公共租賃房建設(shè)中應(yīng)用BOT模式的可行性探討

摘要：針對(duì)我國公共租賃房建設(shè)資金短缺的問題，提出了將BOT模式引入公共租賃房建設(shè)的構(gòu)想；并對(duì)其可行性進(jìn)行了詳細(xì)探討。這種融資模式能夠吸引更多民間部門參與公共租賃住房項(xiàng)目的建設(shè)，提高社會(huì)資金的使用效率，為解決公共租賃住房建設(shè)的融資難題提供了途徑和可能。

關(guān)鍵詞：項(xiàng)目融資 BOT 公租房 可行性

中圖分類號(hào)：F280

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914(2011)03-056-02

一、引言

在十一屆全國人大二次會(huì)議(2009年3月5日)上，國務(wù)院總理溫家寶在政府工作報(bào)告中首次明確提出：積極發(fā)展公共租賃住房。2010年12月，在中央經(jīng)濟(jì)會(huì)議上，再次明確提出“大力發(fā)展公共租賃住房”。根據(jù)土建部的計(jì)劃，2011年將開工建設(shè)各類保障房1000萬套；與2010年的580萬套相比，主要多出來的是公租房。由此可見，黨中央、國務(wù)院對(duì)解決中低收入群體的住房問題非常重視，希望通過大力發(fā)展公共租賃住房加快解決中低收入群體的住房問題。發(fā)展公共租賃住房首先必須解決好資金問題；由于公共租賃住房的投資規(guī)模大，在目前各地政府財(cái)力有限的情況下依靠政府的投資是無法滿足實(shí)際需要的。為此，國務(wù)院于2010年5月下發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民問投資健康發(fā)展的若干意見》，明確提出：支持和引導(dǎo)民間資本投資建設(shè)公共租賃住房等政策性住房，享受相應(yīng)的政策性住房建設(shè)政策，這個(gè)政策的出臺(tái)為民間資本參與公共租賃房建設(shè)奠定了制度基礎(chǔ)。

二、BOT模式簡介

BOT是英文Build—Operate—Transfer的縮寫，通常直譯為“建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓”。BOT模式自1984年土耳其首相Turgaxt Ozal首次成功應(yīng)用于土耳其公共基礎(chǔ)設(shè)施的私有化過程中后，引起世界各國尤其是發(fā)展中國家的廣泛關(guān)注和應(yīng)用。根據(jù)清華大學(xué)王守清、柯永建在《特許經(jīng)營項(xiàng)目融資(BOT、PFl和PPP)》一書對(duì)BOT的定義，BOT是指政府(主要是省市級(jí)以上)通過特許權(quán)協(xié)議，授權(quán)外商或私營商進(jìn)行項(xiàng)目(主要是基礎(chǔ)設(shè)施和自然資源開發(fā))的融資、設(shè)計(jì)、建造、經(jīng)營和維護(hù)，在規(guī)定的特許期(通常是10-30年)內(nèi)向該項(xiàng)目的使用者收費(fèi)，由此回收項(xiàng)目的投資、經(jīng)營和維護(hù)等成本，并獲得合理的回報(bào)，特許期滿后將項(xiàng)目移交給政府部門。

三、BOT模式在公共租賃住房建設(shè)中應(yīng)用的可行性分析

1 地方政府在公租房建設(shè)中面臨的主要困難。發(fā)展公共租賃房的核心問題之一就是如何解決資金籌集問題。以全國的保障性住房計(jì)劃為例，“十二五”期間保障性住房的資金缺口非常大，五年的資金需求總量為38808億元，資金缺口高達(dá)27887億元(表1)。若按照北京標(biāo)準(zhǔn)(公租房建設(shè)比例占保障住房建設(shè)規(guī)模的60％以上)進(jìn)行計(jì)算，全國公共租賃住房建設(shè)資金缺口高達(dá)16732億元以上。對(duì)各地政府而言，由于公共租賃住房的投資規(guī)模大，在目前各地政府財(cái)力有限的情況下僅靠政府的投資是無法滿足實(shí)際需要的，必須尋找新的融資渠道；否則，各地政府就會(huì)因?yàn)橘Y金問題致使公租房的建設(shè)受阻。

