美國(guó)績(jī)效工資改革之評(píng)析及其對(duì)我國(guó)績(jī)效工資改革的啟示

摘要：我國(guó)已于2009年1月1日實(shí)行績(jī)效工資改革，通過(guò)對(duì)美國(guó)績(jī)效工資改革的探索，從中得到一些有益的經(jīng)驗(yàn)以及應(yīng)該吸取的教訓(xùn)，并且給我國(guó)績(jī)效工資改革提供了許多有益的啟示。

關(guān)鍵詞：美國(guó) 績(jī)效工資改革 評(píng)析 啟示

中圖分類號(hào)：G475

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914(2011)03-65-03

一、美國(guó)績(jī)效工資改革的積極探索

1 提供有效的制度保障。從20世紀(jì)70年代，美國(guó)就開(kāi)始重視績(jī)效責(zé)任，強(qiáng)調(diào)學(xué)校教育應(yīng)具備高效率與高學(xué)習(xí)成效，一直到1981年美國(guó)里根總統(tǒng)上任，當(dāng)時(shí)的教育部長(zhǎng)貝爾基于對(duì)大眾普遍感覺(jué)美國(guó)教育的某些特色正逐漸消失此一問(wèn)題的關(guān)切，于是在1981年成立了全國(guó)卓越教育委員會(huì)，以診斷當(dāng)時(shí)美國(guó)教育的素質(zhì)，并于18個(gè)月后提出一個(gè)報(bào)告——《國(guó)家在危機(jī)中》，在此報(bào)告中就提出把績(jī)效作為績(jī)效工資的基礎(chǔ)。后來(lái)在1994年《目標(biāo)兩千年美國(guó)教育法》，1999年《學(xué)童教育卓越法》，美國(guó)的教育改革已偏向績(jī)效責(zé)任制度與基本能力導(dǎo)向，其后依舊是教育改革的主要方向。特別是2002年小布什總統(tǒng)簽署了眾議院提出的《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法案》，該法案要求公立學(xué)校學(xué)生參加標(biāo)準(zhǔn)考試，各學(xué)區(qū)都要對(duì)每所學(xué)校的考試成績(jī)提出報(bào)告，并根據(jù)各學(xué)校學(xué)生的成績(jī)撥款。同時(shí)，建立教學(xué)評(píng)價(jià)制度，根據(jù)學(xué)生標(biāo)準(zhǔn)考試成績(jī)?cè)u(píng)價(jià)教師表現(xiàn)，鼓勵(lì)學(xué)校建立績(jī)效工資制度。自2009年奧巴馬總統(tǒng)就任后，對(duì)《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法案》進(jìn)行了進(jìn)一步修訂，特別是對(duì)于教師評(píng)價(jià)制度的修訂，希望減輕教師與學(xué)生準(zhǔn)備測(cè)驗(yàn)與評(píng)價(jià)的壓力，并提供更多的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，以鼓勵(lì)代替懲罰。

2 提供穩(wěn)定充足的財(cái)政支持。穩(wěn)定充足的財(cái)政支持是十分必要的，它是一個(gè)大前提，沒(méi)有財(cái)政上的物質(zhì)準(zhǔn)備，績(jī)效工資制度就永遠(yuǎn)是紙上談兵，它的全而實(shí)施便成了無(wú)本之木，無(wú)源之水。美國(guó)政府為績(jī)效工資的實(shí)施提供了比較穩(wěn)定、充足的財(cái)政支持。教師的基本工資、津貼、福利以國(guó)家財(cái)政撥款為主，保險(xiǎn)、理財(cái)、免費(fèi)服務(wù)則以地方政府為主，同時(shí)非預(yù)算渠道經(jīng)費(fèi)也占很大比例。這樣，教師工資不僅可以全額發(fā)放，而且獎(jiǎng)金和補(bǔ)貼也不需要學(xué)校通過(guò)招收自費(fèi)生、擇校生等形式來(lái)獲取。使教師能夠全身心投入到教學(xué)工作中，為學(xué)校發(fā)展解除了后顧之憂。

