廣東省云安縣農村綜合改革的啟示

縣：進行主體功能區劃分，構建農村綜合改革的基礎；鄉（鎮）：“大部制”整合鄉鎮行政資源，增強社會建設能力；村：社區服務合作社實現社會組織與政府公共服務的對接。云安縣的這種試驗，已經摸到了在市場經濟條件下政府公共服務延伸到基層的脈搏

縣級政府如何實現職能轉變，為轄區民眾提供均等化的公共服務，一直是我國行政管理領域改革的重大問題。對此，廣東省云安縣從2009年開始，進行了一系列有益的嘗試。筆者借參加2010年10月底在云安縣召開的第六屆中國農村論壇的機會，親臨其境，近距離觀察，發現這些舉措折射出的創新意識和對公共服務規律的把握，對于我國其他縣級政府的職能轉變和提供公共服務，有著很強的示范意義。

“主體功能區劃分”構建了農村綜合改革的基礎，代表了我國縣域土地規劃管理的方向

筆者2010年在美國調查發現，在土地管理方面，包括美國在內的世界上所有發達市場經濟國家的地方政府都不約而同地采用了相同的方法：分區制土地管理方法?！胺謪^”這個詞本身是地方政府在土地規劃和管理的實踐中，通過批準一塊土地具有與另一塊土地不同的用途，并用地圖表示出來而形成的。這種方法既可以確定土地的不同用途，也可以規范一個區域內土地開發和建設的性質和范圍。“分區制”土地管理制度不涉及土地的所有權性質，它所規范的主要是土地的使用權?！胺謪^制”土地管理的核心，是既要合理地利用土地資源進行經濟開發，也要保護土地的自然屬性，避免過度開發破壞環境。顯然，這種土地管理制度與市場經濟有高度的契合性，也反映了在市場經濟條件下土地管理的規律。

位于廣東省西部山區、經濟欠發達的云安縣，與中國所有其他經濟欠發達的地區一樣，面臨著經濟起飛的難題。是走“鎮鎮招商，村村點火”的粗放式發展道路，還是另辟蹊徑，走資源節約與環境友好的經濟社會發展道路，尤其是如何在實際操作層面上實現區域協調發展，是擺在云安縣委縣政府面前的主要問題。

對此，以縣委書記金繁豐為首的縣委一班人，借鑒國家和廣東省進行區域主體功能劃分的思路，大膽地在云安實行“主體功能區劃分”的制度建設，將全縣8個鎮，按照不同定位劃為三類：優先發展區（優先區）、重點發展區(重點區)和發展與保護并重示范區（示范區）?？h城所在地六都鎮被劃為優先區，是云安打造工業新城的主要載體；鎮安鎮和石城鎮為重點區，既發展工業，也發展特色農業；而其余5個鎮都被列為示范區，以生態保護為主體功能。縣委書記金繁豐認為：既然每個鎮條件不一樣，為什么要強求做同樣的事情呢？主體功能區劃分是云安農村綜合改革的基礎，沒有這個基礎，其他都無從談起。

主體功能區劃分的背后，是云安縣對生態環境的精心呵護。不同的定位，扭轉了各鎮在發展中都向GDP看齊的局面。主體功能區劃分強調要以功能定位為核心，明確了各鎮該干什么，不該干什么，并用一個體系予以保障。這種劃分要達到的目的，就是不以GDP高低論英雄，而只以功能發揮得好壞論成敗。

為了保證這項制度的貫徹實施，云安決策者們根據主體功能區劃分，對各鎮政績考評指標進行了調整。例如，在綜合考評總分1000分中，優先區、重點區和示范區的工業總產值指標分值分別為140分、100分和60分，而農業總產值指標分值則分別為50分、100分和130分，生態建設指標則分別是50分、80分和100分。改革后，縣財政對經核定的鎮級公務人員工資、行政經費予以全額保障，每年還向每個鎮額外撥付50萬元辦公經費。此外，如果能夠將企業招商到位于六都鎮的循環經濟工業園，相關鎮還可以從項目稅收中分得50%。所以，即使不在本鎮搞開發，各鎮也可以獲得一定收益。

這項制度實施一年后，2010年初，云安縣各鎮2009年政績考評結果出爐。高居榜首的，是長期以來只能在排行榜末端游弋的經濟落后鎮——高村鎮。該鎮是個70%為山林的山區鎮，位置偏遠，發展經濟不易。在唯GDP是求的大環境下，高村鎮就算沒有條件，創造條件也要上項目、辦企業，結果效果不好，陷入發展困局?，F在高村鎮憑借生態保護成效顯著，外加“零上訪”、“維穩”獲得滿分，最終奪魁。

