基于經濟發展方式轉變視角的國家審計戰略轉型

［摘 要］經濟發展方式的轉變不可能在市場機制的作用下自動生成和瞬間完成，市場配置資源的機制經常出現失靈。治理市場失靈的方式是政府規制，而防治政府失靈的重要手段則是審計規制。審計規制在促進經濟又好又快發展的過程中具有廣闊的活動領域和獨特的作用方式。要充分釋放國家審計內聚能量，推進經濟可持續發展，就必須加速國家審計從傳統審計向現代審計的戰略轉型，完成盤整現有資源、深化精品與發展特色、調整工作布局、優化審計內容、突出審計重點、改進技術方法、提高人員素質、提升管理水平、創新審計理論與教育等多重變革。

［關鍵詞］國家審計；政府審計；審計規制；政府規制再規制；政府失靈

［中圖分類號］F234.44［文獻標識碼］A［文章編號］1004-4833(2011)06-0020-06

一、 經濟發展方式的轉變與審計規制

黨的十一屆三中全會完成了“以經濟建設為中心”這一黨的工作中心的戰略轉移，解決了“發展為第一要務”的歷史命題，實現了偉大的戰略轉變。30年后，在總結改革開放和社會主義經濟建設正反兩方面經驗的基礎上，在冷靜分析中國國情與國內外諸多挑戰和機遇的背景下，黨中央做出了加快轉變經濟發展方式的戰略抉擇，解決了在新歷史時期如何科學發展的命題。

加快經濟發展方式的轉變是中國經濟社會領域的一場深刻革命，它貫穿于經濟社會發展的全過程和各領域［1］。轉變經濟發展方式，就是要調整經濟發展的基本目標，從“又快又好”轉變為“又好又快”；從依賴自然資源與物質消耗轉變為依靠科技進步、素質提高和管理創新；從粗放型、外延性發展轉變為集約型、內涵性發展，進而確立經濟社會健康、穩定、可持續發展的新模式。我們要將經濟結構的戰略調整作為加快轉變經濟發展方式的主攻方向，將科技創新作為轉變經濟發展方式的重要支撐，將改善民主作為轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點，將建設資源節約型、環境友好型社會作為加快轉變經濟發展方式的重要著力點，將改革開放作為加快轉變經濟發展方式的強大動力［2］。

加快經濟發展方式的轉變是經濟社會發展戰略轉型的系統工程，需要在黨和政府的堅強領導下發揮各級政府、經濟管理部門、企業的合力作用，需要社會上下的共同努力和持續推進。也就是說，經濟發展方式的轉變是一個有目標、有步驟的漸進過程，它不可能在市場機制的作用下自動生成和瞬間實現［3］。中外經濟學理論和市場經濟實踐都清楚地表明，市場機制配置資源有可能偏離“帕累托最優”，出現“市場失靈”。偏離經濟社會又好又快發展的目標，這在發展中國家的市場化、工業化、城市化、信息化和國際化的進程中屢屢發生，中國也不例外。“市場失靈”主要表現在以下幾方面：

一是提供公共產品主體的缺失。教育、環保、社會保障、公共醫療等公共產品不能帶來高額和即期收益，按照市場法則生產者會退出公共產品生產，而這些產品對于經濟發展與社會運行則是必不可少的。二是外部性問題。市場經濟主體的成本和收益之間出現分離，成本投入者得不到應有的回報，而得益獲取者卻沒有為收益付出應有成本。三是市場競爭不充分。市場上出現壟斷或自然壟斷，壟斷者憑借壟斷力輕而易舉地獲取高額利益，損害社會公平，阻礙經濟持續發展。四是信息失靈。信息不充分與信息不對稱，它影響市場主體和政府管理的正常判斷、科學管理與有效決策。五是消費偏好。市場出現了所謂劣質品驅趕優質品，因為在某些特定場合劣質品存在市場需求，優質品常常因無利可圖或微利而被忽略。六是收入分配不公。公平與效率關系錯置，引發社會不穩定，公平的損害最終會制約效率的提升。七是宏觀經濟失衡。出現失業、通貨膨脹、經濟衰落、經濟增長質量不高、居民生活水平下降等。八是市場調節的短期性和滯后性。市場主體追求短期利益和局部利益，導致市場經濟風險傳導機制遲緩，醞釀著經濟危機。

