美國績效工資改革之評析及其對我國績效工資改革的啟示

摘要：我國已于2009年1月1日實行績效工資改革，通過對美國績效工資改革的探索，從中得到一些有益的經驗以及應該吸取的教訓，并且給我國績效工資改革提供了許多有益的啟示。

關鍵詞：美國 績效工資改革 評析 啟示

中圖分類號：G475

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2011)03-65-03

一、美國績效工資改革的積極探索

1 提供有效的制度保障。從20世紀70年代，美國就開始重視績效責任，強調學校教育應具備高效率與高學習成效，一直到1981年美國里根總統上任，當時的教育部長貝爾基于對大眾普遍感覺美國教育的某些特色正逐漸消失此一問題的關切，于是在1981年成立了全國卓越教育委員會，以診斷當時美國教育的素質，并于18個月后提出一個報告——《國家在危機中》，在此報告中就提出把績效作為績效工資的基礎。后來在1994年《目標兩千年美國教育法》，1999年《學童教育卓越法》，美國的教育改革已偏向績效責任制度與基本能力導向，其后依舊是教育改革的主要方向。特別是2002年小布什總統簽署了眾議院提出的《不讓一個孩子掉隊法案》，該法案要求公立學校學生參加標準考試，各學區都要對每所學校的考試成績提出報告，并根據各學校學生的成績撥款。同時，建立教學評價制度，根據學生標準考試成績評價教師表現，鼓勵學校建立績效工資制度。自2009年奧巴馬總統就任后，對《不讓一個孩子掉隊法案》進行了進一步修訂，特別是對于教師評價制度的修訂，希望減輕教師與學生準備測驗與評價的壓力，并提供更多的經費補助，以鼓勵代替懲罰。

2 提供穩定充足的財政支持。穩定充足的財政支持是十分必要的，它是一個大前提，沒有財政上的物質準備，績效工資制度就永遠是紙上談兵，它的全而實施便成了無本之木，無源之水。美國政府為績效工資的實施提供了比較穩定、充足的財政支持。教師的基本工資、津貼、福利以國家財政撥款為主，保險、理財、免費服務則以地方政府為主，同時非預算渠道經費也占很大比例。這樣，教師工資不僅可以全額發放，而且獎金和補貼也不需要學校通過招收自費生、擇校生等形式來獲取。使教師能夠全身心投入到教學工作中，為學校發展解除了后顧之憂。

3 構建合理有效的績效評價體系。績效工資的健康實施須有一個良好的績效評價體系。這是保證績效工資順利實施的前提條件。這個體系必須可以提供切實的績效高低的數據以及其它一些有助于判斷教師績效情況的信息。美國在對教師的評價當中引進“增值”評估的方法。所謂“增值”，主要是比較學生學業成績的逐年增進的情況，可以用來評價學校、教師或者學生。增值評價是一種發展性評價，它注重的不是最終的教育結果，而是教育過程中的學生進步情況，使評價的目的不僅僅是甄別和選拔，而是為了測定學生的進步情況，從而改進學校和教師的教育教學。這種評價方法是對教師的績效進行的綜合性評定，不僅是對教師教育教學成果的評價，也包括對于教師工作過程評價，是過程評價與結果評價的統一。1991年，美國田納西州通過了《教育改進法》，增值評價法作為一種教師評價方法被正式作為田納西州教育改革的一項重要舉措。

