論旅游權利應是旅游立法的宗旨和目標

[摘要]旅游立法的核心問題是明確立法精神和價值取向。由此出發，旅游立法的根本宗旨只可能是指向公民旅游權利的實現和旅游權益的保障，而不應當是為了調整部門權力關系和商業機構的利益分配。

[關鍵詞]旅游權利；旅游法；理念

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-5006(2011)03-0012-04

當前我國正在進行旅游法制定的前期工作。為確立旅游立法的必要性，首要問題就是明確立法精神和價值取向等基本觀點。筆者認為，中國旅游發展要滿足人民大眾的現實所需，要致力于一個更加大眾、更加多樣的國民旅游福祉而努力創新。在這一意義上，旅游立法的根本宗旨應當是保護公民的旅游權利，其價值取向應以游客為本，并借助旅游立法推動我國旅游休閑產業健康發展。

一、文獻綜述

1.國內文獻情況

目前，我國關于旅游權利的研究相對較少，少數學者開始直接研究旅游權利這一概念，更多的學者是從休息權、旅游者合法權益和旅游倫理等相關的角度進行研究。劉紅嬰對旅游權進行了法理釋義，她認為旅游權是人權的一部分，它與相關的親緣權利構成一個相輔相生的概念群落。旅游權主體在享有權利的同時，也必須承擔對等的義務。實施旅游權，要遵循法律的普適原則，要體現法律在程序上的各種保障，要形成基本的行為規范。王德剛認為，對旅游的認識，應該由單一的功利化目的——發展經濟，逐步回歸到旅游的本質——把旅游作為人的基本權利。張永奇則認為，公民的基本旅游權利是憲法賦予公民的政治、經濟、社會、文化權利在旅游領域的具體體現，應該對“公民基本旅游權利”的概念給以初步的揭示和解讀，根據中國憲法公民權的相關規定，從“憲法公民權利”中分離出“公民旅游權”。夏贊才等認為，旅游權利主張主要包括自由旅行權、帶薪休假權和友善接待權，這些主張對于確立旅游正當、促進旅游公平和強化旅游責任具有重要價值，但同時，過度依賴和強調旅游權利也將使旅游權利自身陷入道德困境。楊曼麗、王東岳、湯靜等人系統地敘述了休息權的權利定位，在理論分析的基礎上，還進行了休息權保障的實證分析。休息權是旅游權的重要組成部分，以上這些研究為旅游權的研究奠定了一定的基礎。而旅游者合法權益的研究則相對豐富。有從消費者權益的角度研究旅游者合法權益的，如楊玲英、鐘清、呂曉亮等人；也有從旅游合同的角度進行研究的，如趙永勝、張蓉、楊志剛等。

2.國外文獻情況

相對于國內對旅游權利的理解仍停留在理論探討層面，國外的法律文件已經較好地貫徹了旅游權利的思想。當今世界的法律主題十分鮮明：人權、和平、發展，這基本上也是全球主流價值觀的集中總結。聯合國及其各組織的大量法律文件，在體現聯合國框架的人類主體價值觀方面，取向一致，而與旅游權利、旅游資源及旅游行為相關的內容，滲透于各種國際法律文件群當中。《世界人權宣言》、《經濟、社會和文化權利公約》、《公民權利和政治權利公約》、《和平文化宣言》、《世界文化多樣性宣言》、《世界遺產公約》、《生物多樣性公約》、《保護非物質文化遺產公約》、《旅游通關便利公約》、《休閑憲章》和世界旅游組織的《旅游權利法案與旅游者守則》、《全球旅游倫理規范》、《馬尼拉世界旅游宣言》等都表達和體現了彼此相通的精神實質。

旅游權的觀念和規范不斷向越來越多國家的國內法滲透，使國內法也凸顯人類主體價值觀，例如日本《旅游基本法》，美國《旅游全國政策法》和旅游協會宗旨及相關草案等。據阿根廷駐華大使館2010年6月發布的消息，該國不僅成立了旅游部，而且通過《國家旅游法》對保障投資便利條件、可持續發展、服務質量、宣傳促進和戰略計劃等方面作出了規定。該法強調了人是旅游發展主體的基本原則，政府通過前瞻性的戰略計劃保持旅游業可持續發展。

從國內外有關旅游權利的文獻來看，雖然我國研究者及立法者對旅游權有一定的認識和探討，但有關旅游權的核心概念，包括旅游權的內涵和外延以及旅游權的性質等，都還沒有一個相對明確的統一的定義和表述，這將是一個長期的漸進的過程，需要多領域的研究人員參與和研究。

