廣東省云安縣農(nóng)村綜合改革的啟示

縣：進(jìn)行主體功能區(qū)劃分，構(gòu)建農(nóng)村綜合改革的基礎(chǔ)；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）：“大部制”整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政資源，增強(qiáng)社會(huì)建設(shè)能力；村：社區(qū)服務(wù)合作社實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織與政府公共服務(wù)的對(duì)接。云安縣的這種試驗(yàn)，已經(jīng)摸到了在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府公共服務(wù)延伸到基層的脈搏

縣級(jí)政府如何實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，為轄區(qū)民眾提供均等化的公共服務(wù)，一直是我國(guó)行政管理領(lǐng)域改革的重大問題。對(duì)此，廣東省云安縣從2009年開始，進(jìn)行了一系列有益的嘗試。筆者借參加2010年10月底在云安縣召開的第六屆中國(guó)農(nóng)村論壇的機(jī)會(huì)，親臨其境，近距離觀察，發(fā)現(xiàn)這些舉措折射出的創(chuàng)新意識(shí)和對(duì)公共服務(wù)規(guī)律的把握，對(duì)于我國(guó)其他縣級(jí)政府的職能轉(zhuǎn)變和提供公共服務(wù)，有著很強(qiáng)的示范意義。

“主體功能區(qū)劃分”構(gòu)建了農(nóng)村綜合改革的基礎(chǔ)，代表了我國(guó)縣域土地規(guī)劃管理的方向

筆者2010年在美國(guó)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在土地管理方面，包括美國(guó)在內(nèi)的世界上所有發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的地方政府都不約而同地采用了相同的方法：分區(qū)制土地管理方法。“分區(qū)”這個(gè)詞本身是地方政府在土地規(guī)劃和管理的實(shí)踐中，通過批準(zhǔn)一塊土地具有與另一塊土地不同的用途，并用地圖表示出來而形成的。這種方法既可以確定土地的不同用途，也可以規(guī)范一個(gè)區(qū)域內(nèi)土地開發(fā)和建設(shè)的性質(zhì)和范圍。“分區(qū)制”土地管理制度不涉及土地的所有權(quán)性質(zhì)，它所規(guī)范的主要是土地的使用權(quán)。“分區(qū)制”土地管理的核心，是既要合理地利用土地資源進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開發(fā)，也要保護(hù)土地的自然屬性，避免過度開發(fā)破壞環(huán)境。顯然，這種土地管理制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有高度的契合性，也反映了在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下土地管理的規(guī)律。

位于廣東省西部山區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的云安縣，與中國(guó)所有其他經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)一樣，面臨著經(jīng)濟(jì)起飛的難題。是走“鎮(zhèn)鎮(zhèn)招商，村村點(diǎn)火”的粗放式發(fā)展道路，還是另辟蹊徑，走資源節(jié)約與環(huán)境友好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展道路，尤其是如何在實(shí)際操作層面上實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是擺在云安縣委縣政府面前的主要問題。

對(duì)此，以縣委書記金繁豐為首的縣委一班人，借鑒國(guó)家和廣東省進(jìn)行區(qū)域主體功能劃分的思路，大膽地在云安實(shí)行“主體功能區(qū)劃分”的制度建設(shè)，將全縣8個(gè)鎮(zhèn)，按照不同定位劃為三類：優(yōu)先發(fā)展區(qū)（優(yōu)先區(qū)）、重點(diǎn)發(fā)展區(qū)(重點(diǎn)區(qū))和發(fā)展與保護(hù)并重示范區(qū)（示范區(qū)）。縣城所在地六都鎮(zhèn)被劃為優(yōu)先區(qū)，是云安打造工業(yè)新城的主要載體；鎮(zhèn)安鎮(zhèn)和石城鎮(zhèn)為重點(diǎn)區(qū)，既發(fā)展工業(yè)，也發(fā)展特色農(nóng)業(yè)；而其余5個(gè)鎮(zhèn)都被列為示范區(qū)，以生態(tài)保護(hù)為主體功能。縣委書記金繁豐認(rèn)為：既然每個(gè)鎮(zhèn)條件不一樣，為什么要強(qiáng)求做同樣的事情呢？主體功能區(qū)劃分是云安農(nóng)村綜合改革的基礎(chǔ)，沒有這個(gè)基礎(chǔ)，其他都無從談起。

主體功能區(qū)劃分的背后，是云安縣對(duì)生態(tài)環(huán)境的精心呵護(hù)。不同的定位，扭轉(zhuǎn)了各鎮(zhèn)在發(fā)展中都向GDP看齊的局面。主體功能區(qū)劃分強(qiáng)調(diào)要以功能定位為核心，明確了各鎮(zhèn)該干什么，不該干什么，并用一個(gè)體系予以保障。這種劃分要達(dá)到的目的，就是不以GDP高低論英雄，而只以功能發(fā)揮得好壞論成敗。

