自律監(jiān)管產(chǎn)生的必然性及在中國證券市場的例證分析

摘要：第二種市場失靈是指市場不僅在提供公共物品上存在著失靈，在提供私人物品時(shí)，市場也有一些功能缺陷。第二種政府失靈是指政府不僅在從事競爭性私人物品的生產(chǎn)中存在著失靈，在公共事務(wù)方面也有失靈之處。第二種意義上的政府失靈和市場失靈需要自律組織介入。中國股票市場存在第二種政府失靈與第二種市場失靈，因此對(duì)于投資者權(quán)益保護(hù)而言，自律監(jiān)管是必需的。

關(guān)鍵詞：第二種政府失靈；第二種市場失靈；自律監(jiān)管

中圖分類號(hào)：F830.91 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào):１００３－９０３１(２０11)02－００35－０3DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.02.08

一、引言

政府失靈通常指的是政府在提供私人物品上的職能失靈，比如政府辦企業(yè)不僅沒有效率，還往往導(dǎo)致權(quán)力“尋租”，造成腐敗。這種政府失靈我們通常稱為經(jīng)典意義上的政府失靈。而市場失靈則通常指市場機(jī)制在提供公共物品上的失靈：由于公共物品具有外部性，回報(bào)與付出無法對(duì)應(yīng)，如果靠利益驅(qū)動(dòng)就會(huì)造成“搭便車”、“三個(gè)和尚沒水吃”的困境。總之，市場在提供公共物品上是失靈的，而政府在提供私人物品上是失靈的。于是公益靠政府，私益靠市場便成了一般共識(shí)。

可是隨著當(dāng)代自由市場體制出現(xiàn)問題，人們認(rèn)識(shí)深化，又提出了第二種市場失靈和第二種政府失靈。第二種市場失靈是指市場不僅在提供公共物品上存在著失靈，在提供私人物品時(shí)，市場也有一些功能缺陷。例如由于市場經(jīng)濟(jì)條件下的信息不對(duì)稱，消費(fèi)者無法有效率地識(shí)別商品品質(zhì)，于是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)就成了單靠市場交換不能解決的一個(gè)問題，需要有消費(fèi)者協(xié)會(huì)這類組織存在，即僅靠市場提供私人物品有時(shí)候也會(huì)失靈。另一方面，政府不僅在從事競爭性私人物品的生產(chǎn)中存在著失靈，在公共事務(wù)方面也有失靈之處。例如按照現(xiàn)在的一些研究結(jié)果，民主政府的社會(huì)政策往往有一種“中位取向”，作為受選民委托者，它往往代表大多數(shù)選民的利益，而不能很好地滿足社會(huì)中那些最弱勢群體、以及其他特殊群體的需要。因此政府提供的公共服務(wù)往往有許多空缺，例如婦女、兒童、殘疾人、赤貧者的保護(hù)等，而這些人的利益又是最需要關(guān)切的。同時(shí)還有人認(rèn)為，即使政府能夠提供服務(wù)，也存在效率與成本的問題。不管什么性質(zhì)的政府，作為雇員機(jī)構(gòu)都具有官僚組織的弱點(diǎn)，運(yùn)作成本高，容易導(dǎo)致浪費(fèi)與文牘主義[1]。

二、自律監(jiān)管形成的內(nèi)在機(jī)理分析

第一種意義上的政府失靈與市場失靈是互為解決的，即市場失靈之處可以指望政府，政府失靈之處可以指望市場，這樣也就體現(xiàn)不出自律監(jiān)管的必要性了。而第二種意義上的政府失靈和市場失靈需要自律組織介入，它們有特殊的熱情而不是冷冰冰的“公事公辦”，成本也較政府要低。還有人指出，社會(huì)除了維持一般意義上的公共物品供給外，還應(yīng)該有追求理想的先鋒式“實(shí)驗(yàn)需求”，而惟利是圖的市場組織（企業(yè)）不會(huì)去做這類無利可圖的事，政府組織用強(qiáng)制機(jī)制做“社會(huì)實(shí)驗(yàn)”則可能導(dǎo)致危險(xiǎn)的烏托邦災(zāi)難，所以自律組織就成為這類實(shí)驗(yàn)的合適手段。實(shí)驗(yàn)成功社會(huì)可以受益，實(shí)驗(yàn)失敗社會(huì)也不會(huì)受害，這種情況下社會(huì)就需要自律監(jiān)管。