二、保障旅游權利是旅游立法的最高宗旨與根本目標

保障旅游權利既是國際視野下旅游立法的普遍要求，也是長期以來我國旅游立法實踐的經驗教訓，更是我國旅游發展問題的本質所在。

1.保障旅游權利是國際旅游倫理的基本要求，也是國際旅游立法所踐行的基本原則

聯合國《世界人權宣言》第13條“遷徙權”提出，人人在各國境內有權自由遷徒和居住；人人有權離開任何國家，包括其本國在內，并有權返回他的國家。第24條“休閑權”提出人人享有休息和閑暇的權利，包括工作時間有合理限制和定期帶薪休假的權利。第27條“文化生活權”提出人人有權自由參加社會的文化生活，享受藝術，并分享科學進步及其產生的福利。《世界人權宣言》直接影響了近現代世界旅游休閑運動的發展，并催生出《關于經濟社會和文化權利的國家公約》、《馬尼拉世界旅游宣言》、《全球旅游倫理規范》、《旅游權利法案和旅游者守則》、《休閑憲章》等國際文件。

隨著公民權利的強化，國際旅游立法不再僅僅從經濟導向的角度關注旅游業的發展，而是開始更多關注旅游權利和旅游資源的保護，促進本國公民和他國游客的健康文化生活。這方面的例子有美國《全國旅游政策法》、日本《旅游基本法》。2008年，國務院關于旅游行政主管部門機構改革的“三定”方案明確了“保護旅游者”的基本職能。從本次旅游法擬制定的各項制度安排來看，基本上也是圍繞這個中心進行的。

2.如果不能夠確保旅游權利，那么旅游法的研究和起草工作就只能是復制其他領域的部門法。造成交叉重疊，或者只是普通民商法的延伸與細化，而無法形成法理上的突破，無法承載旅游大國的國際責任，更無法站在歷史的高度傳播人類理性的光輝

由于缺乏上述理念，我國的旅游立法實踐長期以來無法突破原理和思想方面的局限：立法思想仍然停留在20世紀80年代，長期停留在部門立法，各部門為自己爭取權力，規避責任；立法層次偏低，缺乏內在的統一性，立法體系不完備；旅游法律法規授予旅游行政部門的權力有限，執法力度不足；至今沒有形成一部綜合性的旅游基本法，等等。正是由于這些旅游法規和條例的起草缺乏價值基礎和邏輯上的內在統一性，往往造成此法不容彼法和相互矛盾的現象時有發生。

3.保障旅游權利是我國旅游發展的根本目標。也是解決新舊矛盾的核心

旅游是人類與生俱來的需求，是人類長存而重要的生活方式，是人類實現全面發展所不可或缺的權利。古往今來，旅游一直是人們增長知識、豐富閱歷、強健體魄的美好追求。在古代，中國先哲們就提出了“觀國之光”的思想，倡導“讀萬卷書，行萬里路”。當前，我國已進入大眾旅游發展的新階段，普通大眾到境內外走一走、看一看的愿望日漸強烈。旅游消費已經成為普通大眾日常生活的重要組成部分，也是公民的基本權利之一。

縱觀中國旅游發展進程中出現的各類問題，本質上都可以歸結為一個基本點：相當一部分國民還沒有能力實現與生俱來的旅游權利，與此同時，更多旅游者的現實權益沒有得到公平有效的保障。相比之下，行政管理體制的理順、商業機構的利益保障等問題都只是表象和結果，而非本質。行政管理、商業機構以及市場體系的建立等都只是旅游權利實現的組織體系和運營平臺。

我國已經發展成為世界旅游大國，“百姓旅游，百姓受益”，國民旅游早已成為我國旅游市場的主體。正是廣大老百姓日益增長的旅游需求促進了市場經濟體系的不斷完善，進而一步一步地推動了旅游業進入國家戰略體系。在發展人民群眾更加滿意的現代服務業的國家戰略引領下，旅游業正日益把旅游權利作為其人文底蘊和產業精神，把滿足人民群眾日益增長的旅游多元需求作為旅游產業發展的出發點和落腳點，研發和創新真正適合中國大眾需要的業態和商業模式，確保獲得長期的商業成功。

三、保障旅游權利應成為旅游法的核心、靈魂和法理依據

在綜合旅游立法的框架中，應當充分考慮保障旅游權利的位置，以及與其他內容模塊之間的相互關系。

1.旅游權利主要體現在旅游發展促進的模塊中，包括國家保障旅游權利的宣示條文、基本原則和制度保障

為了促進更多的國民得以享受更加多樣和更為滿意的旅游活動，提高其生活質量，并保護旅游者和旅游服務提供者的合法權益，綜合發揮大眾旅游時期旅游業的經濟、文化和社會效益，旅游法應以法律形式明確界定旅游權是我國公民基本權利不可分割的組成部分和現實表現。明確國家保障人民旅游權利這一立法宗旨，為“人民群眾更加滿意的現代服務業”這一旅游業發展目標提供穩定的制度保障。

