我國城市規劃空間布局的調整優化

摘要：文章主要分析我國城市規劃空間布局存在的突出問題，并從城市可持續發展角度出發．探討土地集約開發利用、城市交通、產出結構與空間布局等幾個城市規劃的重要問題。

關鍵詞：城市規劃 空間布局 調整優化

中圖分類號：F292

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2011)03-289-02

一、我國城市空間增長存在的突出問題

1．我國城市空間蔓延增長的問題開始顯現。改革開放以來，我國城市數量、人口規模以及用地規模有了迅猛的增長。城市活動從主要集中在城市中心商務區，擴散到外圍城市郊區；城市形態呈現出低密度、區域功能單一和依賴汽車交通的完全不同于傳統城市結構的格局。一般來說。當城市用地規模增加的速度超出人口規模增加的速度時，就稱之城市存在蔓延現象。

通常情況下，用城市用地規模增長彈性系數(即城市用地增長率與城市人口增長率之比)來說明城市化過程中人口增長與建設用地增長的關系，合理限度一般為1.12。2001年全國城市建成區面積2.40萬平方公里，2007年則擴展到3.55萬平方公里，其中41個特大城市的城市用地規模增長彈性系數達2.28，超過了合理限度1.12的一倍以上，并遠遠高于同期美國1.58、印度1.62與南美1.25的水平。另據我國664個城市統計，2005年城市居民人均用地面積133平方米，比國家規定最高限額超出33平方米。這表明，在我圜城市化過程中，存在著土地資源浪費、土地資源利用效率低的問題。

2．土地的承載壓力加大，耕地面積不斷減少。從我國建設占用耕地資源數量來看，據國土資源部門統計，1996-2006年我國城市化水平提高了19.38個百分點。同期建設占用耕地增加351.6萬公頃(不包括1996年建設占用耕地數量)，占全部耕地減少量的19.1％，年均建設占用耕地17.58萬公頃。如果按建設用地以上述比例與速度增長進行推算，那么，今后城市化每增加一個百分點，城市建設將增占用耕地約19萬公頃，耕地面積將減少40萬公頃。到2020年，全國耕地將進一步減少約900萬公頃。即耕地面積將減少到16.92億畝，與我國到2020年保有耕地18億畝的目標相差1.08億畝，耕地資源保護形勢極為嚴峻。

此外。我國城市化發展的區域不平衡直接導致對耕地占用的地區差異。而全國中、高產耕地的分布地區。正是城市化水平較高和經濟發展較快的地區。以長三角、珠三角和京津冀為中心的東部沿海地區以及湖北、安徽等中部省份．既是全國優質耕地分布比較集中的區域，也是城市化發展比較快的地區，其城市化建設占用耕地的比例遠遠高于全國平均水平，這些地區城市規模外延式的擴張，以及小城市數量的大量增加與粗放式發展，占用了大量城市和鄉鎮周邊的優質耕地，從而導致耕地質量下降。甚至永久性失去耕作價值。

3．城市交通結構不合理，交通擁堵問題突出。隨著經濟的持續增長．我國城市汽車保有量大幅度增長。北京、深圳、成都、杭州等大城市，以家庭轎車為主要特征的汽車增長迅速，年增長率都在20％以上，私人汽車1985年全國才28.5萬輛，至2002年為969萬輛。從2003年起，我國私人汽車擁有量加速增長，2007年全國私人汽車保有量達2876萬輛，民用汽車保有量達4358萬輛。如溫州市(含縣、市、區)2010年新增私人汽車15.19萬輛，平均10個人擁有1輛汽車。而其中大多數的車都在城市行駛。而我國城市公交分擔率平均不足10％，特大城市也只有20％左右，遠低于日本、西歐、南美國家40％-60％的水平。公交運行速度也很低，平均只有10公里川、時，已低于自行車的12公里，小時和小汽車的20公里/小時。

我國城市交通本來就存在基礎設施建設緩慢，投資比例低；道路等級結構混亂，功能不清；公共交通體系落后；道路建設與土地開發利用脫節等問題，城市蔓延不但沒有緩解原有的交通問題．反而使矛盾深化。由于地方政府對新增的土地開發缺乏有力的控制和正確的引導，房地產商乘虛而人，土地利用單一化和公共交通設施的缺乏。使人們對私人小汽車產生依賴性。私人小汽車的迅速發展進一步排擠公共交通，大量道路資源被占用，城市道路利用率低下，道路擁堵問題十分突出。