2 我國民間資本在投資渠道方面面臨的主要問題。根據(jù)《2009年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中提供的數(shù)據(jù)：截止2009年末，全部金融機(jī)構(gòu)本外幣各項(xiàng)存款余額61.2萬億元，比上年末增長27.7％；居民儲(chǔ)蓄存款余額達(dá)26.48萬億元，比上年末增長19.5％；企業(yè)存款余額達(dá)22.44萬億元，比上年末增長36.5％(表2)。上述數(shù)據(jù)充分說明，國內(nèi)具有充足的民間資本。但是，根據(jù)新加坡國立大學(xué)東業(yè)研究所教授黃朝翰的研究：中國市場上流動(dòng)著大量資金，但由于沒有可靠投資渠道，而買地炒房又是最賺錢的投資渠道，所以大量資金進(jìn)入房市吹起了房市泡沫。中國政府應(yīng)該拓寬游資投資渠道，并通過市場調(diào)節(jié)和政府調(diào)控激勵(lì)政策對(duì)投資收益提供相應(yīng)保障。綜合上述意見，目前國內(nèi)的民間資本存在的主要問題是需要尋找新的投資渠道。為民間資本尋找新的投資渠道，不但有利于民間資本的健康發(fā)展；還在某種程度上能促進(jìn)國內(nèi)房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。

3 BOT模式應(yīng)用于公共租賃住房的可行性。根據(jù)上述分析，地方政府在公共租賃住房建設(shè)中需要解決的核心問題是如何籌集缺口資金；民間資本面臨的困難是當(dāng)前投資渠道有限，需要尋找新的投資渠道；而BOT模式作為吸引民間資本參與公共設(shè)施建設(shè)的融資模式，這為BOT模式應(yīng)用于公共租賃住房建設(shè)提供了可能性。

(1)BOT模式在公租房建設(shè)中應(yīng)用的環(huán)境分析。

第一，國家鼓勵(lì)民間資本參與公共租賃房建設(shè)。2010年5月13日，國務(wù)院在中國政府網(wǎng)發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，其第十三條指出：鼓勵(lì)民間資本參與政策性住房建設(shè)。支持和引導(dǎo)民間資本投資建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房等政策性住房，參與棚戶區(qū)改造，享受相應(yīng)的政策性住房建設(shè)政策。

第二，具有良好的環(huán)境基礎(chǔ)。目前，我國已經(jīng)出臺(tái)了《招標(biāo)投標(biāo)法》、《抵壓法》、《擔(dān)保法》等法律，為BOT模式穩(wěn)定運(yùn)行奠定了良好的法律環(huán)境基礎(chǔ)。此外，國務(wù)院和相關(guān)部委還出臺(tái)了一系列關(guān)于BOT項(xiàng)目的有關(guān)文件，如國務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》(國發(fā)[2004]20號(hào))、對(duì)外貿(mào)易合作部《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知》等，這些為BOT模式在公共租賃住房建設(shè)中的應(yīng)用奠定了良好的環(huán)境基礎(chǔ)。

(2)我國民間資本參與公租房BOT項(xiàng)目的能力分析。

第一，民營經(jīng)濟(jì)已經(jīng)是我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體。它擁有明晰的產(chǎn)權(quán)，能夠按照“自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧”的原則開展經(jīng)營活動(dòng)；同時(shí)，由于它有良好的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，所以在市場經(jīng)濟(jì)條件下能自覺地按照市場情況開展相應(yīng)業(yè)務(wù)活動(dòng)。

