20余省市撤村圈地發(fā)土地財(cái) 失地農(nóng)民“被上樓”

一場讓農(nóng)民“上樓”的行動(dòng)，正在全國二十多個(gè)省市進(jìn)行。

拆村并居，無數(shù)村莊正從中國廣袤的土地上消失，無數(shù)農(nóng)民正在“被上樓”。

各地目標(biāo)相同：將農(nóng)民的宅基地復(fù)墾，用增加的耕地?fù)Q取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。他們共同的政策依據(jù)是，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這項(xiàng)政策被地方政府利用、曲解，成為以地生財(cái)?shù)男峦緩健Ｓ械牡胤酵黄浦笜?biāo)范圍，甚至無指標(biāo)而“掛鉤”，違背農(nóng)民意愿，強(qiáng)拆民居拿走宅基地，演變?yōu)橐粓鲂碌娜Φ剡\(yùn)動(dòng)。

宅基地轉(zhuǎn)化后的增值收益，被權(quán)力和資本“合謀”拿走。農(nóng)民則住進(jìn)了被選擇的“新農(nóng)村”，過著被產(chǎn)生的“新生活”。

專家指出，這是一次對農(nóng)村的掠奪，強(qiáng)迫農(nóng)民上樓并大規(guī)模取消自然村，不僅與法治精神相違背，對農(nóng)村社會也將帶來巨大的負(fù)面影響。

2010年10月，走在山東、河北、安徽等地，會發(fā)現(xiàn)一些高層小區(qū)在農(nóng)村拔地而起。

在河北廊坊，2006年被評為河北省生態(tài)文明村的董家務(wù)村，如今已成一片廢墟，大片新修的村居在鏟車下倒塌，剛修好的“村村通”水泥路被鏟平。

山東諸城市取消了行政村編制，1249個(gè)村合并為208個(gè)農(nóng)村社區(qū)。諸城70萬農(nóng)民都將告別自己的村莊，搬遷到“社區(qū)小區(qū)”。（詳見本刊2010年第9期·上《聚焦山東省諸城撤村改社區(qū)》）

如今，像諸城這樣的“拆村并居”，正在全國20多省市進(jìn)行。

2010年8月份在海口舉行的“城鄉(xiāng)一體化：趨勢與挑戰(zhàn)”國際論壇上，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文指出，和平時(shí)期大規(guī)模的村莊撤并運(yùn)動(dòng)“古今中外，史無前例”。

此前，2010年兩會期間，陳錫文指出，在這場讓農(nóng)民“上樓運(yùn)動(dòng)”的背后，實(shí)質(zhì)是把農(nóng)村建設(shè)用地倒過來給城鎮(zhèn)用，弄得村莊稀里嘩啦，如不有效遏制，“恐怕要出大事”。

拆村并居風(fēng)潮

各地規(guī)模浩大的拆村運(yùn)動(dòng)，打著各種旗號，例如城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設(shè)、舊村改造、小城鎮(zhèn)化等。

也有對應(yīng)政策推出，諸如“村改社”、“宅基地?fù)Q房”、“土地?fù)Q社保”等等。

各地都在規(guī)劃著，要在一個(gè)很短的期限內(nèi)，將域內(nèi)農(nóng)村“大變樣”，民居改樓房。

這樣的運(yùn)動(dòng)熱情，與各省市對國土資源部（下稱國土部）一項(xiàng)政策的“歡迎”密切相關(guān)：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。

2006年4月，山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市被國土部列為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤第一批試點(diǎn)。

國土部2008年6月頒布了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》（以下簡稱增減掛鉤辦法），2008、2009年國土部又分別批準(zhǔn)了19省加入增減掛鉤試點(diǎn)。

按照國土部文件，“增減掛鉤”是指，“將擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積……節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)”。也就是說，將農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地直接掛鉤，若農(nóng)村整理復(fù)墾增加了耕地，城鎮(zhèn)可對應(yīng)增加相應(yīng)面積建設(shè)用地。

該政策得到地方政府盛情歡迎，各級政府均成立了以主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭的土地整理小組。對應(yīng)的地方政策、措施也紛紛出臺，目的明確：讓農(nóng)民“上樓”，節(jié)約出的宅基地復(fù)墾，換取城市建設(shè)用地指標(biāo)。

