公民友好型績效預算改革路徑研究

［摘 要］價值定位是決定公共預算改革路徑的重要取向。脫離公民需求的績效預算改革，因缺乏公眾施壓這一外部制度環境，難以形成公共部門自我績效改進的激勵機制，致使預算資金的配置使用缺少公民需求偏好的有效表達，影響了我國預算改革的實施效果。公民友好型績效預算應成為我國預算管理體制改革的正確價值取向。因此，應從完善預算審批制度、建立聲音表達和救濟制度、實施預算信息公開和獲取制度、推行結果導向的績效管理制度和施行反技術主義的預算報表信息形式等方面來設計我國預算改革的路徑，以期能從預算的法制化層面保障預算改革目標的實現。

［關鍵詞］政府績效預算；預算體制改革；績效審計；公民友好型績效預算；預算民主

［中圖分類號］F239.42［文獻標識碼］A［文章編號］1004-4833(2011)06-0045-07

一、 問題的提出

新中國成立后，我國的預算管理體制借鑒和使用前蘇聯型的預算管理模式。在這種預算管理體制下，真正的“核心預算機構”是計劃委員會，財政資金配置是由中央計劃決定的，國家預算只是計劃的一種反應，是一種投入性預算。1978年后，隨著環境的變遷，計劃導向的預算模式已不能適應社會經濟發展的需求，亟待改革，但遺憾的是，此時期的財政改革未能建立一個能有效填補計劃導向預算模式真空的預算體制，預算執行中仍然沿用傳統的分散型財政管理體制。從計劃部門分離出來的預算權，散落到各個支出部委手中，財政部難以把控財政資金的總量和流量，我國的財政資源實際上演化成為“公地”或“公共池塘資源”［1］。在這種情況下，中央分階段準備和實施預算管理體制的改革?，F行的預算管理改革從2000年正式啟動，內容包括推行部門預算、國庫集中支付和政府采購制度等。部門預算改革取得了一定的成效，但仍然存在諸多突出問題，如各級政府在編制預算和分配資金時仍然忽視公眾的真正需求；重視投入和過程控制，很少考慮支出的效果和影響；在提供公共服務方面存在著錯配和低效率行為等。這是我國目前預算管理體制的最大缺陷。根據世界銀行的觀點，中國預算改革采用“零敲碎打”的方法，與中東歐和前蘇聯等轉型國家的改革相比，略顯遜色［2］。由于整體制度環境的約束，預算改革舉步維艱，效果有限。在路徑依賴的漸進式改革過程中，預算改革理念的梳理和實現路徑的疏通，是確保預算“做正確的事”和“正確地做事”的關鍵。因此，預算改革走到今天，已經到了必須拿出一份相對清晰的“路線圖”的時候了［3］，這也是本文寫作的主旨所在。在公共預算的理論分析基礎上，本文剖析了中國預算改革的現實制度困境。筆者認為當前我國預算改革應當遵循“基于人民財政主權的公共財政本源，突顯以公民為中心的價值定位和結果導向管理理念”，即我國預算管理改革的方向為公民友好型（公民中心）績效預算。為此，本文針對制度困境提出了公民友好型績效預算改革的實施路徑。具體預算改革路徑的框架設計如圖1所示。

二、 公民友好型績效預算的界定

（一） 公民友好型預算是公民財政主權和預算民主的本質要求

公民友好型預算，也稱之為公民基礎預算、預算民主等，實質是人民財政主權思想的體現?；谖覈F實預算與民眾需求脫節的現象以及當前和諧社會建設的需要，以公民友好型來描述預算改革的價值定位，能清晰地呈現改革的取向和理念。

