專家答村官十一問

2010年12月5日，在《村委主任》雜志社首屆全國優(yōu)秀村官征文頒獎(jiǎng)大會(huì)上，本刊顧問、國家民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司巡視員曹國英，本刊顧問、中國人民大學(xué)農(nóng)村與農(nóng)業(yè)發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田分別作了專題講座，并回答了村官們的提問。

第一問：縣城一家醫(yī)院的院長，出生在我們村，戶口在縣城，我們想請(qǐng)他回村當(dāng)村委主任，請(qǐng)問能不能選他？

曹國英：這位院長同時(shí)任兩職比較難。根據(jù)新修訂的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》（下稱《村組法》）的規(guī)定，如果他退休或離職，在村里居住一年以上，本人申請(qǐng)參加選舉，村民確實(shí)認(rèn)為他能干事，擁護(hù)他，經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意，是可以參加選舉的，但前提是他要把精力放在村里的工作上。

總之，要堅(jiān)持兩個(gè)原則，第一是村民自治和集體經(jīng)濟(jì)民主管理的原則，這個(gè)村莊誰當(dāng)村委主任，要經(jīng)過法律認(rèn)可，村民承認(rèn)。第二是要盡可能地吸收人才，為村民服務(wù)，如果這個(gè)院長確實(shí)是人才，具有奉獻(xiàn)精神，村民又擁護(hù)他，就應(yīng)該給予他參加村委會(huì)主任競選的機(jī)會(huì)。

第二問：我們村有這幾類人：原村民、出嫁姑娘和周邊村落戶來的人。原來我們規(guī)定村民落戶三年就可以享受福利待遇，結(jié)果享受的人越來越多，原村民因此有意見；我們要排除出嫁姑娘享受福利待遇，好像在法律上站不住腳，要不排除，對(duì)村里人又交待不過去。怎么解決這些矛盾？

曹國英：這個(gè)問題很尖銳，這幾年針對(duì)這個(gè)問題信訪的人也較多。在前些年農(nóng)轉(zhuǎn)非比較熱的時(shí)候，有些城鄉(xiāng)接合部的村，外來掛戶人口很多，有一個(gè)村2/3村民是外來掛戶人口，開始說只在村里掛個(gè)戶口，不享受村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但一二十年后這些人又提出不能永遠(yuǎn)當(dāng)“黑戶”，要參加征地補(bǔ)償款的分配，與原村民發(fā)生了利益沖突。在村委會(huì)選舉的時(shí)候，原村民說不能讓掛戶人口參加選舉，如果允許，他們?cè)谌藬?shù)上占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，他們當(dāng)選以后，村里原有集體資產(chǎn)就被所有村民平分了，使原村民吃虧。掛戶人員說我們也是村民，有戶口，憑什么不讓我們參加選舉？兩方面都在告狀。我了解到，這個(gè)村的征地補(bǔ)償款有數(shù)千萬元，原村民認(rèn)為土地是他們祖宗留下來的，原來集體經(jīng)濟(jì)組織（即生產(chǎn)隊(duì)）成員才有份。掛戶人口對(duì)村集體資產(chǎn)沒貢獻(xiàn)，不應(yīng)該享受。還有一些富裕村，嫁出去的閨女戶口不遷走，娶來的媳婦必須落戶，村里人口越來越膨脹，參與集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)權(quán)益分割的人也就越來越多。