2009年，河北提出在全省開展農(nóng)村“新民居”工程。據(jù)介紹，“新民居”與山東諸城“村改社”一樣，都是在增減掛鉤框架內(nèi)，增加建設(shè)用地指標(biāo)。據(jù)河北省國土資源廳透露，到2012年，保守估算，“新民居”工程將為該省增加建設(shè)用地50多萬畝。

土地財(cái)政的“稻草”

在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤之前，嘗到土地財(cái)政甜頭的地方政府，都在辛苦“尋找”土地中。

近年來，我國耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地的矛盾發(fā)展到很尖銳的程度。如何“找地”，也成為各地國土部門的首要任務(wù)。

以河北省為例，2009年需要新增用地約21萬畝，但國家指標(biāo)17萬畝。如何填補(bǔ)4萬畝的缺口，成為河北投資項(xiàng)目落地的難題。

“增減掛鉤”一經(jīng)出臺，立即成為各地破解土地瓶頸的“金鑰匙”。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，必須獲得國土部批準(zhǔn)，得到相應(yīng)周轉(zhuǎn)指標(biāo)后，才能開展。指標(biāo)是“借”，3年內(nèi)要以復(fù)墾的耕地“歸還”。

根據(jù)媒體報(bào)道，2009年3月，河北、遼寧等13個(gè)省份新獲國土部“增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)”15.275萬畝，當(dāng)年國土部還有第二、第三批指標(biāo)下達(dá)。

河北申請到1.2萬畝指標(biāo)，成為解決土地缺口的一個(gè)有效途徑。

山東肥城市國土資源局局長翟廣西說，肥城每年用地需求3000~4000畝，每年的用地指標(biāo)僅400~500畝。他說：“如果不是增減掛鉤試點(diǎn)，我這個(gè)國土資源系統(tǒng)的‘生產(chǎn)隊(duì)長’真就為難了。”

山東諸城市土地儲備中心主任安文豐稱，將農(nóng)民全部集中居住后，保守估計(jì)，諸城將騰出8萬畝舊宅基地。通過土地級差，政府每年土地收益有兩三億元。

被奪宅基地的農(nóng)民

根據(jù)國土部的試點(diǎn)管理辦法，增減掛鉤嚴(yán)禁違背農(nóng)民意愿、大拆大建。但在一些地方，強(qiáng)拆民房，強(qiáng)迫農(nóng)民“上樓”的事例，已有發(fā)生。

管理辦法要求，要在農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾潛力較大的地區(qū)試點(diǎn)，現(xiàn)實(shí)中，不顧實(shí)際情況，“一刀切”拆并村莊的做法，非常普遍。

管理辦法還要求，妥善補(bǔ)償和安置農(nóng)民，所得收益要返還農(nóng)村，“要用于農(nóng)村和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。但在有些地方，政府拿走宅基地利益的同時(shí)，甚至還要求農(nóng)民交錢住樓房。

在江蘇省邳州市壩頭村，村莊被整體拆遷，當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)了數(shù)十棟密集的農(nóng)民公寓，要村民補(bǔ)差價(jià)購買。

因補(bǔ)償款購買不起足額面積樓房，壩頭村35歲女子徐傳玲2009年10月自殺。2010年1月，當(dāng)?shù)貜?qiáng)制農(nóng)民上樓，十多人被打傷住院。

2010年1月18日，壩頭村村民王素梅告訴記者，她的丈夫被拆遷隊(duì)打傷，后又被村干部拉到湖邊要求立即簽字，否則沉湖。

除被要求交出宅基地之外，今后，農(nóng)民要獲得宅基地，將成為難題。在全國多個(gè)地方，宅基地上建筑不再批準(zhǔn)動(dòng)“一磚一瓦”，也不另批宅基地。村民如有住房需求，需要拿宅基地住房換樓房。

失去宅基地的農(nóng)民，還將面臨生活、生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。對于長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民來說，生活成本增加和耕種不便，成為最現(xiàn)實(shí)問題。

增減掛鉤是“無奈選擇”

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授郝晉珉?yún)⑴c了“增減掛鉤辦法”的制訂工作。他認(rèn)為，國土部開展此試點(diǎn)也是無奈的選擇。