財政預算權以公民納稅人和政府用稅者之間的契約為基石，兩者間屬于納稅與受保護的契約關系［4］。財政預算權是代議機構決定性的權力手段，代議機構能夠通過拒絕支付經費和拒絕批準立法建議，或者面對居民的抱怨，通過非正式的動議對行政施加壓力［5］。洛克提出了以人民財產權為支點的政府起源理論，認為人們為有效地保護公民財產權，由公民讓渡出來組成的社會權力又必須是分立的，其中立法權是國家的最高權力，政府的行政權尤其是征稅權理應接受立法機關的監督并根據法律來行使。凡享受保護的人都應該從他的產業支出中拿出部分來維持政府運作，但是政府仍須得到公民的同意，即得到大多數自己或支出者所選出的代表的同意。這一理論深刻揭示了公民和政府的稅收關聯和公民財政預算主權，同時強調以制度設計確保公民主權的實現，認為代議機構的權力也應受到限制，其權利在最大范圍內以公眾福利為限。公眾對立法機關的限制以及立法機關對政府征稅權的制約都以一致同意的法律為準繩，以人民權力尤其是財產權為基本的理念基石［6］。

預算民主是代議機構促使政府負責的一種核心機制。良好的預算要求有一個勝任的行政機構和一個能有效審查的代議機構。在民主國家，行政機構最終要對選民負責，作為納稅人的公眾（選民）賦予代議機構預算權力，因此代儀機構要向選民負責，這種縱向和橫向責任就構成了促使行政預算負責的外部源動力。這一外部制度環境強化了人民和代議機構通過直接或間接方式確保行政部門履行公共責任。當預算中的行政自由裁量與有效的內部控制和外部責任制度失衡時，行政部門就會發生預算權力的濫用和誤用。提高立法機關（代議機構）的預算監督權，是增強民主責任和減少公共財政管理腐敗的一種重要的制度安排。

通過代議機構預算監督權利的淵源分析和預算民主的理論闡述，本文認為公共財政視角下預算是公民需求的反應，應迎合公民公共需求偏好。為此，本文提出“公民友好型”預算理念，其實質就是強調公共預算的公民主權地位，以充分反映公民公共需求偏好，在預算中重視公眾參與和預算信息的可讀性，建立暢通的公民聲音傳達機制，為公眾需求表達、知情權和監督權的充分行使提供保障。

（二） 績效預算是公民財政預算權和民主政治發展的必然方向

績效預算是以績效目標為導向，凸現結果、影響、責任和激勵的一種預算管理模式，是涵蓋績效目標驅動、績效過程管理、績效結果激勵的系統化多層次預算管理框架。績效預算是基于結果導向管理的一種新型預算模式，它不僅是預算方法的一種創新，也是政府管理理念的一次革命。績效預算將政府預算建立在可衡量的績效基礎上，強調的是產出與成果導向，從而增強了預算資源分配與政府部門績效之間的聯系，提高財政支出的有效性。

（三） 改革取向是公民友好型目標與績效手段的有機融合

現階段，我國預算改革的進程、效果及改革中的困難皆在人民的視野之外，要深化預算改革，就必須把目前 “行政控制”取向的預算改革變成從外部進行政治控制的預算改革，從而實現預算的民主化［7］。因此，我國需要確保預算的公民中心地位，確立公民友好型預算改革理念，將財政資金合理運用到公民切身需要的公共服務和產品上，充分考慮公民的訴求和參與預算管理的需要，合理利用結果導向的績效預算手段，量化投入產出與成本效益，以便更好地強化預算執行部門的責任，方便公眾的預算監督和評價，真正實現人民財政主權?？冃ьA算能夠反映公民作為公共產品購買者的意愿，并實現公共支出與合理稅收負擔的均衡，為預算的民主決策和監督提供制度保障。

三、 公民友好型績效預算建立的制度困境

（一） 政策的制定實施與預算管理的脫離

政策的實施與預算管理過程的脫離使得計劃與預算之間存在“兩張皮”的脫節現象。政策與預算之間存在著密切的關系，政策應是反映公民公共需求偏好的方針和導向，預算是保證政策得以實施的財務計劃，這是因為每一項政策的制定都必然會導致一定的政策成本，從而形成對資金的需求。然而，各地當前正在進行的部門預算改革只是一次純粹的預算改革，是與政策的制定實施分離的。因此，這一預算改革并不足以使得正在發展和完善中的預算制度能夠有效地約束政策制定過程。這種政策制定過程與預算管理過程的脫離，不僅表現在政策制定實施的過程預算管理不能引導資金分配，政策制定者確定的優先項目得不到資金保證、資金被分配到政策規定的項目之外，而且表現在政策制定不受預算約束、政策行為通常不考慮全部的政策成本［8］。

