關注村委會選舉中選民登記方式的變化

2010年10月28日公布實施的《中華人民共和國村民委員會組織法》（下稱《村民委員會組織法》），將原先法定的選民自動登記制度，修改為自動登記與自愿登記相結合的混合型登記制度——

自動登記的實踐

1998年修訂公布的《村民委員會組織法》第12條規定：“年滿18周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；依照法律被剝奪政治權利的人除外”；“有選舉權和被選舉權的村民名單，應當在選舉日的二十日以前公布。”第13條規定：“村民委員會的選舉，由村民選舉委員會主持。村民選舉委員會成員由村民會議或者各村民小組推選產生。”

上述兩條，沒有明確使用“選民登記”概念，集中講了村民獲得選舉資格的基本方式：凡是具有選舉權和被選舉權的村民，其選舉資格均自動由村民選舉委員會認定，一旦被列入選民名單并在選舉日二十日以前公布，即意味著正式成為選民。這種方式實際上遵循了自動登記原則，能讓足夠多的有選舉權的村民被登記為選民，有可能保證盡可能多的村民參選，履行其投票選舉權。

各省、自治區、直轄市為貫徹、實施1998年《村民委員會組織法》，都制定了各地不同的《村民委員會選舉辦法》，涉及選民登記的內容規定大部分遵循了自動登記原則，實踐中其主流做法是：由村民選舉委員會一次確定的選民資格長期有效；每次選舉前，對上屆選民登記以后新增加的選民，予以登記；每次選舉前，對因遷出、死亡和依照法律被剝奪政治權利而喪失選舉資格的村民，從選民名單上除名。被登記為選民的村民，憑選民證參加選舉。

混合型登記的規定

現行《村民委員會組織法》第13條中，關于村民選舉權和被選舉權的界定與1998年《村民委員會組織法》第12條的規定相同，另外增加了以下內容：“村民委員會選舉前，應當對下列人員進行登記，列入參加選舉的村民名單：（一）戶籍在本村并且在本村居住的村民；（二）戶籍在本村，不在本村居住，本人表示參加選舉的村民；（三）戶籍不在本村，在本村居住1年以上，本人申請參加選舉，并且經村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民。已在戶籍所在村或者居住村登記參加選舉的村民，不得再參加其他地方村民委員會的選舉。”第14條規定：“對登記參加選舉的村民名單有異議的，應當自名單公布之日起5日內向村民選舉委員會申訴，村民選舉委員會應當自收到申訴之日起3日內作出處理決定，并公布處理結果。”

上述規定有幾重含義：一是沿用自動登記方法。二是引入自愿登記方法：戶籍在本村，不在本村居住的村民，本人表達了參加選舉的愿望之后，才由村民選舉委員會進行登記，列入參加選舉的村民名單；雖然戶籍不在本村，但在本村居住1年以上，本人提出參加選舉的申請，經村民會議或村民代表會議同意，村民選舉委員會對其予以登記，列入參加選舉的村民名單。

綜上所述，新修訂《村民委員會組織法》已將村委會選舉中選民登記方式，由自動登記改進為自動登記與自愿登記相結合的混合型登記方式。

自愿登記的可行性

現行《村委會組織法》引入的自愿登記方法有其存在的必然性與可行性。

首先，自愿登記辦法與我國的人口流動形勢相適應，照顧了流動人員的選舉權。農村流動人口大致包括兩類人，一類是戶籍在本村，而不在本村居住的人員，比如大量的進城務工人員，還有婚嫁到外村而未遷走戶口的女性村民等，客觀上，這部分人回村參加選舉有很大難度。現行的《村委會組織法》在選民登記環節的規定，充分尊重了這部分人的意愿：只有他們表示愿意參加選舉時，才將其登記為選民。另一類是戶口不在本村，但長期在本村任職的人員，比如大學生村官，還有村莊引進的管理、經營人才等，這部分來自村莊外部的人才隊伍，雖然沒有本村戶籍，而村莊卻需要他們留任本村，在公共事務管理中享有一定發言權。對于這部分人，現行的《村委會組織法》在立法層面，有條件地規定了他們在村委會選舉中應當享有的選民權利。