循環經濟工業園的面積雖然僅占云安縣的1.09%，2009年卻為云安貢獻了59.2%的工業增加值和80.57%的稅收。2010年稅收比重達到90%。在工業園之外，經濟發展主要被限定在涉農特色產業上。例如，南盛鎮的糧食、高脂松、木薯、南藥等傳統農產業，鎮安鎮的蠶桑、蔬菜、鱷魚龜、肉豬、種豬等種養業，石城鎮的蔬菜、腐竹種植業等。

雖然云安在推行土地的“主體功能劃分”制度方面，并不知道發達國家地方政府的“分區制”土地管理方法，但是他們的做法卻與發達國家地方政府管理土地的方式有異曲同工之妙。這說明，云安掌握了市場經濟條件下進行土地管理的規律，并在實施中取得了預期的良好效果。

“大部制”整合鄉鎮行政資源，增強社會建設能力，走出了一條基層政府為民服務的新路

向農村提供公共服務，鄉鎮政府是主要載體。但是我國地方政府內的部門設置，是原來計劃經濟體制留下的遺產，公共服務的職能在政府內部被各個不同部門所割裂，造成相互扯皮、推諉、效率低下、人浮于事，何談政府職能要適應市場經濟的發展而與時俱進。對此，云安縣南盛鎮副鎮長劉德化認為，“現在雖然累點，但是感覺做了不少事情，不像以前，雖然累，但是事情并沒做多少?！?/p>

劉德化副鎮長所指的現在，就是云安縣在鄉鎮整合行政資源時，把原來的黨政機關、七站八所分別歸類整合為黨政辦公室、宜居辦公室、農經辦公室、綜治信訪維穩中心、社會事務服務中心5個大部（三辦兩中心）。各個部門根據為農民服務的內容，再分別設相應的機構。例如，農經辦公室下面設有農村土地流轉服務中心、農村勞動力服務中心、農村發展服務中心。這樣整合，人員不增不減，成本較低。這5個部門不是將原來的機構撤掉之后重新成立新的部門，而是整合幾個部門的職能。例如，綜治信訪維穩中心就是信訪、維穩、司法等幾個部門整合在一起的。這項改革的基本出發點，是整合基層三農服務資源，減少辦事環節，提高辦事效率，轉變鄉鎮機構職能，將他們從管理者變為服務者，加強鄉鎮機構實現社會建設職能的能力，讓群眾從改革中受益。

2008年10月18日，南盛鎮農村土地流轉服務中心掛牌成立，成為該鎮收集村民出租和承租土地信息，進行交易的平臺。中心將這些信息用電子顯示屏、公布欄、網站等方式進行公布，為村民提供了便捷、高效的土地流轉服務。在2年時間里，該中心共規范了該鎮9300畝土地的流轉合同，促成了5145畝土地的流轉。由于掌握了市場需求信息，農民出租土地的價格普遍有所提高。之前，每畝林地年租金不過六七元錢，而現在則達到了50元以上。2008年底，南盛鎮又相繼成立了農村勞動力服務中心、農村發展服務中心，分別為外出務工農民和在家從事農業生產的農民提供服務。

“宜居辦”主要職責是協調各個部門對南盛鎮的村級環境進行改造?！稗r經辦”的主要工作是解決農民在生產、外出務工等方面的困難。

“大部制”試點鎮南盛鎮的同志認為，這項改革最大的作用就是理順了職能，破除了部門利益，提高了行政效率，大大減少了行政成本。

云安鄉鎮的“大部制”改革實際上觸及到了我國基層政府職能轉變的一個關鍵問題：要向農村提供公共服務，就必須有與提供公共服務相適應的政府的綜合部門，就必須整合原來計劃經濟體制遺留下來的遺產，解決公共服務職能被不同部門分割、相互扯皮、辦事效率低下的問題。金繁豐書記認為，鎮級“大部制”改革是一種“最小成本，最大收益”的改革，主要是通過改革機制體制，通過對原有資源的整合重組進行的。通過改革，釋放了鄉鎮機構的活力，提高了他們的工作積極性，干部高興了，群眾也滿意了。

