村改居.村民代表會議.村委會權力

最近修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》（下稱《組織法》）有很多新內容，可能有的村官還存在疑慮。我就現實工作中遇到的情況，以及大家比較關注的問題，結合新《組織法》的精神，談點認識。

“村改居”要有條件、有程序

這幾年我們國家工業化、城鎮化發展比較快，很多地方，特別是城鄉結合部經濟發達村，有的已經改成了居委會，有的則希望村改居。那么，什么樣的村可以改，怎么改，現實中我們應該注意哪些問題，都是現在的熱點問題。

一些靠近城市的村莊隨著經濟社會的發展逐步融入城市，是城市化過程中不可避免的。但是，村改居不能沒條件、沒規則。需要把握以下幾個要點：

第一，村委會和居委會在很多方面是有原則區別的。

首先，表現在產業方面的區別。農村以種田為基本產業，而居委會轄區的居民以工商業為就業渠道，基本上沒有耕地，農業已經沒有多大分量，務農的人也基本上沒有了。

其次，表現在產權上的嚴格區別，這是大家非常關心的、村民非常敏感的事情。村民有承包地，有的可能在集體經濟組織中還有股份，有產權，大部分村委會還管理著集體經濟組織的活動，農村集體所有制從本質上來說也是農民所有制；而在城市居委會，居民有承包地或在農村集體經濟組織中占有股份的情況不多見。為什么村民對誰當村黨支部書記、誰當村委主任的關注程度，比城市居民對誰當居委會主任更高呢？因為村與農民的經濟利益聯系更加緊密。最近成都出了一個政策，村民進城可以帶著集體經濟產權股份，同時承包地也不收回。這是對農民利益的一個極大的認可，是我們黨和國家歷來不剝奪農民利益的主張的繼續和發展。

再次，表現在治理結構上的區別。村民有宅基地、承包地，村里的公益事業由村民來辦，而居委會居民沒有承包地等，城市的公共設施、社區公益事業由國家出資興辦，所以農村的治理結構要比居委會復雜得多，嚴密得多。它有村民會議、村民代表會議這樣的機構，新修訂的《組織法》又要求設村務監督委員會等監督機構，農村有會議制度、決策制度、執行制度、村務公開制度等一整套治理結構上的設計。

第二，農村社區不等于社區居委會。人們生產、生活的聚居地都可以叫社區，城市可以是社區，農村也可以是社區。過去國家對農村社區建設投入的欠賬太多，農村還有好多土路、沙石路，公共服務、醫療教育、社會治安管理都沒有強化到城市那種程度。國家現在提出來要搞農村社區建設，目的就是讓農民的生活環境更好，生活質量更高。

農村社區建設的方式與城市社區的也不一樣。城市社區的建設由國家財政包辦，農村則要發動群眾，好多地方還要靠村民集資、投工、投勞。盡管現在國家支持農村建設的力度越來越大，但就目前的狀況來看，單純躺在國家身上等支持還是不大可行的。

第三，村改居要有客觀條件。農村土地基本上被征用完，產業也不以農業為主，村民就業基本在工商業領域，村莊也基本上納入城市規劃區。

村改居的客觀條件具備后，一定要在產權制度上進行改革，不然，一系列問題就來了，比如，原有村民、外來“掛戶”人員都來分享集體的好處，尤其是征地款，該怎么分？是否允許外來人員參加村民代表會議？是否允許他們參加村委會選舉投票？所以，一定要解決產權方面的問題。

第四，村改居要有程序，就是要有過程。經過考察論證，村莊具備村改居的客觀條件，村民也有這個要求，并且村民會議通過了才能改。這涉及到村里整個體制的變化，是村里最大的事，所以，在這個過程中，村民代表會議可以醞釀，但沒有決定權。村民會議通過、產權制度改革之后，要建立起新的經濟組織。

第五，需要有配套建設。要有規劃，要將居委會納入城市規劃區；要有社會保障，不能讓農民失去全部土地卻老無所養，否則，社會問題會隨之而來。產權股份的享有要有差別，社會保障也要有差別，差別是緩解利益矛盾的有效措施。這方面的安排要考慮貢獻，對村組集體有三四十年勞動貢獻的村民，在經濟待遇上跟新出生的嬰兒肯定是不能一樣的。村改居后，公益事業要納入城市建設，政府要把公共社會服務承擔起來，村莊原有設施要與國家市政管理接軌。農民進城以后，要成立現代企業的管理體制，以保障村民原有的集體經濟股份資產不流失，從而體現原有集體經濟組織成員的資產利益和股份權益。

村民代表會議制度要完善

新修訂的《組織法》內容很多，村民代表會議是個重點。為什么要搞村民代表會議呢？農村的現實情況是，開一個村民會議很難，盡管一家出一個代表也叫村民會議，但召集起來仍然不容易。有的村甚至幾年也不開一次村民會議，這很不正常，最少一年要開一次。村干部不跟老百姓打交道不行，村民會議肯定要開，但要常開也不太現實，所以，村民代表會議就成為農村經常性的決策機構。村民代表會議經過授權以后，行使大部分的經常性的決策職能。即使是村民會議決策的重大問題，在籌備階段也要開村民代表會議提出初步意見。

顯然，村民代表會議很重要。那么，它在決策中要注意哪些問題呢？

一是不要成為村干部擴大會議。村委會成員可以成為村民代表會議的當然成員，但是村委會成員在村民代表會議組成人員中最多不能超過1/5，這個數字限制得比較緊，4/5以上的成員應該是村民推選的代表。代表的名額，在常規情況下，小村不要少于20個人，人數太少，代表性不夠，一般來說，30~50人的情況比較正常。當然，特別小的村，比方說60~70戶這樣的小村，開村民會議就行了。不過這種情況比較少，村民代表會議還是覆蓋了大部分的農村。