為了保證這項(xiàng)制度的貫徹實(shí)施，云安決策者們根據(jù)主體功能區(qū)劃分，對(duì)各鎮(zhèn)政績(jī)考評(píng)指標(biāo)進(jìn)行了調(diào)整。例如，在綜合考評(píng)總分1000分中，優(yōu)先區(qū)、重點(diǎn)區(qū)和示范區(qū)的工業(yè)總產(chǎn)值指標(biāo)分值分別為140分、100分和60分，而農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值指標(biāo)分值則分別為50分、100分和130分，生態(tài)建設(shè)指標(biāo)則分別是50分、80分和100分。改革后，縣財(cái)政對(duì)經(jīng)核定的鎮(zhèn)級(jí)公務(wù)人員工資、行政經(jīng)費(fèi)予以全額保障，每年還向每個(gè)鎮(zhèn)額外撥付50萬元辦公經(jīng)費(fèi)。此外，如果能夠?qū)⑵髽I(yè)招商到位于六都鎮(zhèn)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)工業(yè)園，相關(guān)鎮(zhèn)還可以從項(xiàng)目稅收中分得50%。所以，即使不在本鎮(zhèn)搞開發(fā)，各鎮(zhèn)也可以獲得一定收益。

這項(xiàng)制度實(shí)施一年后，2010年初，云安縣各鎮(zhèn)2009年政績(jī)考評(píng)結(jié)果出爐。高居榜首的，是長(zhǎng)期以來只能在排行榜末端游弋的經(jīng)濟(jì)落后鎮(zhèn)——高村鎮(zhèn)。該鎮(zhèn)是個(gè)70%為山林的山區(qū)鎮(zhèn)，位置偏遠(yuǎn)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)不易。在唯GDP是求的大環(huán)境下，高村鎮(zhèn)就算沒有條件，創(chuàng)造條件也要上項(xiàng)目、辦企業(yè)，結(jié)果效果不好，陷入發(fā)展困局。現(xiàn)在高村鎮(zhèn)憑借生態(tài)保護(hù)成效顯著，外加“零上訪”、“維穩(wěn)”獲得滿分，最終奪魁。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)工業(yè)園的面積雖然僅占云安縣的1.09%，2009年卻為云安貢獻(xiàn)了59.2%的工業(yè)增加值和80.57%的稅收。2010年稅收比重達(dá)到90%。在工業(yè)園之外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要被限定在涉農(nóng)特色產(chǎn)業(yè)上。例如，南盛鎮(zhèn)的糧食、高脂松、木薯、南藥等傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)業(yè)，鎮(zhèn)安鎮(zhèn)的蠶桑、蔬菜、鱷魚龜、肉豬、種豬等種養(yǎng)業(yè)，石城鎮(zhèn)的蔬菜、腐竹種植業(yè)等。

雖然云安在推行土地的“主體功能劃分”制度方面，并不知道發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府的“分區(qū)制”土地管理方法，但是他們的做法卻與發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府管理土地的方式有異曲同工之妙。這說明，云安掌握了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下進(jìn)行土地管理的規(guī)律，并在實(shí)施中取得了預(yù)期的良好效果。

“大部制”整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政資源，增強(qiáng)社會(huì)建設(shè)能力，走出了一條基層政府為民服務(wù)的新路

向農(nóng)村提供公共服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是主要載體。但是我國(guó)地方政府內(nèi)的部門設(shè)置，是原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制留下的遺產(chǎn)，公共服務(wù)的職能在政府內(nèi)部被各個(gè)不同部門所割裂，造成相互扯皮、推諉、效率低下、人浮于事，何談?wù)毮芤m應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而與時(shí)俱進(jìn)。對(duì)此，云安縣南盛鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)劉德化認(rèn)為，“現(xiàn)在雖然累點(diǎn)，但是感覺做了不少事情，不像以前，雖然累，但是事情并沒做多少。”