（二） 非正式制度因素弱化了預算的完整性和約束力

我國由于公民財政預算權的虛置，形成了在預算資金配置中政府部門擁有大量的實際預算支配權，現有預算是一種政府主導的供給型預算，而非公共財政體制下實質性的公共預算。預算改革的直接目的是要規范政府、財政與各部門的行政行為，建立反映公民需求的公共預算管理體制，實現人民財政主權地位。而在預算的制定執行過程中，非正式制度層面的諸多因素仍在影響著公共財政資源的分配。公共預算作為資源配置的方式理應受到制度的約束，它包括正式和非正式的制度，前者由法律和法規明確規定，后者則沒有［9］。非正式制度層面存在的問題主要表現為政府分管領導“批條子”影響預算資金安排、財政部門預留大量的機動財力、預算批復后還存在大量的追加預算等，造成財政部門主導的預算過程中，人民代表大會（以下簡稱人大）雖然在國家政治生活及預算中享有至尊的權威，卻不得不在預算實踐中接受行政機關的實際主導地位［10］。這些非正式制度層面問題的存在，致使具體政策的合理性及其成本難以得到有效地控制和審查，影響了預算的完整性，導致了我國的預算軟約束現象。

（三） 人大預算權虛置，監督弱化

在預算權力結構中，最基本的是政府與立法機構之間的權力關系。盡管預算改革使得人大開始行使《憲法》和《預算法》賦予的預算權力，各地人大幾乎都通過預算改革制定人大預算監督條例，以進一步強化或細化人大的預算權力，但是人大的預算權仍然存在諸多根本性的問題。從各國的經驗來看，立法機構最重要的預算權力是預算修正權，即對某個具體項目的預算進行修正的權力，然而《預算法》并未明確規定人大的預算修正權。此外，我國人大代表名義上是直接選舉，實質上是委派制，行政官員占比重相當大，主要工作人員大都是從政府行政部門退下來或轉過來的領導干部，缺乏專職的工作人員，尤其缺乏能對預算進行實質性審查的專業人士，因此預算的審查水平和質量就難以得到保證，造成負責預算編制的政府行政部門，尤其是財政部門，在很大程度上決定了預算規模和結構。

在這種情況下，某些政府部門為了實現本部門的利益，通過各種“合情合理”的公共關系活動來影響政府財政部門，從而在預算“蛋糕”中獲得更大一塊。

在目前轉移支付規模不斷增長的情況下，地方政府為了獲得更多關照和支持，也耗費大量資源進行預算公關，至于國有壟斷性行業對預算的影響作用則更為明顯。目前人大是黨委領導下的人大，政府預算都要經過黨委同意才能報人大，因此我國政治控制實質上也是黨委領導下的一個機構對另一個機構的監督。另外，相當多的預算調整及某些政府收入仍然未納入人大預算監督，這使得人大預算權基本上呈虛置狀態。根據世界銀行的調查， 我國使用委員會聽證、全體代表會議聽證、調查委員會以及詢問等四種監督手段，數量很少且約束性都不強。以此標準判斷，我國人大預算監督能力處于較低的水平，人大預算監督長期處于弱化狀態［11］。