4．城市空間結構的不合理降低了城市的功能。盡管目前我國部分大城市已出現多中心發展的趨勢，但城市中心區的擴張還只能局限于近郊區。通路不便嚴重影響著人口、工商業、和社會活動向遠郊區有秩序地擴散。更多的人不得不居住在日益擁擠的城市中心區及近郊區，建城區的擴張更多地以攤大餅方式，以城市中心區為圓心，向近郊區平面蔓延。以北京為例，攤大餅式的城市空間格局使北京中心城區承載能力接近飽和，而郊區發展水平相對較低，限制了北京綜合承載能力的提升。東京、倫敦等國際大都市通過向“多中心”空間格局的演變，促進了城郊一體化發展，城市綜合承載能力大為提升。北京城市面積是東京的7.5倍、倫敦的10.4倍(即使剔除山區面積，北京平原面積依然是東京總面積的2.9倍，倫敦總面積的4倍)，北京常住人口是東京的1.3倍、倫敦的2.2倍，但經濟總量與這兩個城市差距較大。普華永道的研究顯示，按照購買力評價計算。北京2005年的GDP總量只有東京的8.3％、倫敦的22％。由于北京城市功能過度集中子中心城區，給交通組織帶來極大壓力。特別是北京地鐵發展相對同類城市滯后。因此中心城區的交通擁堵要比東京、倫敦突出得多。

二、我國城市可持續發展的幾個重要問題

1．精明增長：控制城市的無序蔓延。目前我國已經進入城市化加速期，城市化蔓延已經成為我國城市化過程中較為突出的問題。從改革開放、特別是20世紀90年代以來，許多城市空間通過開發區、交通基礎設施、城市園林及房地產開發不斷擴張。如果說發達國家城市還能勉強維持運轉的話，那是因為他們能夠為城市的低密度蔓延提供大量的土地，而我國人均耕地擁有水平低，而且空間分布不均，沿用現行城市空間擴展模式不僅城市會走入困境．而且城市大量占用土地損害農業發展。長此以往，將造成我國城市和農村的雙重不可持續發展。

精明增長的核心內容是用足城市存量空間，減少盲目擴張；加強對現有社區的重建，重新開發廢棄、污染工業用地，以節約基礎設施和公共服務成本；城市建設相對集中，密集組團，生活和就業單元盡量拉近距離，減少基礎設施、房屋建設和使用成本。具體到土地而言，就是加強利用土地規劃，確定城市發展邊界，提高城區建筑密度，對城區內部的閑置土地進行整理與置換。實現現有城區土地的優化配置與利用效率的最大化、集約化。因此，精明增長的城市發展模式能綜合體現節地、節能、節水、節材為目標的資源節約型、環境友好型的社會發展目標，是以大自然、生態環境最小干擾的城市化空間模式，是著眼于區域的可持續發展模式。精明增長作為一種與市場機制相對應的政府宏觀調控職能，是要通過法律、財政、金融、稅收等手段對城市開發和城市土地利用的過程與模式進行管理。特別強調環境、社會和經濟的協調發展，強調對現有社區的改造和對現有設施的利用，強調生活品質與發展的聯系，提倡一種較為緊湊、集中、高效的發展模式。這將有利于控制我國城市的無序擴張，提高城市土地利用效率，促進城市、郊區和城鎮的繁榮。

2．緊湊型城市：土地利用的集約模式。與西方很多國家不同，我國的城市化面臨巨大的人口、資源和環境壓力，有限的環境容量不允許我國走與美國一樣分散布局的城市化道路，不能像美國那樣建設眾多低密度的城鎮和居住區，過多地建設別墅和連體別墅，去追求田野別墅的自然舒適。我國必須珍視有限的土地資源，城市規模的擴張要以節約用地、集約發展為前提，盡可能集中連片，內涵擴張，必須限制城市布局過度擴散和城市郊區化，要追求符合自身發展實際、具有地區特色的城市化，要盡可能地在節約資源的基礎上提高城市的現代化水平和人民的生活質量，不能在人口高密度、低工資水平地區追求城市生活的舒適。因此，城市居民未來的生活道路應是一條低消耗、高生活質量的道路。不能過多地建設大戶型住宅，要限制每戶住房的面積，城市居住區必須具有較高的容積率，人口和建筑的高密度可確?；A設施利用的高效率。

緊湊型城市的土地利用并非開發強度越高越好。比如，由于城市開發強度過大．導致交通擁擠、空間環境質量下降、城市綠色開放空間不足、空氣污染嚴重以及生態環境惡化等問題。面對緊湊型模式的局限性以及地區可持續發展能力的爭論，可以用“混合利用”的方式來應對緊湊型城市所表現出來的負面影響，包括城市內部將各種活動的綜合。包括服務活動、工業活動以及娛樂體閑活動等，高密度的混合使用使工作和家庭之間的交通出行減少，有效地減少對環境的污染和能源的消耗。

從不同區域的土地利用情況來看，在經濟相對發達地區，如我國東部沿海地區和中部地區的較發達地區，大城市、特大城市，地區城鎮分布較為密集，在區域土地利用結構中，非農業建設用地占據較大的比例，耕地急劇減少。很多地區已經意識到區域土地利用結構的失衡，開始重新編制城鎮體系規劃、城市群規劃以及大都市區規劃，探索科學引導城鎮空間集聚擴散的途徑，并著手制定措施來調控區域城鎮發展結構。試圖達到調控區域土地結構的目的。在我國中西部經濟欠發達地區，農村人口眾多，中小城市、小城鎮數量較多，規模效益不夠突出。但多數小城市、小城鎮土地浪費問題嚴重，用地指標較高，土地開發盲目性較大。對這種類型區域城鎮體系的空間發展，不宜均衡發展，應重點發展基礎條件較好、區域影響力較強的地區及其城鎮，培育以縣城為依托的縣域中心鎮，在合理的城鄉空間結構的基礎上實現經濟高效的土地利用結構。

