立法應明確賦予環保社團以環境公益訴訟主體資格

摘要：環境公益訴訟的熱議，使建立環境公益訴訟制度成為勢在必行，其中最熱的問題當數環境公益訴訟的主體資格問題。最應該被考慮賦予訴訟主體資格的當數社會團體，其中尤其是環保社團。無論從主體的自身能力考慮，還是從社會效果考慮，環保社會團體應該是最佳之選。

關鍵詞：社會團體 訴訟主體資格 環境 公益訴訟

中圖分類號：F061.3

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2011)03-093-02

目前，我國的環保社團發揮作用和影響力的途徑，主要有以下幾種：一是開展環保教育和環保方面的實踐活動，例如環保講座、環保網站、環保論壇、環保藝術制作、環保節日宣傳等等；二是利用和啟動各類媒體輿論監督，例如環保投資數據公布、環境監測數據公布、污染戶黑名單曝光、各類污染治理投資數據統計等等；三是向政府及領導人提出具體建議。

對于環保社團組織擔當原告，啟動環境污染案件的訴訟程序，還不是其主要工作，甚至絕大多數社團不涉及這方面的工作。這主要是由于我國日前《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《環境保護法》等立法中均未建立環境公益訴訟制度。而理論界關于建立環境公益訴訟制度的研究成果和立法建議已經相當的豐富。本文不再冗述。筆者僅就環保社團參與環境公益訴訟談些看法。

一、環境保護社會團體有很多優勢可以承擔起環境保護公益訴訟的主體角色

1 環保社團成員專業化程度高。在環保社團中，往往聚集了一大批高學歷、高素質、責任心重、使命感強、專業化的環保人才，他們在社團中的影響力是有同共睹的。沒有這樣一批有識之士，中國目前的環保社團也不會走出曾經的低谷，堅定今天的腳步，邁走向未來的輝煌。目前我國比較有影響力的環保組織有很多，例如中華環境保護基金會、自然之友、綠色江河、廣東省自然科學基金、綠色地球村等等，還有大部分高校內的共青團組織下設的學生環保團體。這些環保社團正在積極參與并多渠道開拓活動范圍，擴大環保成果。有些環保工作，往往是環保團體先掀起輿論熱潮，然后才引起有關政府部門的重視。

2 我國目前的環保社團數量已經今非昔比。結社自由是我國憲法明確規定的公民權利，也是《公民權利和政治權利國際公約》明確定格的基本人權。根據中華環保聯合會2008年10月30日發布的《2008中國環保民間組織發展狀況報告》，截至2008年10月，全國共有由政府發起成立的環保民間組織1309家，學校環保社團1382家，草根環保民間組織508家，國際環保組織駐中國機構90家，港澳臺地區的環保民間組織約250家。報告顯示，草根環保民間組織數量增長尤為明顯，三年內增加了近300家，比2005年增長近一倍，北京、廣東、湖北、云南、西藏、新疆等地的草根環保民間組織發展尤為迅速。

3 環保社團是每一個在世界氣候大會上做出承諾的國家所必須重視的力量。2009年12月7日開始舉行的哥本哈根氣候大會上，我國政府做出決定，到2020年我國單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40％-45％，作為約束性指標納入國民經濟和社會發展中長期規劃，并制定相應的國內統計、監測、考核辦法。對于我同這樣一個人口眾多、差異顯著、經濟實力尚不雄厚的大國，提高全民的環境意識、全面保護環境絕非政府單方面的力量所能實現。歷史的經驗和教訓，已經使公民以及政府認識到，沒有全民的支持和參與，單憑政府的人力、物力、財力資源，搞“片面環保”，根本不可能解決我國目前和今后相當長時期的環保難題。借助社會力量從事環境保護事業已成當務之急。

