黨建扶貧、集團扶貧與企業扶貧、社會組織扶貧、個人捐助扶貧等存在著產業、項目等交叉，卻無法實現資金、技術、管理等的對接，影響扶貧的整體效果。第三，在社會扶貧進程中，沒有協調好扶貧主體與目標貧困人口關系，沒有解決好社會扶貧針對性和貧困人口、重點區域及優勢產業瞄準之間的矛盾，導致社會扶貧資金投入上重基礎設施建設輕人口發展、重經濟扶貧輕文化、生態扶貧，對扶貧資金的使用效率的關注和監測不夠，項目跟蹤績效評估機制缺乏，協調力度不夠。社會扶貧政策與其他社會公共政策、扶貧政策間也亟待整合。總之，社會扶貧缺乏資源整合和統籌協調發展機制，使得“投入分散、造血不足、統籌有限、監管不嚴”等始終制約和影響著社會扶貧工作的開展，有待建立和完善。

(4)社會扶貧面臨的輿論宣傳矛盾

從鼓勵社會各界力量參與的目標出發，應大力弘揚中華民族扶貧濟困的傳統美德，加大宣傳力度，發揮示范效應，為扶貧開發營造良好的輿論氛圍。但是由于社會扶貧主體較多，參與面很廣，對于輿論宣傳的導向和需求也有所差異。某些主體需要大力宣傳以贏得良好的社會效益，如企事業單位，而部分主體如個人中就有些反對宣傳。這就導致了宣傳的偏向性和公眾對社會扶貧的認識誤區，對于社會扶貧的了解多停留在政府主導的黨政機關、民主黨派、國有企業等，而對其他的社會組織、非公有制經濟實體、個人、志愿者、軍隊、武警部隊等群體的謇十會扶貧缺乏了解，不利于社會扶貧良好氛圍的形成。

三、下一步應該怎么做

在新一輪西部大開發背景下，又具有“十二五”規劃時期國家、兩部、全省對扶貧開發的重視機遇，加上我省戰略調整的利好條件，“十二五”期間是我省加快推進社會扶貧的大好時機。

1.搶抓機遇，爭取重大突破

首先應全面分析我省社會扶貧在“十一五”期間的成效，總結經驗，特別是對于機遇的把握，同時對比其他先進省區，如云南、四川、江西等省在社會扶貧方面的優秀成果，反思自我，爭取在新時期能夠搶抓機遇，加快發展。其次，在新十年扶貧開發綱要的指導下，在社會扶貧的主體擴展、方式創新、工作機制的建立、考核指標的科學化等方面達到重大突破，結合當前我省集團扶貧的優勢，一切以“保障和改善民生”為宗旨，提高全省社會扶貧的效率。

2.制定全省社會扶貧規劃

社會扶貧作為政府財政扶貧的必要補充，具有其不可替代的作用。全社會力量的整合對于促進全省扶貧開發意義重大：盡管我省各個階段都有相應的扶貧開發規劃，但是社會扶貧僅作為隸屬部分提及。為了貫徹十七屆五中全會精神，把握“十二五”規劃的靈魂，我省應在《中國農村扶貧開發綱要(2011～2020年)》的指導下，制定全省社會扶貧開發規劃。充分調研我省社會扶貧存在的主要問題，客觀評估過去社會扶貧的效果和效益，確立全省在新十年時期內應該達到的社會扶貧總體目標、主要任務，并制定相關的政策保障措施，以確保最大限度整合資源、老動力量，發揮社會扶貧在全省扶貧開發中的強大作用。

3.建立社會扶貧相關工作機制

針對當前我省社會扶貧沒有形成統籌協調的局面，應加強社會扶貧有關工作機制的建立和完善。首先，應加快社會扶貧工作機構的建設。在各級扶貧開發領導小組內分離出社會扶貧管理部門，協調推進社會扶貧任務的落實，進一步強化社會扶貧機構職能，加強隊伍建設；其次，應加強社會扶貧管理。包括資金使用、項目投向、效果監測等，針對不同類型的扶貧主體采用靈活的管理辦法，由專門的社會扶貧部門來指導協調，確保社會扶貧能夠瞄準貧困人口，除經濟扶貧外更注重教育扶貧、智力扶貧、新聞扶貧、文化扶貧、生態扶貧等，提升貧困人口自我發展能力。第i，完善社會扶貧的統計與監測制度。目前的社會扶貧信息系統，多是新聞報道式的消息，而更加具體的數據式的信息采集較少，不利其發展，因此應加強對社會扶貧相關信息的采集、整理、反饋和公布工作，全面、系統、準確、動態地反映社會扶貧實施的情況和效果，為科學決策提高依據的同時也有利于全社會扶貧資源的統籌整合。第四，建立和完善科學的考核指標體系。由于現有的考核辦法較為泛化，沒有適于實際的定量指標，也沒有對社會扶貧效益的定量評估，僅僅從人均純收入的增加、貧困人口的減少等來核算，不夠全面也不夠科學，因此應加強在考核指標細化方面的探索。總之，在社會扶貧主體培育機制、合作機制、自律機制、執行機制、政策機制等方面都要創新發展。

4.加強輿論宣傳，營造良好環境

為解決當前社會扶貧宣傳領域存在的矛盾，可加大宣傳力度，號召新聞單位開展新聞扶貧，對社會扶貧中涌現出的先進人物和典型經驗，應組織力量集中宣傳報道；辦好干部扶貧幫困工作簡報，以便及時互通情報，交流經驗。適當加大對非公有制經濟實體、社會組織、個人、軍隊、武警部隊、志愿者等參與社會扶貧的宣傳力度。同時在新一輪西部大開發中應結合法制環境的建設，為禮會扶貧提供相關的法制保障和政策支持，提高全社會參與社會扶貧的積極性和有效性，在“無償扶貧”的傳統理念下探尋促進共同發展的“有償扶貧”方式。

責任編輯：李華