傳統經濟學理論認為，克服市場機制不足的重要方法是政府規制，即用政府干預這只“看得見的手”調節與控制市場機制那只“看不見的手”。在中國，政府是市場資源最多的占有者、經濟活動最強大的組織者、法律法規最有力的執行者和社會事務最大的管理者，故政府在處理“市場失靈”方面具有巨大的優勢。但是，政府規制發生作用且達到預期效果是有條件的，或者說，政府宏觀經濟調控有可能出現失誤或偏差，發生經濟學稱之的“政府失靈”。“政府失靈”主要表現為：

一是政府規制獨立性、公平性的缺失。政府沒有代表社會公眾和廣大消費者的利益從事宏觀經濟管理，而是被某些利益集團“俘虜”，成為其代言人，或者急功近利，追逐眼前和局部利益而忽略社會長遠和公眾利益。二是公共產品供給的低效。由于公共產品的非盈利性，其成本核算的重要性和必要性容易被淡化，極易出現損失浪費和劣質低效。三是政府的擴張沖動和地方政府的自行其是。有的地方政府偏離科學發展軌道，熱衷于形象工程和政績工程，有的則對中央政府宏觀經濟調控政策陽奉陰違，強調地方本位和區域利益，造成政令不暢、令行不止，危害國家經濟整體安全。四是信息不對稱。政府決策缺乏應有的信息來源和保障，或者信息被人為遲滯，削弱了政府經濟政策的時效性、針對性、持續性和有效性。五是政府機構的官僚化和組織缺陷。部分政府機構龐大，部門林立，職責不明，程序不清，效率低下，影響了政府宏觀經濟政策的執行力，甚至盲目干預市場，損害市場機制的正常機能。六是規制者的能力局限。“政府失靈”嚴重滯緩了經濟發展方式轉變的步伐，影響經濟社會又好又快地發展，因此政府在組織社會經濟活動和管理社會事務的過程中，接受來自內部和外部的服務、配合、協作乃至監督是十分必要的，即對規制者再規制，這對有效避免規制者可能出現的偏差能夠起到“雙保險”的作用，也大大降低了“市場失靈”與“政府失靈”并發的概率。

那么，誰能夠擔當對規制者進行再規制的重任呢？顯而易見，國家審計具備這個能力。國家審計具有經濟社會的“免疫系統”功能，扮演著社會經濟活動監督者的角色，是政府規制再規制的承擔者。因為國家審計機關具有獨立性，地位超然，沒有自身的市場利益；具有法律的授權，保障國家經濟安全，服務于國家經濟發展方式轉變，其審計行為有法律依據；具有良好的運行業績；具有規制者再規制的勝任性（如：能對政府政治經濟責任進行規制），符合我國國情，且社會成本低廉，可操作性強；具有代表性，能夠代表廣大人民群眾的根本利益；同時具有對政府經濟管理部門和企業進行有效監督的客觀條件和社會氛圍［4］。

那么，國家審計如何對市場失靈和政府失靈進行規制呢？按照政府調節市場、市場引導企業的機理，企業是市場經濟主體，政府是社會經濟活動的組織和管理主體，其在經濟發展過程中處于經濟決策者、經濟管理者和經濟活動具體實施者的地位，在經濟發展方式轉變中發揮著主導作用。國家審計促進經濟發展方式轉變、行使審計規制的職責，不是直接從事市場經濟活動，也不具有經濟管理與決策的職能，國家審計實際上扮演著服務者、監督者、協調者、信息員和促進者的角色，主要是依照法律法規，按照社會利益至上、國家經濟安全保障的原則，對經濟主體的市場行為和政府宏觀經濟的管理行為進行限制、規范、監督與控制，偵察、檢測“市場失靈”與“政府失靈”的發生領域、動向、規模、范圍和作用程度，及時發現有悖科學發展、妨礙社會經濟發展方式轉變的情勢，系統分析其背后的政治、經濟和社會原因，判斷其對經濟社會科學發展和發展方式轉變的實際影響或損害程度，向黨和政府傳遞信息、發出預警、提供咨詢、提出建議、謀求改進。在審計規制發生作用的過程，審計機關與黨政機關、其他經濟管理部門、司法機關等須形成明確分工和緊密協作，形成良好的互動性和互補性［5］。