3．城市交通：公共交通與私人交通的平衡。隨著經濟的持續增長，我國汽車數最正在一路攀升。北京、深圳、成都、杭州等大城市，以家庭轎車為主要特征的汽車增長速度。年增長率都在20％以上，私人轎車已經不是過去意義上的財富、地位的象征，而是成為相當一批普通百姓的代步工具，使更多的人體會到了“汽車文明”帶來的方便、舒適、快捷。但隨著轎車數量的快速增加，交通擁堵、空氣污染、燃油緊缺等負面效應也逐步呈現并有加速惡化的趨勢。

在這種形勢下，如果不采取有力的措施鼓勵、支持公共交通的發展，則在速度、靈活性等方面都劣于轎車的公共交通工具，就可能成為馬路上的“弱勢群體”，變得更加笨拙和不便，由此也就更加促成人們對私人交通的依賴。長此以往惡性循環，將使整體交通環境惡化，城市空氣污染加劇。燃油價格繼續攀升，城市交通的綜合成本不斷提高，最終可能導致無人可以幸免其害的苦果。

因此，越是在所謂“汽車時代”里。越是應該采取各種政策措施，扶持公共交通的發展。使公共交通逐漸變得更加方便、舒適、快捷，以引導公眾在公共交通和私人交通之間做出理性比較，主動選擇公共交通、節制使用私人轎車，力求在發展汽車工業、滿足部分市民擁有轎車的需求，與降低整體交通的綜合成本、滿足更大多數群眾出行方便之間，找到恰當的平衡點。

4．產業發展：產業結構和空間布局的優化調整。城市產業結構調整會引起城市功能的演變，從而對城市外部空間形態演化和內部空間結構的重組產生重大影響。從許多發達國家和新興工業化國家的實踐來看，產業結構的演變規律由第一產業為主導向第二產業為主導。再向第三產業為主導的方向發展，城市空間結構也出現與之相應的演變特征。在這一發展過程中。產業結構調整和空間結構優化均為動態過程，兩者應相互協調，共同優化，促進城市經濟的快速發展。

在我國許多城市中，地方性的產業發展規劃是引起產業結構調整的主要機制，而忽略了市場機制。由于受產業結構調整的政策影響。城市注重工業用地而忽略其生產服務功能方面的用地。各類土地用途結構不合理，城市內部空間結構的各種問題日益暴露，制約著城市經濟的發展，優化城市內部空間結構成為必然的選擇。隨著我國市場經濟體制的逐步建立和完善，產業結構調整的主導方式由行政、計劃轉向市場機制的新時期，土地在追求利潤最大化，城市土地產出效率的提高，用地結構逐步趨向合理化，從而使城市空間結構得到不斷的優化。

為實現城市土地資源的優化配置．顯示城市土地資產價值．目前各地都在推進企業退出老城區的工作。即所謂“騰籠換鳥”。這是影響土地區位選擇的聚集因素和分散因素發揮作用的關鍵所在。在此過程中．應當注意以下幾個問題：一是企業搬遷后空出的城市土地，應當在總體規劃指導下，高起點地進行開發建設活動，同時避免國有土地資產大量流失，使城市土地資產價值能夠切實地投入到老城區的改造工作中；企業的搬遷應當與城市產業結構的調整升級工作同時運作．以淘汰一批高耗能、高污染的企業，大力推動高新技術產業的發展，引導產業區域的合理·布局和協調發展，在尋找新的經濟增長點的同時，改善城市環境，以對城市土地資源的優化配置產生長遠的影響應；二是企業的搬遷要根據企業的生產特點合理布局．做好新工業區的規劃和建設工作。

5．傳統城區的改造和新城區的發展。在經濟發展的壓力下。我國大城市在人口、資源、環境、交通等方面面臨諸多困境，城市發展呈現出舊城更新改造和迅速郊區化的雙重態勢。存在新一輪更大規模蔓延發展的風險．也面臨城市布局結構和形態優化調整的機遇。將舊城改造工作和新區建設有機結合起來，與城市總體的科學合理布局結合起來。通過城市的適度延伸減輕舊城的超載負荷，舊城改造和保護的工作才能更容易、更健康地實施。

建設城市新區和開發區(含高新技術開發區和各種經濟技術開發區、工業區)是除舊城改造之外城市土地開發的主要形式，也是城市規模有目的有計劃地進行擴展的一種行為，尤其深得各地城市政府崇尚，至今仍熱情不減。在意識到房地產泡沫危機。并不得不承受土地大量閑置的浪費后果之后，國家明令從嚴審批開發區立項。于是，現在多數城市都轉向了對建設城市新區的熱衷。然而并不是每—個城市都有能力、有必要進行新區開發，大多數中小城市逐步改造舊城區。適當滾動發展用地才是現實的選擇。