村級社區服務合作社實現了社會組織與政府公共服務的對接，共謀、共建、共管、共享

自從在農村基層實行了村民自治制度后，從理論上講，村級組織就是農民的自治性民間組織。但在實際生活中，村級組織除了由農民直接選舉產生外，還承擔了一些農村的管理職能，比如，對農民承包土地的分配和管理就是其中之一。而且，隨著經濟的發展，村委會在農村中的角色更多的體現在承接鄉鎮黨政職能的延伸方面，上傳下達的作用日益明顯，上級政府也在經濟補貼方面給予了村級干部更多的照顧。這樣，無論從哪個方面看，村干部都越來越像是干部，而與村民利益代言人和村民需求服務者的角色漸行漸遠。

這樣農村的現狀，顯然與政府職能轉向提供公共服務有較大差距。其實，要真正實現為農民服務，就要有真正代表農民的社會組織來充當鄉鎮黨政與農民之間的橋梁，將政府向農民提供的公共服務延伸到最基層。

所以，云安縣在探索農村綜合改革的過程中，必須在村一級尋找突破口，將公共服務延伸到村一級，實現服務的均等化和提升公共服務水平和城鎮化水平，使村民在家門口就可享受公共服務。為此，云安縣結合當地農村現狀，改革村級架構，在村黨組織、村委會的基礎上，試點組建農村社區服務合作社。

云安縣的村級農村社區服務合作社，下設經濟服務工作站、公共服務合作站、綜治信訪維穩工作站。合作社有主任（村黨支部書記擔任）、副主任（村委主任或村委副主任擔任）、專職干事（鎮委、鎮政府委派）等崗位。全體村民都是社員，社員代表大會為權力機構，下設社務會（執行機構）、監事會（監督機構）。社員代表由村兩委成員、“活力民主、陽光村務”工程“三組”（召集組、監督組、發展組）成員、村民小組長、村民代表以及本村轄區內的黨代表、人大代表等組成。熱心支持合作社的非本村人士，申請并經批準后也可成為社區服務合作社的榮譽社員。鎮政府派出一位干部在村社區服務合作社擔任專職干事，大學生村官也協助合作社開展工作。

根據相關規定，村兩委成員為村級社區服務合作社主要發起人，合作社性質為群團組織，需到民政部門注冊登記。同時，村級社區服務合作社主任、副主任將隨村黨支部書記或村委主任的更替而更替。而鎮政府委派的專職干事，也只為合作社提供服務，不享受合作社社員的其他待遇。

據介紹，該縣已制定了“議事、互動、工作、監督”等運作機制保障社區服務合作社正常開展工作?？h委書記金繁豐表示，合作社將會突出公共服務，強化村民參與，彰顯“共謀、共建、共管、共享”的村民自治特色。

共謀，就是要堅持自下而上原則，突出群眾的基礎性地位。

共建，就是要堅持公眾參與原則，做到村官履職與鄉鎮延伸服務相結合，形成鎮村共建合力；群眾自力與社會支持相結合，形成社會共建合力。

共管，就是要堅持村民自治的原則，做到政府指導與村民自治相結合，推動有序管理。

共享，就是要堅持以民為本原則，做到村兩委發展農村經濟與合作社提供經濟服務相結合，讓群眾共享發展成果；村兩委推進新型城鎮化建設與合作社提供公共服務相結合，讓群眾共享改革成果。

村級農村社區服務合作社的具體決策運行機制是“十步工作法”：一是梳理確定議題，二是制定初步方案，三是征求社員意見，四是社員投票表決，五是公示表決結果，六是分流三站實施，七是定期開展研判，八是民主評議監督，九是組織績效評價，十是事結公布結果。

目前，云安縣的這項試驗已經在南盛鎮和前鋒鎮試行，并取得了較好的效果。

在村民自治的基礎上組建農村社區服務合作社，其核心意義在于，用民間的社團組織來承接政府提供的公共服務，使其延伸到農村的最基層。這樣做，一方面提高了農民的組織程度，使他們的利益訴求有了更多的表達渠道；另一方面使政府提供的公共服務有了落實的組織載體，可以達到更好的服務效果。其實，在發達市場經濟國家，我們也可以看到類似的情形：基層政府向民眾提供的公共服務，是通過各種基層的社會團體和民間組織來落實的。這樣看來，云安縣的這種試驗，已經摸到了在市場經濟條件下實現政府公共服務延伸到基層的脈搏。