3 構(gòu)建合理有效的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。績(jī)效工資的健康實(shí)施須有一個(gè)良好的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。這是保證績(jī)效工資順利實(shí)施的前提條件。這個(gè)體系必須可以提供切實(shí)的績(jī)效高低的數(shù)據(jù)以及其它一些有助于判斷教師績(jī)效情況的信息。美國(guó)在對(duì)教師的評(píng)價(jià)當(dāng)中引進(jìn)“增值”評(píng)估的方法。所謂“增值”，主要是比較學(xué)生學(xué)業(yè)成績(jī)的逐年增進(jìn)的情況，可以用來(lái)評(píng)價(jià)學(xué)校、教師或者學(xué)生。增值評(píng)價(jià)是一種發(fā)展性評(píng)價(jià)，它注重的不是最終的教育結(jié)果，而是教育過(guò)程中的學(xué)生進(jìn)步情況，使評(píng)價(jià)的目的不僅僅是甄別和選拔，而是為了測(cè)定學(xué)生的進(jìn)步情況，從而改進(jìn)學(xué)校和教師的教育教學(xué)。這種評(píng)價(jià)方法是對(duì)教師的績(jī)效進(jìn)行的綜合性評(píng)定，不僅是對(duì)教師教育教學(xué)成果的評(píng)價(jià)，也包括對(duì)于教師工作過(guò)程評(píng)價(jià)，是過(guò)程評(píng)價(jià)與結(jié)果評(píng)價(jià)的統(tǒng)一。1991年，美國(guó)田納西州通過(guò)了《教育改進(jìn)法》，增值評(píng)價(jià)法作為一種教師評(píng)價(jià)方法被正式作為田納西州教育改革的一項(xiàng)重要舉措。

二、美國(guó)績(jī)效工資改革存在的問(wèn)題

1 將教師的個(gè)人績(jī)效與學(xué)生的學(xué)習(xí)成績(jī)掛鉤的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)造成了不公平。為了提升學(xué)生學(xué)業(yè)成績(jī)，美國(guó)有許多州紛紛推出以學(xué)生成績(jī)作為老師給薪的依據(jù)之一，此舉一出即受到許多的反彈聲浪，但是因?yàn)槭艿娇?jī)效責(zé)任制度的規(guī)范，教師為了保住飯碗也只能盡力配合。教師們可能會(huì)把工作重點(diǎn)集中在“應(yīng)試教育”上，把課程教學(xué)的目標(biāo)僅僅窄化成使學(xué)生通過(guò)考試，從而忽略了教育教學(xué)中更重要的使命。并且，學(xué)生的考試成績(jī)受多種因素影響，教師的教學(xué)對(duì)學(xué)生成績(jī)的影響只是一個(gè)方面。教師反映，很多因素會(huì)影響考試成績(jī)，包括一些他們無(wú)法控制的，如家庭的收入和家長(zhǎng)的重視程度。顯然，以學(xué)生考試成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)是難以真正起到評(píng)估作用的，反而它只能引起教師的失望甚至是道德的淪喪，如教師可能會(huì)放縱學(xué)生在考試中的作弊、抄襲等行為。這也說(shuō)明，為了提高學(xué)生的學(xué)習(xí)成績(jī)，有學(xué)校曾出現(xiàn)過(guò)教育者修改學(xué)生分?jǐn)?shù)或者幫助學(xué)生回答問(wèn)題的現(xiàn)象，也就是說(shuō)，績(jī)效工資可能會(huì)增加學(xué)校作弊行為與投機(jī)行為的可能性。

2 高需求學(xué)校反而留不住高品質(zhì)教師。《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法案》對(duì)需要改進(jìn)或是失敗的學(xué)校必須通知家長(zhǎng)的規(guī)定以及解雇表現(xiàn)不佳的教職員工的做法，反而會(huì)抑制那些合格的教師留在那些高需求的學(xué)校，教師反而選擇去待在資源、環(huán)境更好的學(xué)校。因此，最后損失最大的還是那些位于弱勢(shì)地區(qū)學(xué)校的學(xué)生。因《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法案》強(qiáng)迫那些未達(dá)標(biāo)的學(xué)校被標(biāo)為“失敗”的學(xué)校，但卻忽略了這些學(xué)校是為最有需要的學(xué)生而服務(wù)，并且跟那些學(xué)生得高分的學(xué)校相比是不利的。

各地區(qū)的學(xué)校為了吸引更多的合格教師來(lái)就職，并能讓他們?cè)敢饬粝聛?lái)，便提供了不同的策略，無(wú)論是合格的學(xué)校或先天不良的學(xué)校，都試圖營(yíng)造出良好的教學(xué)環(huán)境，提供教師更多的保障，無(wú)形之中這些策略也會(huì)成為合格教師在選擇學(xué)校時(shí)的參考標(biāo)準(zhǔn)。而在吸引與留住高品質(zhì)教師的策略方面，鄉(xiāng)村地區(qū)學(xué)校與非鄉(xiāng)村地區(qū)的學(xué)校也有著不同，因鄉(xiāng)村學(xué)校在先天條件欠佳的情況下，很難吸引合格教師前往就職，且在難以留住教師的情形下可能造成教師流動(dòng)性比較大，進(jìn)而影響教學(xué)品質(zhì)與成效。