第二，我國的民營經(jīng)濟(jì)已經(jīng)具有相當(dāng)規(guī)模，完全有能力承擔(dān)公共租賃住房BOT項(xiàng)目的建設(shè)任務(wù)。根據(jù)全國工商聯(lián)的統(tǒng)計(jì)，截止2007年，注冊資本在億元以上的民營企業(yè)達(dá)5734戶；其中，前500家的戶均營業(yè)收入超過71億元，有86家超過100億元和23家超過200億元，戶均資產(chǎn)超過50億元，有51家超過100億元和13家超過200億元。

第三，我國已實(shí)施大量的BOT項(xiàng)目，民營企業(yè)對(duì)BOT模式比較熟悉并在實(shí)踐中積累了一定經(jīng)驗(yàn)。在1984年，廣東省沙角B電廠作為我同BOT項(xiàng)目的雛形開始運(yùn)作并取得成功。特別是在1995年國家計(jì)委批準(zhǔn)第一個(gè)正式BOT項(xiàng)目后，BOT模式在國內(nèi)得到快速發(fā)展，已從公路、電力領(lǐng)域發(fā)展到供水、供熱、環(huán)保、公交、城市建設(shè)等領(lǐng)域。這些領(lǐng)域進(jìn)行BOT模式的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)將為公共租賃住房BOT模式提供很好的借鑒作用。

(3)民間資本以BOT模式參與公共租賃住房建設(shè)有利可圖。資本的趨利性決定了民間資本的投資目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報(bào)的項(xiàng)目，無利可圖的項(xiàng)目是不能吸引民間資本投入的。雖然投資公共租賃住房項(xiàng)目回收周期較長，但其具有租戶需求量大、收益穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)低等優(yōu)點(diǎn)，現(xiàn)階段公共租賃住房政策有嚴(yán)格的申請、審核及退出管理辦法，同時(shí)政府可以給予民間投資者相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，從而很好地解決投資回報(bào)問題，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、土地劃撥、配套部分商業(yè)設(shè)施等。通過實(shí)施這些政策，可以幫助民間資本實(shí)現(xiàn)投資公共租賃住房項(xiàng)目，能夠收回成本并獲得合理的回報(bào)。

(4)國外民間資本在公共住房建設(shè)中已有成功應(yīng)用的案例。在德國，政府通過提供必要的補(bǔ)助或給予優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)開發(fā)商建設(shè)公共住房；建設(shè)完成后按照政府規(guī)定的價(jià)格出租或出售，不受市場價(jià)格的影響，從租金上看一般比市場租金低1/2或l/3。20世紀(jì)70年代后，美國支持私人機(jī)構(gòu)開發(fā)廉價(jià)住房，向低收入家庭供應(yīng)，并向參與廉價(jià)住房開發(fā)的私人機(jī)構(gòu)提供稅費(fèi)減免、貸款貼息、提供低價(jià)公有土地等優(yōu)惠政策。在英國，福利住房的建設(shè)中也成功地引入私人資本參與建設(shè)管理。

通過對(duì)BOT模式應(yīng)用于公共租賃住房建設(shè)的環(huán)境分析、民間資本參與公租房BOT項(xiàng)目的能力分析、民間資本參與公租房BOT項(xiàng)目的獲利性分析和國外成功的案例應(yīng)用可知，從定性分析的角度BOT模式應(yīng)用于公共租賃住房建設(shè)是可行的。

四、結(jié)束語

在當(dāng)前我國公共租賃住房建設(shè)速度加快、規(guī)模加大、資金缺口也在逐步加大的情況下，公共租賃住房項(xiàng)目采用多種融資模式、促進(jìn)多種資本進(jìn)入是十分必要的。通過BOT模式引入民間資本建設(shè)公共租賃住房，能有效解決政府面臨的資金缺口難題，從而進(jìn)一步加快公共租賃住房的建設(shè)進(jìn)程，促進(jìn)中低收入群體早日實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的安居夢想。