（四） 缺乏預算透明度，難以落實結果責任

目前我國政府的預算仍然是“秘密”級文件，有些地方還是“機密”級文件。實行改革開放以來，市場機制已經逐步成為資源配置的主要方式。我國經濟融入全球經濟的程度越來越深，制約財政預算公開透明的基本土壤已經不復存在，但是在改革開放之前形成的一些習慣做法并沒有完全消失。在一些政府部門及其領導看來，只要自己能夠按照黨和國家的政策、路線、方針，正確判斷國際和國內、全國和本地的社會經濟形勢，處理財政預算事務，沒有為個人或本部門謀取不符合法律法規政策和上級指示的特殊利益，信息公開不公開似乎就是無所謂的事情。在這種認識的指導下，預算就成為只需要少數人了解和知道的事情了，“公共財政”就變成了“政府財政”或“精英財政”，廣大群眾被邊緣化了。從我國的財政實踐來

看， 無論是人大還是公眾， 都沒有關于政府預算的充分信息［12］，政府提交的財政預決算報告及披露的預算信息極其含糊和籠統，人大和公眾無法獲知詳細的成本、產出和結果信息。由于預算信息的專業性強和透明度低，這使得結果責任的落實也無從談起。

（五） 績效目標確定存在財政部門與預算單位之間的“博弈”

由于政府部門是社會生活的核心，影響著眾多利益相關者，因此政府部門目標的確定需要考慮各方面因素。為平衡各利益階層所要求的財政付出將是巨大的，這與績效評估的強制約束力產生了巨大的沖突。與此同時，以績效為基礎的預算主張脫離了以往重視工作量、產出與效率的范疇，而轉變為更重視結果的衡量和獎懲，但許多項目并不容易找出一個可為各方接受的測量方法來衡量項目的目標是否完成。

（六） 績效衡量與預算結合中存在著制度與技術瓶頸

績效評價是績效預算理論的重要組成部分，績效評價的指標和方法是實行績效預算的技術基礎，但政府部門的績效評價存在內生性的技術瓶頸。首先，政府工作不像市場上的其他活動那樣具有直接的經濟效益，政府活動的范圍是市場失靈的領域，短期很難見效，投入與產出的不確定性很高，無法像企業那樣采用成本效益方法來建立一個簡單的因果關系，使得績效預算無法把成效全部量化在實踐中。其次，在有些情況下，政府單方面的努力并不能完全控制成效，很多因素會影響項目實施的實際成果，而績效預算的量化標準又很難剔除這些因素的影響，從而影響預算效果評價的客觀性。最后，績效衡量對資料和信息處理的要求高，績效衡量依賴于財務和統計資料的正確性和連續性，而在社會轉型期，政策頻繁改變的特點導致績效衡量缺乏時間的一致性，現行的會計和統計制度尚無法保證所提供信息的真實性，制度的不完善和技術的不成熟成為績效預算改革的又一難題。即使是備受贊譽的美國新績效預算，在其核心目標“整合績效與預算”上的成效也并不明顯［13］。

四、 公民友好型績效預算改革的實施路徑

政府預算管理路徑應該是由外向內的， 即民眾的期望決定政府預算設計的藍圖， 民眾的需求決定政府預算編制的內涵。維護以納稅人為中心的相關者利益是公共預算的應有職責，但在具體的預算實踐中，預算民主理念及民主制度、績效預算的引入卻是一個非常緩慢的過程。預算是關系到“誰得到什么、得到多少”的利益分配活動，在預算分配決策過程相對封閉的情況下，作為納稅者的公眾常常被置于決策圈之外，相應的，有利于維護特定利益的制度也會在具有信息和資源優勢的主體沖突與妥協中逐漸穩定下來。在這種規則和制度安排下，預算的公共性、民主性和績效性不可避免會受到利益既得者的侵蝕，反過來利益既得者對其利益的保護又會加劇原有制度變遷的難度。因此，公民友好型績效預算的改革依賴于驅動制度變遷的動力環境的根本改變。

（一） 完善預算審批憲政制度

首先，在預算憲政層面置入“無代表不納稅、權力均衡”等民主思想以強化人大的預算監督權。在此基礎上，代議機構的預算審查監督也應遵循“公眾福利，公民中心”及“全面性、嚴格性、績效性、公開性”等理念，并把這些理念當作相關制度設計的基本原則。