二是村民代表產生的程序要嚴格，不能走形式。有的地方為了控制代表人選，鄉鎮提出候選人來，這樣不好，與法律要求不相吻合。不要提候選人，要把這個權利交給村民，相信村民能選出合格的代表。選村民代表有兩種方式：按村民小組分配名額，或按5~10戶選1名代表。有了這種制度，就能保障村民代表與村民的緊密聯系，脫離村民支持的村民代表，其分量大減。村民代表決定的事，比村兩委更具有權威性，同時在執行工作中，村民代表也是村干部的“幫辦員”。好好地發揮這個組織和代表的作用，既尊重了村民的決策權，又會讓村干部說話做事更有權威，工作更得力。

三是要有例會制度。一個季度要開一次，如果大家有要求、有事項，還可以隨時召開。

四是村民代表說了算數。有一個村，村兩委打算在村民活動場所放7處宅基地，召開村民代表會議時，到會的大部分代表表示反對。但是會后沒幾天宅基地全放出去了，以后再開會代表們便不再參加，因為村干部失信于民了。村民代表會議制度的落實情況也要接受村務監督委員會的監督，如按時開會沒有，大事商量過沒有，需要上會的事情上會沒有。

五是法定提議的事項一定要開會通過。《組織法》規定有1/5的村民代表提議，應當召開村民代表會議。村民代表會議有2/3以上的組成人員參加方可召開，所作決定應當經過到會人員的過半數同意，才能有效。

六是村民代表會議不能完全取代村民會議。首先，村莊特別重大的事項，如村改居、產權制度改革、土地發包等，要經過村民會議通過。如土地承包是集體經濟事務，要按《土地承包法》規定的民主程序走，不能只搞村民代表會議通過。還有，一些決策權應在村民小組層次的事項，一定要尊重村民小組的自主權。我國大部分農村的土地所有權在村民小組，在這種情況下的相關決策就要開村民小組會議。再次，村民代表會議行使的職權要有村民會議授權，不能什么事都是代表會議說了算，要有授權程序。一般在村委會選舉產生以后，開村民大會的時候就要解決授權的事，起草一個意見，然后宣讀，大家都沒有意見，就等于授權了。

七是村民代表會議對村干部的民主評議要規范。過去民主評議沒這么大分量，新修訂的《組織法》規定，村委會干部連續兩次被評議為不稱職就中止其職務。既然村民代表會議的民主評議結果權重可以如此之大，就一定要把村民代表會議做實。一些地方過去搞評議，鄉鎮干部到村隨便找幾個人座談座談，村干部再推薦幾個人參會，就算完成了評議，現在這樣行不通了，因為評議結果涉及到對村干部能否有公正的評價，涉及到村干部的命運。我們要防止村干部受到不公正待遇，要給村干部申辯的機會。所以，村民代表會議對村干部的評議一定要規范，村民代表人數要保證，要把道理講清，防止民意被操縱，防止個別人用不良手段打擊村干部。

村委會的權力要歸位

目前，鄉鎮政府與村委會的關系遇到了一些新情況。

村財鄉代理現在占的比重很大，據農業部門統計，這個比重可能超過60%。人們通常的叫法是村財鄉管，規范的提法應該是村會計委托代理。對此，理論界和基層都有爭議，《組織法》沒有這方面的規定和要求。這件事要體現監督原則，不能剝奪村里的自治權力。也就是說，如經過村民會議或者村民代表會議同意，鄉鎮政府的專業機構可以代理村財務會計事務，但代理是為村里工作服務，不能剝奪村干部管理村里財務的權力，不能剝奪村民的監督權力；要防止鄉鎮政府通過代理來控制村里的財務，削弱民主自治。在農村土地被征用過程中，有個別地方也出現過鄉鎮干部截留挪用集體款項的現象。這說明不僅村干部需要監督，鄉干部同樣需要監督。

目前，很多地方村干部的工資由鄉鎮發，實際上大部分的錢是財政轉移支付的。按過去的土話說，誰給錢我給誰辦事，但是村干部要明白，為村民服務是你們的基本職責，因為你們是村民選舉產生并對村民負責的，其次才是協助鄉鎮政府開展工作。因此，村干部不能因為錢是從上面來的，就只對上面負責，不對老百姓負責，那就錯位了。

《組織法》規定，給村干部發補貼，要經過村民代表會議評議，補貼多少與評議結果關聯。鄉鎮政府如果想給誰發多少就發多少，就不利于校正村干部的行為，不利于體現村民自治的原則。

另外，把村委會的公章拿到鄉鎮政府集中管理，這是違法的。有的地方規定這樣做了，要防止村民自治的倒退。村委會公章是自治權力的象征，是老百姓把“印把子”交給了自己信任的村委會執掌。不能鄉鎮政府說對村委會不放心，就拿走了。確實也有個別村干部讓人不放心，鄉鎮政府可以監督他們，但是要信任村民選舉的干部，相信村民的眼睛是最亮的，村民信任，政府就應該信任，個別人出問題另當別論。村民最關心村里的財產，他們的監督是自覺的，也是最得力的。鄉鎮政府要注意培育村里的監督力量，完善村里的監督制度。

有村干部反映說，他出門沒在家，征用土地的公章就被蓋了。這是與法律相抵觸的！村委會的權力一定要歸位！所以，《組織法》強調的村民監督委員會的監督作用一定要行使到位，村民監督委員會的建設一定要落到實處。

（本文是作者在《村委主任》雜志社首屆全國優秀村官征文頒獎大會上專題講座的內容）