二、美國績效工資改革存在的問題

1 將教師的個人績效與學生的學習成績掛鉤的評定標準造成了不公平。為了提升學生學業成績，美國有許多州紛紛推出以學生成績作為老師給薪的依據之一，此舉一出即受到許多的反彈聲浪，但是因為受到績效責任制度的規范，教師為了保住飯碗也只能盡力配合。教師們可能會把工作重點集中在“應試教育”上，把課程教學的目標僅僅窄化成使學生通過考試，從而忽略了教育教學中更重要的使命。并且，學生的考試成績受多種因素影響，教師的教學對學生成績的影響只是一個方面。教師反映，很多因素會影響考試成績，包括一些他們無法控制的，如家庭的收入和家長的重視程度。顯然，以學生考試成績標準是難以真正起到評估作用的，反而它只能引起教師的失望甚至是道德的淪喪，如教師可能會放縱學生在考試中的作弊、抄襲等行為。這也說明，為了提高學生的學習成績，有學校曾出現過教育者修改學生分數或者幫助學生回答問題的現象，也就是說，績效工資可能會增加學校作弊行為與投機行為的可能性。

2 高需求學校反而留不住高品質教師。《不讓一個孩子掉隊法案》對需要改進或是失敗的學校必須通知家長的規定以及解雇表現不佳的教職員工的做法，反而會抑制那些合格的教師留在那些高需求的學校，教師反而選擇去待在資源、環境更好的學校。因此，最后損失最大的還是那些位于弱勢地區學校的學生。因《不讓一個孩子掉隊法案》強迫那些未達標的學校被標為“失敗”的學校，但卻忽略了這些學校是為最有需要的學生而服務，并且跟那些學生得高分的學校相比是不利的。

各地區的學校為了吸引更多的合格教師來就職，并能讓他們愿意留下來，便提供了不同的策略，無論是合格的學校或先天不良的學校，都試圖營造出良好的教學環境，提供教師更多的保障，無形之中這些策略也會成為合格教師在選擇學校時的參考標準。而在吸引與留住高品質教師的策略方面，鄉村地區學校與非鄉村地區的學校也有著不同，因鄉村學校在先天條件欠佳的情況下，很難吸引合格教師前往就職，且在難以留住教師的情形下可能造成教師流動性比較大，進而影響教學品質與成效。

3 標準不一的績效責任制。自1997年克林頓總統為迎接21世紀的挑戰，確保全美人們都能接受最好的教育，提出了《教育的三大目標與十項原則》，從這時起，一直到《教育績效責任法》《學童教育卓越法》《不讓一個孩子掉隊法案》的公布與實施，績效責任理念是美國中小學校教育重點特色之一。其中《不讓一個孩子掉隊法案》中規定的基本原則，其中之一就是加強對教育成效的績效責任。其內涵的四大原則之一就是促使學校制度績效化：在所有州的各級學區學校，要求3到8年級的學生在2005到2006學年接受數學與閱讀的測驗，并在初中階段再進行一次的要求，以促進學校的績效責任。到了2007年，布什總統進一步提出建立在學習結果之上，強化《不讓一個孩子掉隊法案》的政策藍圖，更加強化標準與績效責任，致力于縮小學習成就上的差距。但是由于各州可自行決定進步時程及標準，各州政府的決策也就會導致對數據的不同解讀。如美國南卡羅來納州在2007和2008年設立比其它州更高且更具挑戰性的標準，且該年度有許多新學校加入評價，使得該州未達標準的公立學校數比其它各州均高；又如有23個州在實施前幾年訂定較低的成就標準，導致后面幾年標準大幅提高時，造成達不到標準的學校劇增的現象，這也說明為何未達標準的學校數會逐年攀升。

4 不公平的測驗，使弱勢學生變得更為弱勢。《不讓一個孩子掉隊法案》借由績效責任制懲處學生表現欠佳的學校，無視學校所付出的努力，而且據以評價的常是僵化甚至錯誤的指標。此外，研究發現過于關心閱讀和數學績效責任，反而會加劇學校教育其它方面的不均等。首先，這些學校多數學生為新英語學習者，而所謂能力不足學生因未能達到標準被分派到這些群體里，當達到標準后則離開這個群體，因此這個群體永遠不可能達到100％的熟練，這對他們的學習而言更加不利。