2.旅游權利是旅游行政管理、旅游民事契約等專門模塊的保障對象，是整部法律的核心、靈魂和法理依據。后者是旅游權利的制度保障和法律規定

旅游權利是由于旅游的重要性而產生的正當要求，是旅游業發展的根基和源泉，其外延表現為旅游業相關主體正當要求的總和，是旅游業和全體公民的權利。在旅游發展中，任何人都有權關心和關注旅游，投資參與旅游事業，并通過旅游獲得自身的正當利益和價值。而為了旅游業的可持續發展，根本的方法在于利用管理和民事手段保障各方正當權益，明確國家、政府主管部門、社會中間組織、企業、旅游者等主體的權利、責任和義務。

3.以保障旅游權利為導向，旅游法各部分內容應是有機統一的整體

法經濟學的基本原理告訴我們，幾乎所有的民事侵權都可以通過契約關系加以解決；反過來也可以說，幾乎所有的契約問題都可以通過民事侵權規范加以解決。并且，無論是民事侵權問題，還是契約問題，都可以納入產權定義方面的范疇。產權定義的本身可以被看作一個確定的過程。

因此，保障旅游權利作為我國旅游產業發展的根本和源泉，由此派生出來的立法思想、思路、原則和制度安排，應當起到總領和明確方向的作用。應以保障旅游權利為基本價值和立法精神導向，明確立法思路、原則、框架和立法重點。圍繞旅游權利涉及的各方主體和內容，旅游發展促進、旅游公共管理、市場服務以及利益關系的協調等重點內容應構成有機整體，彼此呼應。

四、旅游權利立法理念的確立與堅持

為了牢固樹立旅游權利這一立法理念，決策層和立法參與人員應堅持這一原則不動搖，加強對旅游權利相關主體參與立法過程的組織保障，以國際比較為導向，開闊立法視野，并建立保障旅游權利的專業管理制度和專業協調制度。

1.立法理念的統一與堅持

由于立法理念和立法意義的確立是立法過程最重要的階段，因此，決策層需要明確并始終貫徹立法意圖，包括領導層、研究人員、起草人員、政府和實業界等參與立法的各方人員，在旅游立法理念上必須統一“保障旅游權利”的立法宗旨，堅持這個原則不動搖。因為現在還有動搖和模糊不清的傾向，為此，我們需要通過調研、討論、溝通的方式反復宣傳旅游權利的立法指導思想。

基于以上原因，旅游立法的調研、論證、起草和協調等環節不能分割開來，尤其不能在沒有明確立法宗旨的情況下就匆忙起草法律條文。法律是有生命力的，需要立法者對普通大眾的基本需求充滿人文關懷。旅游立法應本著法律保障公序良俗原則和基本權利的法律理念，以普世倫理和歷史眼光去自覺審視立法框架和具體條文。

2.立法程序設計與民眾參與保障

建立“自上而下”的參與機制。根據“法律表述生活”的原理，旅游立法研究應廣泛而充分地聽取旅游學、人文學科、法理學、立法學和法經濟學等領域專家學者的意見，通過到旅游法的前端學科尋找立法的理念，確立保障旅游權利的思想，進一步明確立法的范圍、綱目和問題。在保障旅游權利的指導思想下，旅游立法中的發展促進、公共管理和民事協調等內容必須以專業知識和專業實踐為基礎，竭力避免交叉重疊。把旅游業各領域中的專業知識反映到法律條文當中，并致力于加快形成一支更加職業化的從業隊伍，從而建立專業化的宏觀調控體系、行政管理體系和市場服務體系，最終實現旅游業各方主體的權利。

建立“自下而上”的參與機制。旅游法調研不僅要聽取法律領域和旅游業界專家學者的意見，還必須有普通游客的參與。僅僅由法律精英主導的旅游立法過程是不完善的，普通游客話語權缺位也是和當代的立法程序相違背的。因此，應當組織有代表性的旅游者，包括團隊旅游者、散客旅游者和自助旅游者的座談會，廣泛聽取他們的意見與建議。

3.堅持立法過程的國際比較

旅游立法要有歷史的自覺性，以國際視野為導向，借鑒國際立法經驗，以保障旅游權利為目標，把旅游立法的當前需要與行業發展的長期訴求有機結合起來。深入解讀國際旅游倫理的系列文獻，參考美國、日本、歐洲等發達國家保障旅游權利的法律文件，參考周邊國家特別是東亞、東南亞等地區保障旅游權利的法律文件，參考歐盟國家保障少年兒童、老年人、殘疾人、特困人群等特殊人群福利旅游的政策實踐，自覺把旅游立法置于國際旅游發展進程中，貢獻中國的專業智慧。