4 實際上，我國政府已經在關注環保社團的作用和發展。2005年發布的《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》明確提出：“發揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發各種環境違法行為，推動環境公益訴訟。”公益訴訟初露端倪，并且首次肯定了社會團體在環境公益訴訟中的作用。另外2008年6月1日開始實施的《水污染防治法》在很多方面有了具體體現。第八十八條規定，“因水污染受到損害的當事人人數眾多的，可以依法由當事人推選代表人進行共同訴訟。環保部門和有關社會團體可以依法支持因水污染受到損害的當事人向人民法院提起訴訟。”此條同時還規定，因水污染受到損害的當事人人數眾多的，可以依法由當事人推選代表人進行共同訴訟；國家鼓勵法律服務機構和律師為水污染損害訴訟中的受害人提供法律援助；環境監測機構應當接受委托，如實提供有關監測數據。

5 環保社團所具有的影響力越來越大。2005年后，隨著環保民間組織的壯大和發展，環保民間組織在影響政府環境政策、監督政府更好地履行環保職責、從事環境宣傳教育、推動公眾參與等方面都起到了積極的作用，成為政府環境保護工作的有益補充。調查顯示，58.6％的環保民間組織都參與了節能減排工作，包括研發、推廣節能減排的環保產。向公眾開展宣傳教育等；11％的環保民間組織參加了環境維權工作，監督企業履行社會責任。

6 司法實踐中已經有了環保社團參與訴訟的實例。2009年7月6日，江蘇省無錫市叫中級人民法院正式立案受理了中華環保聯合會訴江蘇江陰港集裝箱有限公司環境污染侵權糾紛案。2009年9月22日正式以調解結案。這標志著我國首例由環保社團作為原告主體的環境民事公益訴訟的啟動。此案例給了我們很好的借鑒和啟迪，同時也給立法和司法機關以鞭策。

《民事訴訟法》第15條規定：“機關、社會團體、企業事業單位損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。”“支持”意味著社會團體的作用是輔助性的，而此次中華環保聯合會作為原告主體提起環境民事公益訴訟，突破了我國傳統民法關于原告主體資格的設定，開創了由社會團體組織作為原告提起環境公益訴訟成功立案的先例，是環保社團參與環境公益訴訟的第一案，是我國環境公益訴訟制度建設進程中的重要事件，也是我國環保團體開始新的歷史使命的里程碑。

二、民間環保社團成為環境公益訴訟主體所面臨的困難

我國的環保社團組織目前比較著名的有中國環境科學協會、中國野生動物保護協會，中國可持續發展研究會、中華環保基金會、自然之友、綠色江河等等。它們可以大致地被劃分為“民間的”和“官方的”。這種劃分的區別主要體現在人事、財政、管理這三方面。其中，中華環保聯合會是一家經國務院批準、民政部注冊、環境保護部主管的全國性社團組織。就在中華環保聯合會起訴獲得立案后不久，一家民間環保組織重慶市綠色志愿者聯合會，也開始嘗試環境公益訴訟，但至今尚未立案成功。從這兩個案例中的社團性質的對比來看，似乎未來的環境公益訴訟之路仍將坎坷，但筆者相信曙光在望。

《2008 中國環保民間組織發展狀況報告》列舉了近年來環保民間組織的發展狀況，指出環保民間組織的辦公條件有所改善，55.2％的組織擁有了專用辦公場所，比2005年增長了15.2％；26.0％的民間環保組織擁有了固定資金來源，比2005年增長2.1％。

但是，一半以上的民間環保社團在發展過程中仍面臨著對政府的依賴性強、籌款能力弱、經費不足、人才短缺、組織能力不強、社會支持不力等問題。籌款能力弱、經費不足是絕大多數民間環保社團面臨的首要難題，突出的表現就是社團數量的不斷增加與社團質量的提高不成正比。大多數高校環保社團由于經費匱乏，無固定活動場所、無聯系電話、無活動宣傳的必需用品，使得其社會效應和環境效應差強人意。如果未來環境保護公益訴訟主體資格的重任要落在環保社團的身上，那么，民間環保社團必須克服日前的“先前營養不足、后天發育不良”的局面。環保社團必須為將來的“歷史使命”做好各方面的充分的準備。