5 未測驗的科目時間被挪用或縮減造成學校經驗窄化。由于標準化測驗的實施與績效責任制度的壓力，學校老師被迫將多數時間投入在閱讀和數學的教學上，至于那些不列入測驗的科目就被舍棄了。來被測驗的科目如藝術、音樂、社會，以及實地考察旅行、午睡甚至假期，都開始被取消或減少，學校經驗開始變得受到限制。并且有越來越多學校開始縮減孩童的娛樂時間，甚至現在的學校也不設置游戲場了，所有對提高測驗成績不具直接幫助的都要受到仔細的檢驗，其中包含了校外教學與整個課程；各州皆對于提升測驗成績出臺各種獎勵辦法。當學生在學校的學習經驗被窄化成為死讀書與考不完的試時，不僅會開始壓縮孩童的童年經驗，更忽略了潛在課程對于學童學習經驗的影響力與重要性。

6 懲罰重于鼓勵的政策。《不讓一個孩子掉隊法案》利用績效責任制作為控制學校必須遵從聯邦訂定的標準，若達不到標準的學校，其后果即是得不到聯邦資金的援助。

因該法所成立的統一性規定已受到各界的批評，對于該法所忽略的那些無法適應的各州之間個別詫異，該法采用懲罰卻未提供任何協助的方式，以及聯邦只規定標準卻未提供足夠資金，2009年美國聯邦政府教育部核定阿肯色州、路易西安納州和紐約州等三州的學校，納入差別性績效先導計劃，該制度實施目的在于協助各州發展一套更為細致月，更適合該州的教育績效評價及干預方式，區分那些只與標準稍差一些的學校，或是需要重大改變的學校，并能采取適合的干預及重建方式，調整資源分配及日標，由聯邦財力支持并協助那些最需要獲得幫助的表現不佳學校，因此繼佛羅里達、喬治亞、伊利諾、印第安納、馬里蘭和俄亥俄6州在2008年開始實施此制度后，2009學年開始即有9個州接著實施。在《不讓一個孩子掉隊法案》以2014年的既定標準作為原則之下，各州所提計劃獲得核準者，聯邦政府也將提供經費上的補助，希望能夠有效改善并補強該法之不足。

三、美國績效工資制度改革啟示

1 完善績效工資改革的制度。美國績效工資改革從1983年算起，已經近30年，建立了一個立體的、多維度、多層次、環環相扣的工資制度體系，教師個人、團體、學校、學區、州、聯邦政府都按部就班地參與其中，從而能最大限度地保證整個系統，平穩而有效地運轉，而我國義務教育學校實施教師績效工資改革處于剛剛起步階段，甚至有的地方績效工資還沒有到位的情況。我們必須制定績效工資經費負擔責任相關方面的規章制度，保證充分的財政支持，以保證績效工資所需資金按時足額到位。

2 構建公平合理的績效評價體系，要保證績效工資分配結果的公平性，需要構建公平合理的績效評價體系。美國在績效評估中引進“增值評估”的方法。我們必須根據我國的國情，制定切實可行的績效評價體系，避免因為績效評價不當引起教師的不滿。

3 縮小不同地區績效工資差異幅度，過渡到統一績效工資制度。從全國范圍來看，東部沿海經濟發達地區的教師工資水平明顯高于西部、中部教師水平，大城市的教師績效工資水平高于小等城市和小城市的，小城市教師工資水平高于農村和邊遠地區教師績效工資水平。中央應當加大財政支持力度，省級應與加大統籌，義務教育教師規范后的津貼補貼逐步過渡到同一城市內同一標準，甚至經濟發達地區，一個省(直轄市)內同一個標準，對于吸引和鼓勵各類優秀人才長期從教、終身從教，促進教育事業發展，更具有現實意義。

4 加大獎勵性工資的比例，激發教師的積極性。教師的績技工資分為基礎性和獎勵性兩部分。只有獎勵性績效工資得到教師的重視才能夠激發教師的興趣，為了充分發揮績效工資分配的激勵導向作用，應當擴大鼓勵的作用。