如圖1所示，圖1中縱坐標(biāo)上端是公益，用經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語說就是提供公共物品，下端是私益，就是提供私人物品。圖中的橫坐標(biāo)，左端是強(qiáng)制，右端是自律。這樣就形成了四個(gè)象限。

（一）政府組織

先來看左上方象限。現(xiàn)代社會(huì)需要政府組織，不是為了給皇帝當(dāng)管家替他經(jīng)營“家天下”，不是為了某個(gè)人或某群人的私人利益，而是為大家提供公共物品，就是公益。政府運(yùn)用公民授予的行政權(quán)力通過征稅來獲取資源，用以維護(hù)公共秩序、提供公共福利，以及從事國防與外交等對(duì)外維護(hù)國民公共利益的事業(yè)。而政府征稅與行政運(yùn)作都是強(qiáng)制性的，“福利國家”不同于慈善組織，就在于它是靠強(qiáng)制，而不是靠自律的辦法來分配資源，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付，提供公共物品的。亦即政府是通過強(qiáng)制機(jī)制提供公益的組織，在上圖的坐標(biāo)系中就是左上方那個(gè)象限。這就是第一部門或政府部門。

（二）企業(yè)和盈利部門

圖1右下方的象限代表經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體即市場中的企業(yè)組織，即第二部門，通常稱為企業(yè)部門，或者盈利部門。它按照自由選擇、自愿交易、契約合意的市場原則運(yùn)作，追求參與者自身利益的最大化（工人追求工資盡可能高，投資者追求回報(bào)盡可能高），因此可說它是通過自愿機(jī)制提供私人物品的組織。這就是第二部門，即企業(yè)或盈利部門。

（三）自律監(jiān)管部門

再看右上方這個(gè)象限，即自律組織。為什么需要這樣一個(gè)部門呢？現(xiàn)在研究者一般認(rèn)為是由于政府失靈和市場失靈，特別是由于所謂的第二種政府失靈與第二種市場失靈。這就是第三部門或自律監(jiān)管部門。

（四）政企不分的傳統(tǒng)體制

然而在社會(huì)還沒有形成規(guī)范的第一、第二部門的時(shí)候，又會(huì)發(fā)生什么情況呢？這就要提到上圖中左下方的這個(gè)象限了。這就是通過強(qiáng)制機(jī)制提供私人物品的第四象限。在傳統(tǒng)專制體制下不受制約的官府強(qiáng)制機(jī)制并不是只能用于公益的，行政權(quán)力往往成為私人利益、小集團(tuán)利益的提供者，而不是公共物品的提供者。另一方面，那時(shí)的市場缺乏契約自由、公平交易的法治基礎(chǔ)，強(qiáng)權(quán)壟斷、欺行霸市、仗勢豪奪并不稀奇。這樣的市場提供私人物品遠(yuǎn)不是僅僅通過自由交易，它在很大程度上是以權(quán)謀私、“尋租”索貢的場所。這里，強(qiáng)制手段可以用來提供私人物品而非提供公益（因此那時(shí)的官府尚未形成第一部門），私人物品也可以通過強(qiáng)權(quán)而非通過自由交易來獲取（因此那時(shí)的市場尚未形成第二部門）。這兩者綜合，恰恰就是上圖中的第四象限，即那種政企不分的傳統(tǒng)專制體制——即通過強(qiáng)制機(jī)制提供私益的機(jī)制。要消除這個(gè)第四部門，一是可以通過民主化進(jìn)程使強(qiáng)制機(jī)制只能用于提供公共物品，從而形成第一部門——現(xiàn)代政府組織；二是需通過市場化進(jìn)程使私人物品只能通過自由交易來提供，從而形成第二部門——現(xiàn)代企業(yè)組織。只有在這兩者產(chǎn)生之后，第三部門才有真正的社會(huì)基礎(chǔ)。那時(shí)第一、第二部門都解決不了的問題，就可以試圖通過第三部門來解決（見圖2）[2]。