這個(gè)問題是我國傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)組織形式內(nèi)在矛盾造成的。如果說在人民公社時(shí)期這種矛盾還不太突出的話，那么，在實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制后農(nóng)村人口流動(dòng)性加大的情況下，就越來越突出了。在這種經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益跟著村民身份走，而這種身份的標(biāo)志就是本村戶籍。當(dāng)原有集體經(jīng)濟(jì)組織成員失去村民身份后，就會(huì)面臨失去集體資產(chǎn)權(quán)益的危險(xiǎn)。當(dāng)一些人員取得村民身份后，就要求取得這種權(quán)益。這與按勞分配和按資產(chǎn)權(quán)分配的原則難以相容。這種矛盾本質(zhì)的解決辦法是，搞集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，即產(chǎn)權(quán)明晰到戶，讓集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)與村民身份分開，以后哪一家增人、減人，在村民戶里自己擁有的產(chǎn)權(quán)份額里消化，自行解決；外來遷入戶口的人員，可以享有村民身份，但不再理所當(dāng)然地享有集體資產(chǎn)權(quán)益，不再吃集體產(chǎn)權(quán)的大鍋飯。這樣就把村民關(guān)系凈化了。這種產(chǎn)權(quán)制度的改革，既明晰固化了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，排除了永無休止的產(chǎn)權(quán)利益分配糾紛，也符合市場經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律。

鄭風(fēng)田：廣東也出現(xiàn)這樣的事，打得不可開交，當(dāng)?shù)卣疄榇讼铝艘粋€(gè)指導(dǎo)性文件，村民按文件解決問題。可以到網(wǎng)上看看他們的解決辦法。

第三問：農(nóng)村人才太少，在外面還找不到。我們村雖然分配了3個(gè)大學(xué)生村官，但專業(yè)不對(duì)口，我們需要農(nóng)業(yè)大學(xué)的畢業(yè)生。請(qǐng)問農(nóng)村人才問題怎么解決？

鄭風(fēng)田：應(yīng)該筑巢引鳳。大學(xué)生為什么不愿意留在農(nóng)村？長三角的富裕村，大學(xué)生都愿意留；如果村莊能給他們發(fā)展機(jī)會(huì)，他們也愿意留。北京市走的是另一條路子：送現(xiàn)任的村官進(jìn)大學(xué)進(jìn)修，我看挺好，這樣的人才用得住。

曹國英：我更加注重鄉(xiāng)土人才，“百步之內(nèi)必有芳草”，這里有一個(gè)發(fā)現(xiàn)人才的問題。過去跟村莊有各種淵源的能人，包括原來本村走出去的有見識(shí)、有閱歷、身體尚好的退休干部、教師、企業(yè)經(jīng)營者、退伍軍人、有技術(shù)專長的人，只要確有可以服務(wù)于村民的真才實(shí)學(xué)，本人有事業(yè)心，村民擁護(hù)，都可以做村里的人才。

第四問：我接任時(shí)，村里有500萬元的外債，我都不知道怎么還這些外債。我建議加強(qiáng)農(nóng)村債務(wù)管理。

曹國英：村官必須理舊賬，這是現(xiàn)任村干部的責(zé)任。但過去的事一定要分清責(zé)任，經(jīng)過民主、法律程序認(rèn)定這些債務(wù)的真實(shí)性與合法性，從實(shí)際出發(fā)逐步化解債務(wù)。加強(qiáng)農(nóng)村債務(wù)管理非常必要，今后農(nóng)村集體舉債的民主程序，《村民委員會(huì)組織法》有明確規(guī)定，村干部舉債一定要考慮償債能力，以免影響村里以后開展工作。

第五問：我們村有一位84歲的老人，二等殘疾。當(dāng)初他有100平方米的房子，被縣公路局修路拆了，聽說公路局給了5萬元的拆遷補(bǔ)償款，但他沒有拿到，他就上訪，我們?nèi)ケ本┙铀貋恚F(xiàn)在拿10萬元也解決不了問題，他不要錢，就要房子。他還持有胡錦濤辦公室的批文。怎么辦？

曹國英：有兩種辦法：如果應(yīng)該國家賠償，那就依法由法院審理、判決；如果應(yīng)由村里賠償，村民代表開會(huì)研究解決。原則上，無論錢多少，要讓他有住的地方。過去的賠償款，當(dāng)時(shí)沒給，現(xiàn)在給的錢，是否還能夠建起那么多房子，應(yīng)該考慮房價(jià)物價(jià)上漲的因素。