劉德化副鎮(zhèn)長(zhǎng)所指的現(xiàn)在，就是云安縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)整合行政資源時(shí)，把原來的黨政機(jī)關(guān)、七站八所分別歸類整合為黨政辦公室、宜居辦公室、農(nóng)經(jīng)辦公室、綜治信訪維穩(wěn)中心、社會(huì)事務(wù)服務(wù)中心5個(gè)大部（三辦兩中心）。各個(gè)部門根據(jù)為農(nóng)民服務(wù)的內(nèi)容，再分別設(shè)相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。例如，農(nóng)經(jīng)辦公室下面設(shè)有農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、農(nóng)村勞動(dòng)力服務(wù)中心、農(nóng)村發(fā)展服務(wù)中心。這樣整合，人員不增不減，成本較低。這5個(gè)部門不是將原來的機(jī)構(gòu)撤掉之后重新成立新的部門，而是整合幾個(gè)部門的職能。例如，綜治信訪維穩(wěn)中心就是信訪、維穩(wěn)、司法等幾個(gè)部門整合在一起的。這項(xiàng)改革的基本出發(fā)點(diǎn)，是整合基層三農(nóng)服務(wù)資源，減少辦事環(huán)節(jié)，提高辦事效率，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能，將他們從管理者變?yōu)榉?wù)者，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)社會(huì)建設(shè)職能的能力，讓群眾從改革中受益。

2008年10月18日，南盛鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心掛牌成立，成為該鎮(zhèn)收集村民出租和承租土地信息，進(jìn)行交易的平臺(tái)。中心將這些信息用電子顯示屏、公布欄、網(wǎng)站等方式進(jìn)行公布，為村民提供了便捷、高效的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。在2年時(shí)間里，該中心共規(guī)范了該鎮(zhèn)9300畝土地的流轉(zhuǎn)合同，促成了5145畝土地的流轉(zhuǎn)。由于掌握了市場(chǎng)需求信息，農(nóng)民出租土地的價(jià)格普遍有所提高。之前，每畝林地年租金不過六七元錢，而現(xiàn)在則達(dá)到了50元以上。2008年底，南盛鎮(zhèn)又相繼成立了農(nóng)村勞動(dòng)力服務(wù)中心、農(nóng)村發(fā)展服務(wù)中心，分別為外出務(wù)工農(nóng)民和在家從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民提供服務(wù)。

“宜居辦”主要職責(zé)是協(xié)調(diào)各個(gè)部門對(duì)南盛鎮(zhèn)的村級(jí)環(huán)境進(jìn)行改造。“農(nóng)經(jīng)辦”的主要工作是解決農(nóng)民在生產(chǎn)、外出務(wù)工等方面的困難。

“大部制”試點(diǎn)鎮(zhèn)南盛鎮(zhèn)的同志認(rèn)為，這項(xiàng)改革最大的作用就是理順了職能，破除了部門利益，提高了行政效率，大大減少了行政成本。

云安鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“大部制”改革實(shí)際上觸及到了我國(guó)基層政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)關(guān)鍵問題：要向農(nóng)村提供公共服務(wù)，就必須有與提供公共服務(wù)相適應(yīng)的政府的綜合部門，就必須整合原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下來的遺產(chǎn)，解決公共服務(wù)職能被不同部門分割、相互扯皮、辦事效率低下的問題。金繁豐書記認(rèn)為，鎮(zhèn)級(jí)“大部制”改革是一種“最小成本，最大收益”的改革，主要是通過改革機(jī)制體制，通過對(duì)原有資源的整合重組進(jìn)行的。通過改革，釋放了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的活力，提高了他們的工作積極性，干部高興了，群眾也滿意了。

村級(jí)社區(qū)服務(wù)合作社實(shí)現(xiàn)了社會(huì)組織與政府公共服務(wù)的對(duì)接，共謀、共建、共管、共享

自從在農(nóng)村基層實(shí)行了村民自治制度后，從理論上講，村級(jí)組織就是農(nóng)民的自治性民間組織。但在實(shí)際生活中，村級(jí)組織除了由農(nóng)民直接選舉產(chǎn)生外，還承擔(dān)了一些農(nóng)村的管理職能，比如，對(duì)農(nóng)民承包土地的分配和管理就是其中之一。而且，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，村委會(huì)在農(nóng)村中的角色更多的體現(xiàn)在承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政職能的延伸方面，上傳下達(dá)的作用日益明顯，上級(jí)政府也在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼方面給予了村級(jí)干部更多的照顧。這樣，無論從哪個(gè)方面看，村干部都越來越像是干部，而與村民利益代言人和村民需求服務(wù)者的角色漸行漸遠(yuǎn)。

這樣農(nóng)村的現(xiàn)狀，顯然與政府職能轉(zhuǎn)向提供公共服務(wù)有較大差距。其實(shí)，要真正實(shí)現(xiàn)為農(nóng)民服務(wù)，就要有真正代表農(nóng)民的社會(huì)組織來充當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政與農(nóng)民之間的橋梁，將政府向農(nóng)民提供的公共服務(wù)延伸到最基層。