3 標(biāo)準(zhǔn)不一的績(jī)效責(zé)任制。自1997年克林頓總統(tǒng)為迎接21世紀(jì)的挑戰(zhàn)，確保全美人們都能接受最好的教育，提出了《教育的三大目標(biāo)與十項(xiàng)原則》，從這時(shí)起，一直到《教育績(jī)效責(zé)任法》《學(xué)童教育卓越法》《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法案》的公布與實(shí)施，績(jī)效責(zé)任理念是美國(guó)中小學(xué)校教育重點(diǎn)特色之一。其中《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法案》中規(guī)定的基本原則，其中之一就是加強(qiáng)對(duì)教育成效的績(jī)效責(zé)任。其內(nèi)涵的四大原則之一就是促使學(xué)校制度績(jī)效化：在所有州的各級(jí)學(xué)區(qū)學(xué)校，要求3到8年級(jí)的學(xué)生在2005到2006學(xué)年接受數(shù)學(xué)與閱讀的測(cè)驗(yàn)，并在初中階段再進(jìn)行一次的要求，以促進(jìn)學(xué)校的績(jī)效責(zé)任。到了2007年，布什總統(tǒng)進(jìn)一步提出建立在學(xué)習(xí)結(jié)果之上，強(qiáng)化《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法案》的政策藍(lán)圖，更加強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)與績(jī)效責(zé)任，致力于縮小學(xué)習(xí)成就上的差距。但是由于各州可自行決定進(jìn)步時(shí)程及標(biāo)準(zhǔn)，各州政府的決策也就會(huì)導(dǎo)致對(duì)數(shù)據(jù)的不同解讀。如美國(guó)南卡羅來(lái)納州在2007和2008年設(shè)立比其它州更高且更具挑戰(zhàn)性的標(biāo)準(zhǔn)，且該年度有許多新學(xué)校加入評(píng)價(jià)，使得該州未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的公立學(xué)校數(shù)比其它各州均高；又如有23個(gè)州在實(shí)施前幾年訂定較低的成就標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致后面幾年標(biāo)準(zhǔn)大幅提高時(shí)，造成達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)校劇增的現(xiàn)象，這也說(shuō)明為何未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)校數(shù)會(huì)逐年攀升。

4 不公平的測(cè)驗(yàn)，使弱勢(shì)學(xué)生變得更為弱勢(shì)。《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法案》借由績(jī)效責(zé)任制懲處學(xué)生表現(xiàn)欠佳的學(xué)校，無(wú)視學(xué)校所付出的努力，而且據(jù)以評(píng)價(jià)的常是僵化甚至錯(cuò)誤的指標(biāo)。此外，研究發(fā)現(xiàn)過(guò)于關(guān)心閱讀和數(shù)學(xué)績(jī)效責(zé)任，反而會(huì)加劇學(xué)校教育其它方面的不均等。首先，這些學(xué)校多數(shù)學(xué)生為新英語(yǔ)學(xué)習(xí)者，而所謂能力不足學(xué)生因未能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)被分派到這些群體里，當(dāng)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)后則離開(kāi)這個(gè)群體，因此這個(gè)群體永遠(yuǎn)不可能達(dá)到100％的熟練，這對(duì)他們的學(xué)習(xí)而言更加不利。

5 未測(cè)驗(yàn)的科目時(shí)間被挪用或縮減造成學(xué)校經(jīng)驗(yàn)窄化。由于標(biāo)準(zhǔn)化測(cè)驗(yàn)的實(shí)施與績(jī)效責(zé)任制度的壓力，學(xué)校老師被迫將多數(shù)時(shí)間投入在閱讀和數(shù)學(xué)的教學(xué)上，至于那些不列入測(cè)驗(yàn)的科目就被舍棄了。來(lái)被測(cè)驗(yàn)的科目如藝術(shù)、音樂(lè)、社會(huì)，以及實(shí)地考察旅行、午睡甚至假期，都開(kāi)始被取消或減少，學(xué)校經(jīng)驗(yàn)開(kāi)始變得受到限制。并且有越來(lái)越多學(xué)校開(kāi)始縮減孩童的娛樂(lè)時(shí)間，甚至現(xiàn)在的學(xué)校也不設(shè)置游戲場(chǎng)了，所有對(duì)提高測(cè)驗(yàn)成績(jī)不具直接幫助的都要受到仔細(xì)的檢驗(yàn)，其中包含了校外教學(xué)與整個(gè)課程；各州皆對(duì)于提升測(cè)驗(yàn)成績(jī)出臺(tái)各種獎(jiǎng)勵(lì)辦法。當(dāng)學(xué)生在學(xué)校的學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)被窄化成為死讀書與考不完的試時(shí)，不僅會(huì)開(kāi)始?jí)嚎s孩童的童年經(jīng)驗(yàn)，更忽略了潛在課程對(duì)于學(xué)童學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)的影響力與重要性。