其次，已經有自愿登記的實踐與經驗。過去幾年，一些地方政府有意識地指導、嘗試了自愿登記辦法，從結果來看，自愿登記方式可以為村民所接受、所適應，在實踐中是可行的，這為日后相關立法鋪墊了實踐基礎。

2008年，黑龍江省哈爾濱市在《第八屆村民委員會換屆選舉工作方案》中規定：“采取選民自愿登記方式的村，選民基數以規定時間內自愿、主動到選民登記處登記的選民人數為準。不在本村居住且已通過公告、選舉通知信函或告知其親屬等方式通知后，仍未在規定期限內登記的村民，視為放棄選舉權，不計入選民基數，不列入選民名單。自愿登記選民的總數應不少于村內具有選舉權村民總數的50%。對有部分村民實行選民自愿登記的區、縣（市），須在選舉工作方案中對選民自愿登記程序作出明確規定，并于8月20日前向市第八屆村民委員會換屆選舉工作領導小組辦公室申報，待省批復后組織實施。”

河北省英山縣，在2008年第七屆村委會換屆選舉中采取選民自愿登記辦法：“以村民小組為單位設立登記站，由選民自行前往登記站登記，對自愿放棄選舉權利的選民不搞強制登記，登記率達到80%，視為登記有效。對于不愿參加選舉的選民，讓其辦理不愿參與選舉的有關手續，回歸選民選舉的民主自由權。”在具體實施過程中，為了確保不強登、不錯登、不漏登、不重登，選舉委員會從本村選民中，挑選出有文化、有責任感、熟悉本村情況的16名村民擔任登記員。為方便選民登記，全村以村民小組為單位，設立了8個選民登記站，由選民前往登記。對于有爭議不宜登記為選民的村民，選舉委員會先后兩次召開會議進行討論，并一一做相關人員的工作。由于宣傳工作到位，選民登記方便，自覺到登記站登記的村民達797人，登記率為100%。

登記方式變化的兩重影響

村委會選舉選民登記方式的變化有明顯的積極意義。

一是體現了立法觀念的進步和對村民意愿的充分尊重。參加村委會選舉，是村民的一種權利。既然是行使權利，村民就有自主決定是否參選的自由。選舉權只是村民自治權利中比較基礎的權利，村民放棄選舉權，但并不影響其行使選舉之后的其他各項權利，所以放棄選舉權利的村民并沒有被排除在村民自治之外。這表現在，現行的《村民委員會組織法》只在選舉權利中使用“登記參加選舉的村民”這一概念，而在罷免、村民會議、村民代表會議、村民小組會議等環節，都使用了“村民”、“有選舉權的村民”、“十八周歲以上的村民”等概念。

二是標志著村民自治制度發展從注重參選率轉變到注重參選質量的嶄新階段。在村民自治制度的初創期、普及期和發展期，法律、規章認可的是自動登記制度，選舉程序的設計適應的是自動登記制度，實踐中實施的也是自動登記制度，目的都是為了宣傳、動員村民積極參加自治活動，從而提高參選率。村民自治制度進入平穩、常規、成熟階段之后，宣傳、提倡、動員的成分逐漸減少，提高參與質量、提高自治水準的要求逐漸突出。只有村民積極地、自主地參與選舉，才會認真對待選票，所投出的每一張選票都是認真思考的結果，選舉指向性才更真實、準確，選舉的總體質量才有保障。

三是標志著選舉技術升級。在國際上，無論是公民參與國家政治選舉還是自治選舉，都有實施選民自愿登記制度的成熟經驗。在適應中國農村新情況的前提下，對國外選舉經驗創造性地吸收、借鑒，選舉技術將得到升級。

四是有利于降低選舉成本、提高效率。以前的選民自動登記方式，有“兩個過半”①的要求，選舉組織者用發誤工補貼、發紀念品等辦法吸引村民參選，并在通知、動員外出人員回鄉參選方面付出代價。自愿登記辦法的引入，將顯著降低成本，提高效率。