三、我國股票市場自律監(jiān)管的例證

（一）中國股票市場的第二種政府失靈

在我國股票市場的萌芽時(shí)期(1988年之前)，民間推動(dòng)的自發(fā)性變遷尚處于主導(dǎo)地位。而以1988年國務(wù)院批準(zhǔn)的《國家體改委關(guān)于1988年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的總體方案》出臺(tái)為標(biāo)志，我國的股份制和股票市場發(fā)展就進(jìn)入了以中央政府為制度變遷推進(jìn)主體的演變階段。在中央政府成為制度變遷一級(jí)行動(dòng)團(tuán)體的條件下，以中央政府及其代理機(jī)構(gòu)為主體的專門性市場監(jiān)管就是題中應(yīng)有之義，也只有如此，才能保證市場的演進(jìn)在政府的決策框架下展開，以微觀市場主體為核心的自發(fā)性監(jiān)管便失去了其發(fā)展的根據(jù)和意義。

然而，隨著市場的發(fā)展和演進(jìn)，尤其是隨著市場微觀主體的日漸成熟，以證監(jiān)會(huì)為主體的專門機(jī)構(gòu)監(jiān)管日益顯示出其局限性來[3]。我國證券市場已不再像以前那樣只是聽令于政府意圖的“政策市”，市場主體的力量越來越強(qiáng)大，市場機(jī)制的力量也漸漸超越了政策力量成為市場走向的主導(dǎo)因素。市場發(fā)展的這一新趨勢表現(xiàn)在監(jiān)管領(lǐng)域是證監(jiān)會(huì)作為市場的單一監(jiān)管部門日益顯得力不從心：一方面，它既負(fù)有貫徹中央政府政策意圖的任務(wù)，又須在與各有關(guān)部委的涉及利益沖突的爭論中尋求平衡，這就使它常常無法順應(yīng)市場的監(jiān)管需要、遵循市場化的監(jiān)管原則，而將一些更多是出于行政性考慮而非市場性的舉措強(qiáng)加給市場，從而造成市場機(jī)制的扭曲和市場本身演變的阻礙；另一方面，在單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管的結(jié)構(gòu)框架下，由于監(jiān)管力量本身的薄弱和分散，它也無力有效監(jiān)督、及時(shí)制止日益猖獗的各式各樣的市場違規(guī)現(xiàn)象，這就是第二種政府失靈。

在目前及以后相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，證監(jiān)會(huì)的政府政策貫徹職能仍無法完全解除，這就使其政策貫徹職能和市場監(jiān)管職能之間的權(quán)衡始終無法避免;對(duì)于一個(gè)日益成熟和復(fù)雜化的市場來說，純粹的單一機(jī)構(gòu)由上而下的監(jiān)管機(jī)制仍是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。事實(shí)證明，在市場發(fā)展到目前這一階段，市場微觀主體力量成為決定市場走向的一個(gè)重要力量的條件下，自律性監(jiān)管的發(fā)展具備了相當(dāng)大的制度需求；而在一個(gè)以政府為一級(jí)行動(dòng)團(tuán)體的制度變遷框架下，適合的政府政策導(dǎo)向?qū)?duì)制度變遷的實(shí)現(xiàn)和推進(jìn)速度起到至關(guān)重要的作用，因此政府應(yīng)當(dāng)制定合宜的政策框架，鼓勵(lì)甚至扶持自律性監(jiān)管組織的發(fā)展壯大，并擴(kuò)大其監(jiān)管權(quán)限，強(qiáng)化其自律性監(jiān)管職能[4]。