其次，在行使預算的審查監督權這一基本憲政權力的同時，應引入新的制度“否決點”——“修正權”的設計。西方國家的實踐證明，預算修正權這一“否決點”的權力制衡安排，對于預算民主具有重要意義。我國《憲法》和《預算法》中都沒有明確人大預算修正權，人大委員會及其代表對行政預算提出的修改建議，因缺乏法律依據，具體落實與否不得而知，也無法追究。同時，為了防止人大機會主義行為的發生，預算修正權的行使也要受到技術評估、信息公開等相應的制度化約束。

再次，應制度化黨委、人大和政府關于預算的配置關系。與美國盡量避免政黨對預算事務的負面影響和權力分立模式不同，我國預算民主化的政治基礎之一就是如何實現黨的領導、政府、人大預算的關系協調和融合。因此，在現有制度框架下，我國應圍繞公共需求實現理念，實施黨委、人大、政府戰略重心的轉變和關系的重構。具體而言，黨委負責制定宏觀的、對政府預算有指導性的方針、政策；政府根據黨委的預算指導方針編制政府預算；人大審查預算時，一方面考慮預算是否充分體現了黨委的政策重點，另一方面通過人大代表吸納民眾訴求。

最后，在操作規則層面上對人大預算審查監督進行能力提升和流程再造。美英等發達國家的經驗教訓表明，在民主政治框架下，強有力的預算委員會和審計等輔助力量以及預算民主精神的程序化落實對代議機關預算民主職責的履行至關重要。因此，人大應充實專門財政預算審查的專業人員，強化人大內部設立的其他八個專門委員會之間預算事宜的專業技術支持，改變過度依賴行政部門提供支援的信息獲取模式。從具體的審查監督時間和程序來說，人大應有效對接每年預算審查的時間與預算執行的時間，提高《預算法》的法律效力，同時調整每年人民代表大會決議的程序和時間安排，以實現實質性的預算監督目標和再造預算審查的流程。

（二） 建立聲音表達和救濟機制

鑒于參與空間和成本的限制，預算管理不可能經常采用地方政府層面的公民直接參與預算過程等直接民主形式，但在預算民主的不斷演化變遷過程中，美英也逐步形成了一系列聯系民意和保護作為納稅人的民眾錢袋權的制度安排［14］。在民眾的參與和民意的表達方面，電子化參與、民意調查、利益集團反饋、政府及代議機關的聽證會等技術化方式起到了重要作用。隨著民主實踐的推進，僅僅有民意的輸入而缺乏有關民意和預算決策過程融合之后的反饋及權利受害時的救濟機制也很難適應雙向互動的制度要求。對此，美英紛紛采用了“納稅人訴訟”的形式，即從制度建設上允許納稅人對不公平稅制和以公共預算形式體現的稅款違法支出提起訴訟的權利，這些措施旨在從更大范圍和更高程度上保障納稅人的稅收民主權利，并以此為基礎推進以稅收為主要收入來源的政府預算對納稅人的民主回應。反饋與救濟機制有效運用相關的信息不僅可以防止作為納稅人的公民基本財產權免遭公權力的侵犯，而且在一定意義上對公權的濫用起到糾偏和外在威懾作用。

（三） 完善預算信息公開和獲取制度

預算透明度越高，滋生腐敗和政治尋租的空間就越小。在許多國家，政府預算信息除由于國家安全原因受到限制外，都被提供給公眾知曉，接受公眾監督。公眾有權通過正常渠道獲取政府預算計劃和執行情況的信息，政府應該給公眾一個這樣的正常通道，聽取強有力的“外部聲音”。公布政府預算信息應是政府的一項法律義務，應建立政府預算公開制度及相關法律，按明確規定的要求提供廣泛、準確、及時且便于公眾理解的政府預算信息，包括官方政策文件；應明確將公開透明確定為《預算法》的基本原則；應暢通有關傳播渠道，保證公眾以各種方式獲取政府預算相關信息的權利；應逐步增加各部門預算的公開性與透明度，減少政府預算中的信息不對稱。只有預算信息以民眾易懂的形式徹底地公開、透明后，公眾才能以公民財政主權的身份和地位，隨時要求或通過公開渠道獲取政府預算的細化信息并加以質詢，才能真正實施人民財政主權下的公民友好型績效預算。