“經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地要保證，耕地和糧食安全也要保證，空間就這么大、土地就這么多，該怎么解決？”郝晉珉稱，經(jīng)過多方比較選擇，增減掛鉤是比較有效的解決辦法。

2004年，國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。

2006年，國土部確定了首批城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)省份。2008年底，國家4萬億經(jīng)濟(jì)刺激方案出臺之后，國土部也推出了一系列制度，其中最為重要的是加大了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)。

國土部土地整理中心副主任鄖文聚說，大規(guī)模“借出”周轉(zhuǎn)指標(biāo)是國土部的策略，是為應(yīng)對近兩年用地壓力和許多不可測因素。

2010年7月，在大連召開的國土資源廳局長會議上，國土部部長徐紹史稱，解決地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地需要的迫切問題，主要方式之一，就是增減掛鉤試點(diǎn)。

國土部官員在該座談會上通報(bào)稱，增減掛鉤從一定程度上滿足了地方對經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的用地需求。

“這也是沒有辦法的事情。”國土部法律中心首席顧問楊重光曾對媒體說，要保持宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就一定會造成土地需求的緊張。

2010年6月26日，國土部總規(guī)劃師胡存智在“中國房地產(chǎn)2010年夏季峰會”上透露，通過增減掛鉤，大約有2700萬畝的農(nóng)村建設(shè)用地，將納入城市建設(shè)用地當(dāng)中。

截至2010年6月底，國土部新批了增減掛鉤試點(diǎn)第三期18個(gè)項(xiàng)目。與第一期和第二期不同的是，國土部將周轉(zhuǎn)指標(biāo)下達(dá)給了省，由省確定試點(diǎn)項(xiàng)目報(bào)國土部批準(zhǔn)。

“漏洞必須堵住”

2010年5月底，國土部的9個(gè)調(diào)研組，對現(xiàn)有24個(gè)增減掛鉤試點(diǎn)省份進(jìn)行了快速調(diào)研，發(fā)現(xiàn)了不少問題。

試點(diǎn)要求指標(biāo)“三年歸還”，那么，到2009年底，第一批試點(diǎn)周轉(zhuǎn)指標(biāo)應(yīng)已全部歸還。但第一批試點(diǎn)僅拆舊復(fù)墾5.58萬畝，約占下達(dá)周轉(zhuǎn)指標(biāo)的80%。

在當(dāng)年6月份的一次部長工作會議上，國土部部長徐紹史說，當(dāng)前的掛鉤試點(diǎn)中，還存在地方在批準(zhǔn)試點(diǎn)之外擅自開展掛鉤，以及違反規(guī)定跨縣域調(diào)劑使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)等問題。

徐紹史再次強(qiáng)調(diào)，增減掛鉤后的土地級差收益，要返還，用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。

國土部土地勘察院副總工程師鄒曉云曾對媒體表示，在增減掛鉤指標(biāo)的使用上，存在一定漏洞，本末倒置，導(dǎo)致地方政府以獲得建設(shè)用地指標(biāo)為唯一目的，“這樣的漏洞必須堵住”。

2008年初，國務(wù)院辦公廳就下發(fā)通知，要求嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策。其中國辦關(guān)注到，一些地方利用增減掛鉤試點(diǎn)，擅自擴(kuò)大建設(shè)用地。

記者在各地調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，有的地方利用“掛鉤”政策，再次占用耕地，并擴(kuò)大建設(shè)用地范圍。

在6月份的會議上，徐紹史強(qiáng)調(diào)，下一步周轉(zhuǎn)指標(biāo)將被作為各省年度用地計(jì)劃指標(biāo)的一種，納入各地用地計(jì)劃統(tǒng)一管理。各地再也不能將周轉(zhuǎn)指標(biāo)作為“天上掉的餡餅”。

溫家寶總理曾說，“在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯(cuò)誤，遺禍子孫后代。”這是溫家寶2007年為確保18億畝耕地紅線所說的一句話。

在今后的“十二五”期間，如何在保障農(nóng)民利益前提下，真正城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，將是擺在各地政府面前的一個(gè)嚴(yán)峻課題。