二、 國家審計促進經濟發展方式轉變的方式與領域

審計屬于國家上層建筑，自然要服務于經濟基礎，服務于經濟社會發展。中國審計體制屬行政型審計體制，它反映了中國的國體和政體要求。在該體制以及相應的法律背景下，國家審計機關服務于黨和政府的工作，是國家審計的生存之由和發展之本。換言之，國家審計促進經濟發展方式轉變，是國家政治、經濟制度安排的產物，是新的歷史時期、新的形勢發展的客觀需求，也是國家審計的本質要求和國家審計特征的具體體現，這不僅具有堅實的理論基礎，而且具有顯著的客觀依據。

國家審計是經濟社會的“免疫系統”，具有獨立的經濟監督體系，在社會主義經濟監督體系中居于核心地位。國家審計應維護國家經濟安全、促進科學發展、服務于社會經濟發展方式轉變［6］。國家審計圍繞國家經濟大局，置身于經濟社會發展主流，具有自身發展的軌跡，具有強大生命力的基本表征。當然，國家審計具有批判性、建設性、服務性、宏觀性、主動適應性、開放性等顯著特征，這些特征反映了國家審計本質，也體現了國家審計在促進經濟發展方式轉變的著力點和方式路徑上的與眾不同［7］。

國家審計的批判評析體現了審計不輕易接受未經檢查與測試的結論，不簡單地承認未經證明的事實之特質，即以批判的眼光和態度去審查每個項目、每個單位和每筆財政資金，審查、分析、評價財政財務收支以及有關經濟活動的真實性、合法性和效益性，發現有違背自然規律、市場規律和經濟管理及社會發展規律的各類現象；以批判性、審查性的思維主動發現問題，分析矛盾，判斷是非，揭示風險，消除隱患，排除市場機制負面作用和政府管理風險影響，有效維護國家經濟健康、可持續發展。

國家審計的審計活動不僅要查出經濟社會已存在或潛在的問題與風險，而且要積極提出整改對策，以改革的思維科學、全面和發展地提出解決問題的辦法和措施，幫助被審計單位及有關部門和單位完善法律、法規和規章制度，從而起到堵塞漏洞、加強內部控制、提高管理水平、防范問題再次發生的建設性和預防性作用。也就是說，國家審計不僅是治標性、防范性被動型審計監督，而且是治本性、建設性的主動型審計監督，即要求其審計監督注重審計問題的成因解剖與背景分析，發現改革開放和經濟建設中出現的普遍性、傾向性、典型性和有影響性的問題，發現體制性、機制性和制度性層面的矛盾和障礙，及時與被審計單位交流，提出科學的建設性意見和建議，將結果評判與過程分析、揭露問題與促進整改有機結合起來。

國家審計的宏觀服務性特征要求審計順應改革開放和社會主義經濟建設的需要，圍繞中心，服務大局，展現出新的、更高的歷史定位，不斷拓展新的服務領域，履行圍繞黨和政府中心工作行使服務的職能。國家審計通過履行法律賦予的職責，服務于黨和政府的中心工作，服務于國家經濟安全和人民根本利益，服務于國家經濟發展和社會管理目標。國家審計的宏觀服務性特征要求審計工作在任何時候都應當有大局意識，有系統觀念，要站得高、看得遠，要求審計工作必須從全局出發，從宏觀上思考問題，從總體上把握問題，服從服務于改革開放與社會主義經濟建設全局。