（四） 實施反技術主義的預算報表信息形式

我國現有的預算報表形式和公開披露的預算信息使公民很難了解政府關于所獲得的資金用來做了什么，目標是什么，政府是否在達成這一目標或向這一目標前進，花費了多少資金，誰應該對支出的行為和結果負責等相關信息。我國現有的預算編報格式在回答公眾關注的上述問題上缺乏清晰的表達，這樣的預算像一個謎，一個普通公民甚至是一名議員都不能夠理解這種“語言”，而新的議員對于這樣的預算經常是“一頭霧水”［15］，這種傳統技術主義的預算是公民參與式預算改革的主要障礙［16］。傳統的預算編報形式強調的是過程控制，政府部門把資金按配額要求花到每一項事務上就被看成是負責了，它對使用資金的效率和效果缺乏關注，缺乏公民導向的支出動機。因此，公民友好型的績效預算要反技術主義的預算形式，要求預算編報簡單化，更多地報告支出數額、支出所達到的目標以及支出應負責的責任官員等相關數據信息，以便于公民參與和保護公民利益［17］。

（五） 推行結果導向的績效管理制度

結果導向型績效預算的建立，有賴于政府部門結果導向型績效管理制度改革的跟進，尤其是建立一個強有力的績效測量系統。然而，建立一個合適的績效測量系統需要經過長期努力和不斷修正，因此較好的方法是對那些影響未來最終成功的因素進行思考，而不是立即執行整個政府全部范圍內的測量體系，更不可能要求政府各部門立刻開始績效和成本測量［18］。可行的做法是先從一些關鍵部門切入，集中關注這些組織績效測量系統的發展，并以此為典范來鼓勵和指導其他部門績效測量系統的發展。通過一個循序漸進的過程，逐步建立政府部門結果導向的績效管理制度。一旦績效和成本信息被政府各部門所廣泛使用，就可以嘗試建立激勵機制，促使利用績效信息更廣泛地進行資源分配和管理。傳統的預算造成政府部門關注的輸入和公民期望的輸出脫節，因此根據Shah（莎赫）提出的公共部門結果導向管理和評估鏈，政府關注的焦點應隨著公民對服務遞送績效的關注而變化，不斷地保持或形成新的輸入［19］。為此預算信息管理應引入以公民為中心的結果導向型政府治理模式，使得公共主體能關注輸出和結果而不是輸入和過程。通過強化公民授權，公共部門自下而上地對預算實施結果負責，公眾自發對政府的績效評價，會對政府部門產生結果導向的壓力，從而驅動政府部門建立結果導向的績效管理制度和績效預算，最終為公民友好型績效預算的改革創造良好的制度環境。

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［責任編輯：楊志輝，許成安］

Reform Path of Citizensfriendly Performance Budget

JIA Yunjie

（Nanjing Audit University， International Audit Institute， Nanjing 211815， China）

Abstract: Value orientation decides the specific path of public budget reform. With the separation from citizen demand， performance budget reform lacks public pressure as the external institutional environment and does not help the public sector form selfmotivation mechanism of performance improvement. So allocation of budget fund is short of valid expression of citizens’demand preference， resulting in the inefficient practical effect of China’s budget reform. Citizensfriendly performance budget should become a correct value orientation of China’s budget system reform. Therefore， reform path choices of China’s budget system can include improvement of budget examination and approval system， establishment of appeal expression and relief system， application of budget information disclosure and acquisition system， implementation of the resultsoriented performance management system and antitechnology information form of budget report， with the expectation that target for budget reform can come true from the standpoint of budget constitution.

Key Words: government performance budget; the budget system reform; performance auditing; citizens friendly performance budget; budget democratic