6 懲罰重于鼓勵(lì)的政策。《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法案》利用績(jī)效責(zé)任制作為控制學(xué)校必須遵從聯(lián)邦訂定的標(biāo)準(zhǔn)，若達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)校，其后果即是得不到聯(lián)邦資金的援助。

因該法所成立的統(tǒng)一性規(guī)定已受到各界的批評(píng)，對(duì)于該法所忽略的那些無(wú)法適應(yīng)的各州之間個(gè)別詫異，該法采用懲罰卻未提供任何協(xié)助的方式，以及聯(lián)邦只規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)卻未提供足夠資金，2009年美國(guó)聯(lián)邦政府教育部核定阿肯色州、路易西安納州和紐約州等三州的學(xué)校，納入差別性績(jī)效先導(dǎo)計(jì)劃，該制度實(shí)施目的在于協(xié)助各州發(fā)展一套更為細(xì)致月，更適合該州的教育績(jī)效評(píng)價(jià)及干預(yù)方式，區(qū)分那些只與標(biāo)準(zhǔn)稍差一些的學(xué)校，或是需要重大改變的學(xué)校，并能采取適合的干預(yù)及重建方式，調(diào)整資源分配及日標(biāo)，由聯(lián)邦財(cái)力支持并協(xié)助那些最需要獲得幫助的表現(xiàn)不佳學(xué)校，因此繼佛羅里達(dá)、喬治亞、伊利諾、印第安納、馬里蘭和俄亥俄6州在2008年開(kāi)始實(shí)施此制度后，2009學(xué)年開(kāi)始即有9個(gè)州接著實(shí)施。在《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法案》以2014年的既定標(biāo)準(zhǔn)作為原則之下，各州所提計(jì)劃獲得核準(zhǔn)者，聯(lián)邦政府也將提供經(jīng)費(fèi)上的補(bǔ)助，希望能夠有效改善并補(bǔ)強(qiáng)該法之不足。

三、美國(guó)績(jī)效工資制度改革啟示

1 完善績(jī)效工資改革的制度。美國(guó)績(jī)效工資改革從1983年算起，已經(jīng)近30年，建立了一個(gè)立體的、多維度、多層次、環(huán)環(huán)相扣的工資制度體系，教師個(gè)人、團(tuán)體、學(xué)校、學(xué)區(qū)、州、聯(lián)邦政府都按部就班地參與其中，從而能最大限度地保證整個(gè)系統(tǒng)，平穩(wěn)而有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，而我國(guó)義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施教師績(jī)效工資改革處于剛剛起步階段，甚至有的地方績(jī)效工資還沒(méi)有到位的情況。我們必須制定績(jī)效工資經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)責(zé)任相關(guān)方面的規(guī)章制度，保證充分的財(cái)政支持，以保證績(jī)效工資所需資金按時(shí)足額到位。

2 構(gòu)建公平合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，要保證績(jī)效工資分配結(jié)果的公平性，需要構(gòu)建公平合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。美國(guó)在績(jī)效評(píng)估中引進(jìn)“增值評(píng)估”的方法。我們必須根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，制定切實(shí)可行的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，避免因?yàn)榭?jī)效評(píng)價(jià)不當(dāng)引起教師的不滿。

3 縮小不同地區(qū)績(jī)效工資差異幅度，過(guò)渡到統(tǒng)一績(jī)效工資制度。從全國(guó)范圍來(lái)看，東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的教師工資水平明顯高于西部、中部教師水平，大城市的教師績(jī)效工資水平高于小等城市和小城市的，小城市教師工資水平高于農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)教師績(jī)效工資水平。中央應(yīng)當(dāng)加大財(cái)政支持力度，省級(jí)應(yīng)與加大統(tǒng)籌，義務(wù)教育教師規(guī)范后的津貼補(bǔ)貼逐步過(guò)渡到同一城市內(nèi)同一標(biāo)準(zhǔn)，甚至經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，一個(gè)省(直轄市)內(nèi)同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于吸引和鼓勵(lì)各類優(yōu)秀人才長(zhǎng)期從教、終身從教，促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展，更具有現(xiàn)實(shí)意義。

4 加大獎(jiǎng)勵(lì)性工資的比例，激發(fā)教師的積極性。教師的績(jī)技工資分為基礎(chǔ)性和獎(jiǎng)勵(lì)性兩部分。只有獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資得到教師的重視才能夠激發(fā)教師的興趣，為了充分發(fā)揮績(jī)效工資分配的激勵(lì)導(dǎo)向作用，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大鼓勵(lì)的作用。