國家審計的主動適應性特征要求審計在新歷史時期要實現經濟社會“免疫系統”的功能，弄清審計工作當前面臨的新形勢、黨和政府的新要求、人民群眾的新希望，使國家審計工作主動適應新形勢、新要求和新希望，將審計工作融入經濟社會發展的大背景之中。同時，國家審計須緊密圍繞經濟又好又快發展這個中心，自覺地開放審計產品的供給市場，根據黨委、政府、人大、老百姓的需要，選擇審計機關的審計內容和實現方式，緊緊抓住經濟社會發展的熱點、難點、疑點和焦點問題開展審計，努力解決經濟發展方式轉變中的若干帶有普遍性、傾向性、典型性的問題，為黨和政府深化改革和推進發展建言獻策。

在促進經濟發展方式轉變的過程中，國家審計的作用方式是發揮“防火墻”的“抵御功能”，自動排除干擾，攔截風險，為經濟社會科學發展保駕護航；發揮“檢測系統”的“診斷功能”，盡早感知風險，捕捉異動，判定原由，保障經濟發展方式順利轉型；發揮“預警系統”的“示警功能”，提供風險信息，促進風險防范和應對措施的落實，化解、消除有悖于經濟又好又快發展的障礙；發揮“自濾系統”的“除疾功能”，削弱危害經濟發展方式轉變的消極因素，對經濟發展和社會運行肌體進行“除疾、保健”；發揮“平衡器和助推器”的“修復功能”，改善社會經濟發展系統的外在環境和運行質量。

國家審計促進經濟發展方式轉變的活動領域和成長空間是十分廣闊的。國家審計通過發揮審計規制職能，履行審計監督的法定職責，對經濟社會運行，特別是經濟活動的價值運動、管理活動進行監督與調控，對經濟運行所產生的信息進行鑒證，對經濟運行異常進行評析，對經濟發展熱點、難點和疑點問題進行專項調研，對國家宏觀經濟政策執行情況進行跟蹤，對政府管理績效進行評估，對經濟發展風險進行預警，對經濟運行環境進行優化，對“市場失靈”和“政府失靈”予以足夠的關注和檢測，及時發現危害國家經濟安全、妨礙經濟發展方式轉變的體制、機制和政策制度問題，提出分析解決對策，為黨和政府提出決策咨詢和信息保障。具體說就是按照審計署《關于進一步加強審計監督促進經濟平穩較快發展和經濟發展方式轉變的通知》精神，緊緊圍繞經濟社會又好又快發展“一個中心”、圍繞促進經濟平穩較快發展和經濟發展方式轉變“兩大目標”，完成對中央宏觀調控政策措施落實情況的跟蹤審計等“八項任務”。

“八項任務”勾勒了國家審計促進經濟發展方式轉變的主要活動領域和重要工作內容，其中“對中央宏觀調控措施政策實施情況的跟蹤審計”是強化政府規制效力的重要舉措，是防范“政府失靈”的有效對策，也是促進經濟發展方式轉變的重要保證手段；“對政府投資項目建設和管理情況的審計監督”是保證政府投資項目決策上的科學性、程序上的嚴密性、經濟上的合理性、技術上的先進性、管理上的有效性、實施上的可行性和使用上的效益性的重要機制；“對重點民生工程和重點民生資金的審計監督”是在市場經濟條件下維護社會公平、維護社會穩定的重要舉措，對于修補“市場失靈”、維護社會秩序、創建和諧社會具有非常重要的現實意義；“加大對重大違法違規問題的揭露和查處力度”是維護國家法律法規的尊嚴、保障市場經濟的有序和效率、凈化市場經營環境、防范市場失靈和政府失靈、保障人民群眾的根本利益的重要措施；“加大對經濟運行突出矛盾和潛在風險的揭示和反映力度”是提升黨和政府對社會經濟發展中的重要問題的關注和處置能力，提升對經濟運行各類風險的警戒水平、前移風險預防和處置關口的重要方略，對維護國家和地方經濟安全、防范市場風險和政府管理風險、提高經濟運行質量起到重要作用；“加大對體制及機制性問題的揭示和反映力度，推進深化改革、加強管理”是彰顯國家審計維護市場正常機制和建設廉潔高效的政府，體現審計治標性功能與治本性效能有機結合的有效路徑，對科學分析和有效解決經濟發展方式轉變方面的深層問題起到重要推進作用。另外，對政府批準的重要企業的改制、改組、改造以及企業的兼并、聯合、合資、合作的全過程進行審計監督，對政府實際執行的財政、金融、稅收政策進行專項審計調查，對政府三農政策執行以及環保、科技和教育等方面的投入進行績效審計，對重點行業和重點企業的經濟效益進行審計，對社會保障制度、資金和重要產業政策進行專項審計或專項審計調查等，都是國家審計促進經濟發展方式轉變的活動領域和工作內容。