在領會現行選民登記制度積極意義的同時，也要充分估量其對選舉工作可能帶來的負面影響。

一是參與不足，參選率低。這可能是現行選民登記制度面臨的最大問題。影響參選率的主要群體是離開村莊長期在城市務工的村民，這部分村民一般不會放棄工作回村參選，如果這部分人所占比例比較大，沒有表達參選意愿的村民數量就較多，相應的，實際登記參選的村民數量就偏少。此外，在現行《村民委員會組織法》公布實施的初始階段，應該主動表達參選意愿的村民由于不熟悉新程序，而錯失登記機會，客觀上也會導致參選率降低。

二是換屆選舉工作可能會面臨更加嚴峻的賄選等失范行為的挑戰。新選民登記制度，不再將“有選舉權的村民”參選率作為硬性要求，在登記之后的選舉程序各環節，均以“登記參加選舉的村民”為準，如現行《村民委員會組織法》第15條中規定，“選舉村民委員會，由登記參加選舉的村民直接提名候選人”，等等，這就意味著減少了實際參加選舉村民的數量，賄選的難度可能降低，選民投票行為被操縱的可能性增大。全國人大常委會副秘書長李連寧在參加審議草案時也表示了這種擔憂，他建議增加“有選舉權的村民過半數才能有效”的規定，以保證選舉的普遍性和代表性。

應對變化的對策

基于以上負面影響，相關部門應該注意從以下幾方面有針對性地預先做好工作。

制訂地方法規時，要著重其針對性、具體性。各地村委會具體選舉辦法由各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會作出規定。各地在制訂具體選舉辦法時，應確切規定選民登記制度，圍繞具體程序，專門作出界定，比如，確定需要自愿登記的村民的范圍、自愿登記要求的告知、受理自愿登記的機構、受理自愿登記的期限、自愿登記人員登記的方式和具體手續、自愿登記人員資格的認定、自愿登記人員名單的確定等。還要預先充分估計意外情況，分別制訂應對措施，如：如果戶籍在本村并在本村居住的人提出放棄選舉權，應怎樣應對？采取什么手續確認其放棄選舉權的意愿？放棄選舉權之后又反悔了，仍然想參加選舉，應如何處理其選民登記問題？已經公布了登記參加選舉的村民名單，是否可以放棄選舉權利并要求將自己的名字從名單中除去？針對此類意外問題，應盡可能把選舉辦法制訂得具體、嚴密，以免出現混亂局面。

開展新選民登記方法專項宣傳活動。目前，《村民委員會組織法》宣傳活動正陸續展開，應將選民登記方法的變化作為其中的一個專項進行宣傳，把混合型選民登記方式的具體程序和要求介紹清楚。宣傳的重點對象應是戶籍在本村但長期不在本村居住的外出務工人員，以及戶籍不在本村但在本村居住1年以上的外來人員。

加大法律制度執行力，嚴格依法組織選舉。現行《村民委員會組織法》公布實施后，治理賄選等違法行為，應該改變原來依靠召開會議與發布中央文件的傳統做法，轉而主要依靠加大《村民委員會組織法》的實施力度。

針對預防賄選問題，現行的《村民委員會組織法》，繼續肯定秘密寫票、無記名投票、公開計票、當場公布選舉結果等方法和原則，同時又增加如下完善辦法：對村委會成員任職資格作出規定，引導村民在提名候選人時正確選擇；規定村民選舉委員會應當組織候選人與選民見面，由候選人介紹履職設想，回答村民提問，以此規范正當競爭；在投票數量上，再次規定“兩個過半”②，選民如不能參加投票，可以書面委托有選舉權的近親屬代為投票等。

與此同時，還要加強對村干部的廉政教育，加大對賄選案件的查處力度。

注：①指1998年頒布實施的《村民委員會組織法》相關規定：“選舉村民委員會，有選舉權的村民的過半數投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民的過半數的選票，始得當選。”

②指2010年頒布實施的《村民委員會組織法》相關規定：“選舉村民委員會，有登記參加選舉的村民過半數投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民過半數的選票，始得當選。”

①②“兩個過半”所指有本質的不同。