第六問：2008年，我們村響應(yīng)市政府招商引資的號(hào)召，引進(jìn)了一家企業(yè)。這個(gè)企業(yè)占地165畝，已經(jīng)投資1.9億元，還培訓(xùn)了100個(gè)村民就業(yè)。2010年，市政府又要求取締這家企業(yè)，并用鏟車推倒了圍墻，理由是環(huán)城高速要通過這里，村民因此上訪。這個(gè)事情應(yīng)該怎么處理？

曹國英：我不了解具體情況，沒有更多的發(fā)言權(quán)。但是我個(gè)人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)商，如果企業(yè)有征地合法手續(xù)，不妨礙高速路工程，應(yīng)當(dāng)采取補(bǔ)救措施，如果真妨礙，也應(yīng)該適當(dāng)?shù)亟o予補(bǔ)償；如果當(dāng)時(shí)沒有正當(dāng)手續(xù)，看看是否允許補(bǔ)辦。在依法辦事的前提下，要注意保護(hù)生產(chǎn)力，保護(hù)企業(yè)、村民發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱情。

第七問：村委會(huì)改成居委會(huì)后，如何共同管理原村民和轄區(qū)居民？

曹國英：村委會(huì)按正常程序改為居委會(huì)以后，原來的村民和外來的居民都是本轄區(qū)的居民，民主選舉、民主決策等權(quán)利都是一樣的。不同的是，原村民擁有集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，可以有股東身份，行使股東權(quán)利，參加集體經(jīng)濟(jì)收益分配。

第八問：上面對(duì)農(nóng)村的教育不重視，農(nóng)村人口主要是初、高中畢業(yè)生，而城市人口主要是高等院校的畢業(yè)生。怎么解決這個(gè)問題？

鄭風(fēng)田：確實(shí)，現(xiàn)在城鄉(xiāng)教育差距越拉越大，比如在北京，一些中學(xué)的老師很多是博士、碩士畢業(yè)生，有的幼兒園的老師還要本科畢業(yè)生，而大學(xué)生到農(nóng)村任教的卻越來越少了。像山東的一些地方，所有的初中都不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦，所有的小學(xué)都挪到鄉(xiāng)鎮(zhèn)去了，我說他們是瞎胡搞，農(nóng)村的小孩子七八歲就到鎮(zhèn)上上學(xué)，能行嗎？這件事的背景是，農(nóng)村義務(wù)教育取消收費(fèi)以后，教育部門就把學(xué)校大收縮、大合并（現(xiàn)在國家已經(jīng)禁止了這樣的亂合并）。怎么來解決農(nóng)村教育問題呢？未來必須大力發(fā)展農(nóng)村城市化，城市教育慢慢就搞上去了。現(xiàn)在有些地方政府出錢，讓大學(xué)生到農(nóng)村支教，可以走共青團(tuán)渠道找一找。

這也引申出另外一個(gè)話題。農(nóng)村教育核心的問題是教師質(zhì)量有很大問題，農(nóng)村孩子因此從小接受比較差的教育，但他們的高考錄取分?jǐn)?shù)線跟城市孩子是一樣的，甚至有些地方的農(nóng)村孩子還要高幾分才能錄取，這是不公平的。我一直在呼吁，高考應(yīng)該劃兩條分?jǐn)?shù)線！這個(gè)問題一下子也很難扭轉(zhuǎn)。現(xiàn)在大學(xué)搞自主招生，招的一順是城市孩子。1950年代，北京名牌大學(xué)70%是農(nóng)村孩子，現(xiàn)在呢，農(nóng)村孩子只占1%。中國人民大學(xué)80%的學(xué)生來自于城市，其中的75%又來自地級(jí)市及以上的城市。怎樣才能讓農(nóng)村孩子不僅上得起大學(xué)，還能讀得起名校？這是一個(gè)很大的問題。