三、 適應經濟發展方式轉變，加速國家審計戰略轉型

國家審計一方面促進國家經濟發展方式轉變，另一方面又在這一過程為自身發展找到良好平臺和難得機遇。審計機關須適應經濟發展方式的轉變，不失時機地加速國家審計從傳統審計向現代審計的戰略轉型。如何實現國家審計戰略轉型？筆者認為，目前國家審計應努力完成以下各項戰略工程。

第一，鞏固現有審計成果與盤整現有審計基礎。經過28年發展所構建的審計組織基礎、制度基礎、人員基礎、法規基礎、業務基礎、技術基礎、管理基礎和有關經驗、信息積累是審計事業的寶貴財富，是今后事業發展的出發陣地和成長平臺。利用好這些基礎，是做好審計工作的重要保障。審計人員需總結28年審計工作的經驗教訓，反思過去，總結成敗，調整工作方式，降低改革與發展成本，從而取得起點高、投入少、見效快、發展新的效果。“盤點”家底重在總結審計工作的規律，弄清自身的優勢與劣勢，以揚長避短，挖掘創新，從外延型的發展逐步納入內涵為主的發展軌道。

第二，調高審計目標。隨著政治經濟的發展，隨著國家審計責任范圍的外延由經濟領域向經濟社會領域拓展，國家審計的目標自然相應調高，即審計的目標將以真實性、合法性和效益性為基礎向安全性、和諧性方向調高，且以后兩者為重心。換句話說，國家審計以捍衛國家經濟安全、保障國家經濟權益、維護經濟社會穩定為最高戰略目標，將國家審計作為國家治理的重要工具發揮作用。

第三，打造精品與凝練特色。過去審計工作注重規模，這與我國審計早期發展狀況相適應。但是，現今審計環境發生了深刻變化，規模拓展已不是審計發展的主要特征。各級審計機關要立足本地區政治、經濟發展實際，圍繞中心，服務大局，找準自我定位，走特色和精品之路，尋找促進社會經濟發展最佳著力點，力爭審計資源聚焦，謀求在既定資源條件下的優化發展，即追求審計邊際貢獻最佳的效果，以優取勝、以精取勝。因此，國家審計要抓審計項目的成功率，力求做一項成一項，且要做好、做深、做精，以擴大審計影響，提升審計對經濟發展方式轉變的直接的、實際的貢獻率。

第四，收縮戰線，優化審計工作的整體布局。隨著我國審計組織體系的建立及其內部分工的完善，國家審計機關從繁重的企業財務收支審計中回撤，將審計的重點置于財政、金融、國有企業及國家控股的重點企業審計和經濟責任審計上，這將大大縮短審計戰線，使有限的審計力量形成“拳頭”，以充分發揮國家審計監督的綜合效能。“3+1”的審計格局不僅是國家審計的主要領域，而且也是審計服務經濟發展方式轉變的重要區域。

第五，刷新審計內容。過去審計監督的內容強調檢查會計賬目，審計目標是監督被審計單位經濟活動的真實性、合法性和效益性，而真實性和合法性監督涉及面廣、延伸性強，需要注入較多的審計資源，還容易與其他經濟監督形成交叉和重復。隨著經濟發展方式的轉變，國家審計的重心也逐步向效益審計、績效審計、環境審計、境外審計轉移，將真實性、合法性和效益審計有機結合起來。這是提高審計效力的必然選擇，它代表了審計發展的方向，提升了國家審計對經濟社會發展的參與度和貢獻率。