（二）中國股票市場第二種市場失靈

在我國，為爭奪上市公司的殼資源，地方政府對(duì)本地企業(yè)的上市改制總是予以全力的支持，企業(yè)即使未能充分完成上市準(zhǔn)備，在業(yè)務(wù)經(jīng)營狀況和財(cái)務(wù)狀況上未能符合有關(guān)規(guī)定而不得不求助于偽造報(bào)表、虛報(bào)業(yè)績乃至與有關(guān)市場中介進(jìn)行串謀等非法手段，地方政府及受其影響的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管部門也總是予以特殊照顧，或視而不見，或糾察不力，甚或伙同包庇;為保證地方的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、就業(yè)穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定，上市公司在經(jīng)營運(yùn)作中的許多違規(guī)乃至違法的行為也常能得到地方經(jīng)濟(jì)主管部門的包庇；而在地方利益約束下，地方性的資本市場中介也無力對(duì)上市公司進(jìn)行有力的規(guī)范化制約。這就使得我國證監(jiān)會(huì)作為唯一的市場監(jiān)管部門面臨的不單是上市公司監(jiān)管的問題，而是一個(gè)盤根錯(cuò)節(jié)的地方經(jīng)濟(jì)勢力系統(tǒng)相互爭奪的問題。而作為負(fù)有貫徹國家宏觀政策、平衡各部門各地方經(jīng)濟(jì)利益職能的證監(jiān)會(huì)，顯然并不是解決這一問題的最合適選擇:經(jīng)濟(jì)上的平衡需要往往代替了市場化規(guī)范要求，成為證監(jiān)會(huì)推行公平、透明、合理、及時(shí)監(jiān)管的重要障礙。在這樣的條件下，推進(jìn)自律性監(jiān)管，讓行業(yè)內(nèi)的自發(fā)規(guī)范來取代(至少是一部分)中央監(jiān)管職能，可以說是唯一的選擇。上市公司一方面是地方經(jīng)濟(jì)的組成部分，它必然受到地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)利益的影響，需要履行一些地方要求的經(jīng)濟(jì)義務(wù)，并享受地方上的經(jīng)濟(jì)保護(hù);另一方面，它也是上市公司群體的一員，同樣必須維持其在行業(yè)內(nèi)的地位和名譽(yù)。在一個(gè)強(qiáng)大而高效的同業(yè)監(jiān)管框架下，上市公司彼此相互監(jiān)督，它們將比居高臨下的證監(jiān)會(huì)更容易覺察彼此的弊病和違規(guī)行為；而彼此之間相互競爭的處境又使它們有彼此制約相互監(jiān)督的激勵(lì)[5]。在目前我國的證券市場上，只要能建立起一個(gè)自律性監(jiān)管的制度結(jié)構(gòu)框架來，上市公司將有能力和意愿去進(jìn)行有效和及時(shí)的相互監(jiān)督，而其中產(chǎn)生的監(jiān)管效果將有可能突破乃至改變地方經(jīng)濟(jì)利益函數(shù)的作用方向，使其成為維持市場規(guī)范的重要力量。

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The Necessity for Self-regulatory to Protect Investors and the Illustration in China's Securities Market

ZENG Bao-hua

(Information Economy Department of Shenzhen Institute of Information Technology， Shenzhen 518029，China)

Abstract：The second market failure is that， market fails to provide public goods but also private goods. And the second government failure is that， government fails not only in producing compete and private goods but also in public affairs. Self-regulatory is needed for there to be the second market failure and government failure. There being the second market failure and government failure in China's securities market， self-regulatory is necessary.

Key words：Second market failure；Second government failure；Self-regulatory