三、相關立法建議

1 修改《民事訴訟法》第108條。我國對原告資格采用適格說，原告必須是與該案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。“直接利害關系”意味著原告必須是被侵害的實體性權利的享有者，且這種權利必須是原告專屬的、排他的權利，因為盡管普通民眾的利益受到環境污染事件的侵害，但往往無力承擔訴訟費用、無法放下賴以糊口的工作，甚至于有些環境侵害是在短時間內不被權利主體所注意的。環保社團最適合專注于起訴環境侵害者(包括自然人，法人、行政機關)，是最有這方面專業知識的群體。環保社團的信息量大、反應速度快、有專門用于環保的經費、有專業的人才。所以筆者建議，把環保社會團體作為適合當事人規定在環境公益訴訟之中。

2 修改《民事訴訟法》第58條第2款。該條規定：“律師、當事人的近親屬、有關的社會團體或者所在單位推薦的人、經人民法院許可的其他公民，都可以被委托為訴訟代理人。”筆者認為“有關的禮會團體”不應該僅僅是推薦人員來承擔訴訟代理人的角色，而應該做環境公益訴訟的真正的當事人。筆者深信，在不久的將來，《民事訴訟法》修改之日，也是環境公益訴訟制度形成之時，但我要再一次強烈建議的是，立法應該明確賦予環保社團以環境公益，訴訟主體資格

一旦在訴訟程序中，承認了環保社團的主體資格地位，那么，環保社團自身的良性循環也就指日可待了。

3 修改《社團登記管理條例》第13條第二項，該條規定，在同一行政區域內已有業務范圍相同或相似的社會團體，沒有必要成立的，登記管理機關不予批準籌備。在實踐中，這條行政立法常常被錯誤理解、錯誤實施，從字面上看，它應該是在限制社團的數量，為的是便于行政管理。這非常不利于我國環保社團事業的未來發展和建設，從憲法上講，結社自由是公民的一項基本權利。筆者非常同意中國社會科學院法學研究所陳欣新的觀點。他說，從法理上講，“有無成立必要”應該由作為權利主體的申請人來判斷，而不是作為“人民公仆”的政府及其工作人員判斷。行政監管是通過規范權利主體的行為，達到協調主體利益，更好地保護人權的目的，并非以限制權利和方便管理為宗旨。

四、關于環保社團的一點建議

社會團體的管理與能力建設是一個系統的大課題。目前關于這方面的研究成果也有很多例如社團的人力資源管理、社團的項目管理、社團資金的籌集與運營、社團的財務管理、社團的信息化建設等等。但是很難見到于社團參與和支持公益訴訟的建設。一般社團也小以這項內容為主要活動范圍和工作項目。

不論從自身的長遠發展和建設上考慮，還是從我國環境公益訴訟制度的構建上考慮，環保團體都應該把推動環境公益訴訟進程作為下一步工作的一個主要內容來積極推動。就目前來看，凡是已經嘗試起訴環境污染案件的環保社團，在知名度上遠遠高于其他社團，并且能夠在短時間內吸引更多的社會捐贈和資助。在國外，環保社團的籌資方式多種多樣，總結其經驗，主要還是讓更多的人了解他們的組織，了解他們的活動內容和活動的意義及價值所在。相比之下，我國國內的很多環保組織的知名度實在是太低了，老百姓、企業老板不知道有這些環保團體，甚至不知道他們是做什么的。那么，這些環保團體籌資困難也就不足為奇了。

環保社團積極發起環境公益訴訟，無論人民法院是否受理和立案，都將對我國的法制進程添磚加瓦。其輿論影響力是有目共睹的。依靠輿論推動環境公益訴訟立法改革，也可以說是有識之士的無奈之舉、環保社團的無悔使命。