第六，突出重點，抓大放小。國家審計將審計重點逐步轉向財政支出，既履行了國家審計對權力的監督和制約職能，也體現高層次審計監督的特征。對財政支出審計，維護了廣大納稅人的利益，改變了過去政府監督者缺位的現象，提高了審計的社會效益。所以，貫徹“全面審計、突出重點”的原則，在現有審計資源的條件下有所為有所不為，努力形成審計工作亮點和擴大審計社會影響力，是審計工作的基本原則。與此同時，審計工作的重點逐步從規模轉向質量、從結果轉向過程、從過程轉向管理和績效、從微觀轉向宏觀、從治標轉向治本、從對事和人轉向對體制和機制，真正最大限度發揮審計在加速經濟發展方式轉變中的作用。

第七，改進審計技術與方法。審計機關應大力度引進、吸收、使用和推廣先進的審計思想與方法，積極探索信息化條件下新的審計方式和技術，提高審計機關技術裝備水平，增加審計工作的技術含量，將現代科學技術引入審計領域；總結審計實踐中形成的、行之有效的技術、技巧、經驗與方法等，以求在不增加或不大幅增加人、財、物投入的情況下，較大幅度地提高審計效率和效果。

第八，提高人員素質。審計工作是一項復雜勞動，審計人員的素質常常決定了審計的質量好壞和水平高低。審計機關需有計劃、有目標地改變目前審計隊伍單一的財會結構，構建復合型、職業化、精良型的專業隊伍，使審計隊伍具有合理的專業結構、知識結構、學歷結構、職稱結構和能力結構，且使之具有很強的互補性、融合性和適應性，成為作風過硬、技術精湛的威武之師和文明之師。以審計人員素質和技術裝備水平的提高、審計人員結構的改善彌補審計人員數量不足，是審計發展的必然選擇。

第九，提升審計管理水平。管理也是生產力，是審計的戰斗力，在同樣的條件下不同的管理水平能夠組合出不同的戰斗力。因此，審計機關要重視審計管理工作，科學整合現有審計資源，優化配置、合理使用；加強各部門審計力量協同作戰，做到優勢互補；優化審計時間管理和程序安排；加強同業交流和信息溝通，實現資源共享。

第十，審計工作的創新。這包括積極探索聯合審計、協同審計的路子，協調上下級審計機關的行動；協調審計監督與其他經濟監督的關系；嘗試部分審計項目外包；在一定條件下借助內部審計和社會審計力量為我所用；審計理論研究與實際工作、審計教育與審計隊伍建設相結合等。

總之，國家審計要全面落實科學發展觀，加速國家審計職能從維護性向建設性的轉變，從勞動密集型向科技密集型轉變；加速審計工作從經驗向科學的轉變，從封閉操作向開放運行轉變，從獨立運行向與社會審計、內部審計協同，與紀檢、監察和反貪賄賂配合，與輿論監督和其他經濟監督形成合力的轉變。只有加速實現國家審計向現代審計的戰略轉變，經濟發展方式轉變、經濟社會又好又快發展才有保障，才能真正落實到位、取得最佳效果。

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［責任編輯：楊志輝，許成安］

Strategic Transition for National Audit Based on the Transition of

Economic Development Mode: Audit Regulation under the

Market Failure and Government Failure

YIN Ping

（Nanjing Audit University， Nanjing 211815， China）

Abstract: The transition of economic development mode cannot be completed automatically and in a short time. The system of market allocation for resources often does not work. The medicine to cure the market failure is the government regulation while the important choice to prevent government failure is the audit regulation. The audit regulation plays an important role in promoting a good and fast economic development with its wide range of areas and special way of performance. To bring the cohesive energy of national audit into full play and promote the sustainable economic development， it is essential to hasten the transition of national audit from the traditional mode to the modern one. We have to make the following endeavors: optimize the resources available， seek the optimal and special development mode，adjust the layout of audit work， perfect the contents of audit， focus on the key points of audit， improve the way of auditing and quality of audit personnel， better the management level and innovate the audit theories and education.

Key Words: national audit; the government auditing; audit regulation; government regulation and regulation; government failure