審計機關在工程建設領域突出問題專項治理工作中的實踐與認識

自“專項治理”工作開展以來，我市審計機關根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于開展工程建設領域突出問題專項治理工作的意見》，及上級黨政有關要求，將工程建設領域突出問題專項治理工作納入全年審計工作計劃，進一步強化工作措施，加大力度，取得了明顯成效。累計審計工程建設項目1 007個，審計建設項目金額16.2778億元；提出審計建議113條，已采納并整改的審計建議94條，促進有關部門建立健全規章制度4項，查出各類不規范資金857.35萬元，促進被審單位節約資金或挽回損失9 514.24萬元。查處某鎮非法用地和某項目工程建設過程中的違法違紀問題，有關部門已給予黨紀政紀處理6人，移送司法處理3人；協同某縣紀委監察等部門嚴肅查處了投標企業使用假證件投標及掛靠等違規違紀行為，維護了建設市場公平競爭行為，努力從源頭上遏制了腐敗行為的發生。

一、問題

審計結果表明，各項目建設單位在建設過程中，逐步建立健全各項內控制度，加強了工程建設管理，不斷探索創新，注重工程質量，投資控制和建設資金管理使用情況較好。但也發現不少問題，主要表現在：

（一）未按照招投標法進行招標。有24個工程項目沒有嚴格按照招投標法進行招標，涉及金額2 667.56萬元。其中：某縣應進行招標的有32個，未經公開招標的項目有18個，占應公開招標項目數的56.25%，涉及金額2 506.34萬元。某縣有6個項目中的一些金額較小的單項或單位工程沒有嚴格按照招投標法進行招標，涉及金額161.22萬元。

（二）先開工后補辦手續。有3個項目存在先開工后補辦手續現象，金額1 956.9萬元。如某市人民醫院門診綜合樓工程項目，未取得施工許可證就開工建設，存在先開工后補辦手續現象，金額1 956.9萬元。某縣一個正在施工的垃圾填埋場項目在施工圖未完全設計好，前期準備工作未到位的情況下就先行施工。在地形地貌未測量的情況下進行土方開挖施工，造成土方工程量無法計算的局面，施工現場業主單位派駐的管理人員中沒有相關的技術人員。

（三）借用他人名義承攬工程。某鄉一黨員（曾擔任村委會主任、村支書，后離職經商）通過掛靠某工程公司的方式取得某公路工程項目承建權，之后組織無資質人員進行施工，中標公司收取工程款1.2%的管理費，違反了《招標投標法》，經查明后，移送紀檢監察部門，給予了黨內警告處分和罰款5萬元。某縣一個公路改建項目，縣土管局某干部以某市交通工程建設有限公司的名義參加投標，縣交通工程公司某干部以某建設工程有限公司的名義參加投標。兩位干部身為共產黨員，以他人名義投標、弄虛作假騙取中標，其行為違反了《招投標法》規定，移送紀檢監察部門，給予了黨內嚴重警告處分。

（四）建設項目超概算。某市興建的教師進修學校綜合樓工程竣工結算993萬元，超過批準概算343萬元，超概部分未報經有關部門批準。違反了國家發改委《關于改進工程建設概預算工作的若干規定》。

（五）挪用建設資金。某村委會利用2008年水利局實施的引水工程項目套取、挪用財政扶貧資金14.98萬元，審計部門根據有關法律法規責令該村委會把套取挪用的財政扶貧資金歸還原渠道。

（六）配套資金不到位現象。某鄉供水工程總投資135萬元，預算內計劃資金60萬元，地方自籌75萬元。由于地方配套資金未到位，只能按主要工程項目進行施工。

（七）工程建設實施和質量管理過程不規范。具體表現在：

1.因施工單位不信守合同在施工中投入人力少工程進度緩慢影響了工期，影響金額為185萬元。某縣廉租房一期建設工程由于施工單位未按合同竣工，造成廉租房未能按時入住，根據合同約定已對施工單位進行了罰款。

2.監理單位未嚴格履行監理職責，業主單位管理不到位，造成嚴重的質量問題，合同金額382.8萬元。某縣某建設工程項目的現場監理人員監督不到位，業主管理不到位，施工單位偷工減料造成嚴重質量問題，主要表現在路面厚度達不到設計要求、路面砼達不到設計標號，發現問題后，監察部門已對業主、監理和施工單位做出了處罰。

二、原因

（一）法律法規制度尚不健全。雖然相繼出臺了《建筑法》、《招投標法》、《合同法》、《建筑工程質量管理條例》等一系列法規制度，但缺乏統一規范，建設市場要素體系仍不健全，導致項目設計、招投標、監理、工程建設等方面還存在一些問題。實踐證明目前的招投標制度，缺乏建設單位的責任約束和責任追究制度；在招標投標的環節上缺乏一定的嚴密性和強制性規定，程序設計過于粗疏或存在漏洞，存在一些可以人為調控的因素；在建筑市場中“僧多粥少”的局面在短期內難以有根本改觀，受利益驅動，難免會出現激烈甚至違規的競爭。