所以，云安縣在探索農(nóng)村綜合改革的過程中，必須在村一級(jí)尋找突破口，將公共服務(wù)延伸到村一級(jí)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)的均等化和提升公共服務(wù)水平和城鎮(zhèn)化水平，使村民在家門口就可享受公共服務(wù)。為此，云安縣結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村現(xiàn)狀，改革村級(jí)架構(gòu)，在村黨組織、村委會(huì)的基礎(chǔ)上，試點(diǎn)組建農(nóng)村社區(qū)服務(wù)合作社。

云安縣的村級(jí)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)合作社，下設(shè)經(jīng)濟(jì)服務(wù)工作站、公共服務(wù)合作站、綜治信訪維穩(wěn)工作站。合作社有主任（村黨支部書記擔(dān)任）、副主任（村委主任或村委副主任擔(dān)任）、專職干事（鎮(zhèn)委、鎮(zhèn)政府委派）等崗位。全體村民都是社員，社員代表大會(huì)為權(quán)力機(jī)構(gòu)，下設(shè)社務(wù)會(huì)（執(zhí)行機(jī)構(gòu)）、監(jiān)事會(huì)（監(jiān)督機(jī)構(gòu)）。社員代表由村兩委成員、“活力民主、陽光村務(wù)”工程“三組”（召集組、監(jiān)督組、發(fā)展組）成員、村民小組長(zhǎng)、村民代表以及本村轄區(qū)內(nèi)的黨代表、人大代表等組成。熱心支持合作社的非本村人士，申請(qǐng)并經(jīng)批準(zhǔn)后也可成為社區(qū)服務(wù)合作社的榮譽(yù)社員。鎮(zhèn)政府派出一位干部在村社區(qū)服務(wù)合作社擔(dān)任專職干事，大學(xué)生村官也協(xié)助合作社開展工作。

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，村兩委成員為村級(jí)社區(qū)服務(wù)合作社主要發(fā)起人，合作社性質(zhì)為群團(tuán)組織，需到民政部門注冊(cè)登記。同時(shí)，村級(jí)社區(qū)服務(wù)合作社主任、副主任將隨村黨支部書記或村委主任的更替而更替。而鎮(zhèn)政府委派的專職干事，也只為合作社提供服務(wù)，不享受合作社社員的其他待遇。

據(jù)介紹，該縣已制定了“議事、互動(dòng)、工作、監(jiān)督”等運(yùn)作機(jī)制保障社區(qū)服務(wù)合作社正常開展工作。縣委書記金繁豐表示，合作社將會(huì)突出公共服務(wù)，強(qiáng)化村民參與，彰顯“共謀、共建、共管、共享”的村民自治特色。

共謀，就是要堅(jiān)持自下而上原則，突出群眾的基礎(chǔ)性地位。

共建，就是要堅(jiān)持公眾參與原則，做到村官履職與鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸服務(wù)相結(jié)合，形成鎮(zhèn)村共建合力；群眾自力與社會(huì)支持相結(jié)合，形成社會(huì)共建合力。

共管，就是要堅(jiān)持村民自治的原則，做到政府指導(dǎo)與村民自治相結(jié)合，推動(dòng)有序管理。

共享，就是要堅(jiān)持以民為本原則，做到村兩委發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與合作社提供經(jīng)濟(jì)服務(wù)相結(jié)合，讓群眾共享發(fā)展成果；村兩委推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與合作社提供公共服務(wù)相結(jié)合，讓群眾共享改革成果。

村級(jí)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)合作社的具體決策運(yùn)行機(jī)制是“十步工作法”：一是梳理確定議題，二是制定初步方案，三是征求社員意見，四是社員投票表決，五是公示表決結(jié)果，六是分流三站實(shí)施，七是定期開展研判，八是民主評(píng)議監(jiān)督，九是組織績(jī)效評(píng)價(jià)，十是事結(jié)公布結(jié)果。

目前，云安縣的這項(xiàng)試驗(yàn)已經(jīng)在南盛鎮(zhèn)和前鋒鎮(zhèn)試行，并取得了較好的效果。

在村民自治的基礎(chǔ)上組建農(nóng)村社區(qū)服務(wù)合作社，其核心意義在于，用民間的社團(tuán)組織來承接政府提供的公共服務(wù)，使其延伸到農(nóng)村的最基層。這樣做，一方面提高了農(nóng)民的組織程度，使他們的利益訴求有了更多的表達(dá)渠道；另一方面使政府提供的公共服務(wù)有了落實(shí)的組織載體，可以達(dá)到更好的服務(wù)效果。其實(shí)，在發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，我們也可以看到類似的情形：基層政府向民眾提供的公共服務(wù)，是通過各種基層的社會(huì)團(tuán)體和民間組織來落實(shí)的。這樣看來，云安縣的這種試驗(yàn)，已經(jīng)摸到了在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)延伸到基層的脈搏。