第九問：村財(cái)鄉(xiāng)管，不是代理，而是真正管起來了，這是不是合法？如果不合法，怎么解決？

曹國英：誰家的錢就應(yīng)該由誰管，這是天經(jīng)地義的事。經(jīng)過民主程序，實(shí)行村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)是可以的，目的是提高規(guī)范化管理水平，為村委會(huì)理財(cái)提供服務(wù)。但實(shí)行村財(cái)鄉(xiāng)管是不可行的，這種提法容易產(chǎn)生誤導(dǎo)。鄉(xiāng)政府代管村財(cái)務(wù)，在有些地方是當(dāng)作經(jīng)驗(yàn)被推進(jìn)的。有些農(nóng)村確實(shí)出現(xiàn)過一些集體財(cái)務(wù)管理方面的問題，主要原因是村民自治不到位，各方面對(duì)村干部的監(jiān)管也不到位，一些地方就實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代理村財(cái)務(wù)，后來這樣的情況越來越多。

解決這個(gè)問題的根本出路在于加強(qiáng)村民監(jiān)督，如新修訂的《村組法》就明確規(guī)定成立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而沒有提出實(shí)行村財(cái)鄉(xiāng)管，各地應(yīng)該依法辦事！這里應(yīng)該劃清界限：村財(cái)?shù)幕竟芾頇?quán)在村，花錢的批準(zhǔn)權(quán)在村，重大問題的決策權(quán)在村，最基本的監(jiān)督權(quán)也在村！如果實(shí)行村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)，一是村民要有委托，經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論同意，不能無條件實(shí)行；二是不要超出監(jiān)督的范圍，不要把村里的權(quán)力拿過來據(jù)為鄉(xiāng)有，演變成事實(shí)上的村財(cái)鄉(xiāng)管。

鄭風(fēng)田：有些村的財(cái)務(wù)不透明，鄉(xiāng)政府以這樣的借口來代管村財(cái)務(wù)，實(shí)際上是在損害村里的利益。國家沒有這樣的規(guī)定。村財(cái)鄉(xiāng)管真正的核心還是利益，鄉(xiāng)里把各村的錢集中起來放在銀行，光利息就不少。

第十問：村民一方拿著山林承包權(quán)，另一方拿著采礦證，誰也干不成，怎么辦？

曹國英：這是兩個(gè)部門管的事，是兩個(gè)渠道的事，這種權(quán)力斗爭很難解決。山林承包是村集體經(jīng)濟(jì)民主管理的事情，但采礦權(quán)不是村民能做主的，所以承包山林的人沒有采礦權(quán)，有采礦權(quán)的人又沒有承包山林，這不是單純哪個(gè)法規(guī)能解決的。這事應(yīng)該由地方政府出面來協(xié)調(diào)解決。

第十一問：一戶村民承包有山林，后來轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)戶口離開村莊，村集體就將山林收回，給了另一戶村民經(jīng)營。后來村里土地流轉(zhuǎn)、搞開發(fā)，轉(zhuǎn)了城鎮(zhèn)戶口的人又返回來要錢。應(yīng)該不應(yīng)該給他？

曹國英：這是財(cái)產(chǎn)權(quán)和身份的變化造成的，要尊重有法律依據(jù)的承包權(quán)。我國《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，任何組織和個(gè)人強(qiáng)迫承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的，該流轉(zhuǎn)無效。只有不可抗拒的自然力造成情況發(fā)生變化，才能重新研究調(diào)整土地承包權(quán)的問題。只是因?yàn)槿思肄r(nóng)轉(zhuǎn)非了，你就把人家的承包合同給廢了，這是不應(yīng)該的。我建議，把這件事拿到山林所有權(quán)單位（比如說原生產(chǎn)隊(duì)或現(xiàn)在的村民小組），在村民會(huì)議或者集體經(jīng)濟(jì)組織成員會(huì)議上拿出方案，再依法解決。要考慮廢除承包權(quán)的合法性，如果已形成違法事實(shí)，要研究善后措施。如果原承包戶同意放棄承包，也要考慮承包戶在山林開發(fā)中的資本、勞動(dòng)投入是否得到了合理的補(bǔ)償。