（二）工程項目管理人員法律法規意識淡薄，缺少專業知識。部分建筑施工企業負責人的文化水準相對較低，法律意識較為淡薄，重利益和指標、輕公正和規矩的傾向較為嚴重。在建筑市場“僧多粥少”的情況下，一些施工企業為了在競爭中取得優勢，選擇有發包權或招標權的甲方負責人和有建設工程管理權的各部門工作人員作為“攻關”的對象，耍手腕、做動作。審計發現，很多工程項目管理人員都是由責任單位人員臨時抽調組成，這些人員在項目決策、概算、設計和施工管理方面大多缺乏經驗，甚至很多都是生手，不了解工程建設的程序，在工程建設程序管理和施工管理上極易被施工單位牽著鼻子走。

（三）監管、查辦案件的力度還須加強。對于管理及服務部門，由于建設單位使用權力的隨意性大、施工單位為追求利益激烈、違規競爭，從而使工程招投標活動問題變得復雜化，監管難度增大，存在問題難以查證處理。一些建設單位，由于握有投資使用權和對施工單位的選擇權，集體利益中往往包含著個人利益，監管部門難以真正掌握項目招標的內部情況，常常停留在程序監管的層面上。許多施工單位在工程項目中標后，層層轉包、分包，其中的規范性難以保證，不法行為也很難查證。正是由于違紀違法的成本低、風險小，而所獲取的利益巨大，使得無視規章、頂風作案的問題常常出現。

（四）審計人員的觀念和意識不到位，沒有將固定資產投資審計向效益審計、全過程審計擴展的觀念，也沒有樹立“跳出審計談經濟，圍繞經濟搞審計”的意識。加上審計人員特別是投資審計人員的缺乏，審計任務與審計人員的不配比，造成部分審計項目質量不高。

三、對策

（一）建立健全前期跟蹤審計和竣工決算審計相結合的工作機制。一要擴大對政府投資項目跟蹤審計的范圍，和相關主管部門一起研究逐步推進建設項目的跟蹤審計機制；二要充分調動各行政主管部門和企業內審人員的工作積極性，鼓勵其參與自身投資項目的事前、事中和事后的審計監督管理；三要積極利用報紙網絡等媒體，將審計監督和輿論監督、社會監督有機結合，逐步形成政府投資項目全方位、多層次的監督網絡。

（二）采取多種途徑，加強固定資產投資審計的人才培養和隊伍建設。為緩解目前固定資產投資審計人才短缺的不利局面，建議采取如下途徑來加強人才隊伍建設：第一，引進入才，即適當增加編制，用于引進審計機關所急需的工程技術人才，尤其是既懂工程技術又懂財務審計的復合型人才；第二，培養人才，一方面要通過各種培訓，使審計人員能夠更新觀念、知識和技能，盡快適應開展固定資產投資審計工作的需要。另一方面則可以通過一定的獎勵措施，鼓勵審計人員自學專業知識，獲取專業資格證書。

（三）審計機關內部應加強固定資產投資審計的質量控制工作。在相關的準則、規范不夠健全的情況下，通過內部的精心組織和安排，強化固定資產投資審計的質量控制工作。在制訂審計計劃時突出重點并把握投資項目的風險高發環節，把好固定資產投資審計的九個“關口”，即立項決策關、勘察設計關、招投標關、合同控制關、施工過程控制關、質量監理關、竣工驗收關、決算關、監督檢查關，在各個“關口”均應設計必要而合理的審計程序，配備充足的審計力量。

（四）加強固定資產投資審計的規范化建設，為實務工作提供客觀標準和指南。科學合理的固定資產審計準則、實施細則和其他規范，幫助審計人員在業務開展過程中保持應有的職業謹慎并恰當合理地開展審計工作，從而提高審計質量，降低審計風險。固定資產投資審計的規范化建設是目前亟待加強的工作，建議制定《審計機關國家建設項目審計準則》的實施細則，及時總結各地審計機關開展固定資產投資審計的先進經驗和優秀案例，為我們審計人員提供具有操作性的指南。

（五）加強執法監督力度。各職能部門加強對建設單位招標投標、基本建設過程的全方位監督，一是加強對投標單位的資質審查監督，把好入口關；二是加強對項目工程概算監督，把好計劃項目投資關；三是加強對評標決標的現場監督，把好評標發包關；四是加強對建設工程合同的簽證，把好合同關；五是搞好跟蹤監督，把好竣工驗收和決算審計關。堅持經常性、全方位的監督、檢查，及時發現問題，及時糾正處理。