廣西農村信用社改革成果評析

摘要：廣西農村信用社的改革已有10年的時間，特別是2003年深化農村信用社改革以來，農村信用社的改革取得了很大的成效。針對改革的實踐，有必要立足于中國經濟的發展階段，服務于新農村建設的金融需求。著眼于農村經濟的可持續發展，重構一個功能完整、運行高效、多層次的新農村金融體系。

關鍵詞：廣西農村信用社改革成果

中圖分類號：F830.61

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2011)03-193-03

2003年以來的這一輪農村信用社改革的重點有兩個方面，一是改革農村信用社產權制度，主要是以法人為單位，改革信用社產權制度，明晰產權關系，完善法人治理結構，區別各類情況，確定不同的產權組織形式；二是改革農村信用社管理體制，主要是信用社的管理交由地方政府負責。總體要求是“明晰產權關系、強化約束機制、增強服務功能、國家適當支持、地方政府負責”；改革方向是“堅持市場化的改革取向”；目標模式是“使農村信用社真正成為自主經營、自我約束、自我發展和自擔風險的市場主體，真正成為服務于農民、農業、農村經濟的社區性地方金融企業。

下面結合廣西農村信用社的改革進展隋況，對2003年以來的改革成果進行評析。

一、廣西農村信用社改革的主要內容

1．改革信用社產權制度。按照股權結構多樣化、投資主體多元化原則。根據不同地區情況，分別進行不同產權形式的試點。有條件的地區可以進行股份制改造；暫不具備條件的地區，可以比照股份制的原則和做法，實行股份合作制；股份制改造有困難而又適合搞合作制的，也可以進一步完善合作制。

2．改革信用社管理體制。將農村信用社的管理和風險處置責任交由省級人民政府負責，國家銀行監督管理機構依法實施對信用社的監管，從而形成“國家宏觀調控、加強監管，省級人民政府依法管理、落實責任，信用社自我約束、自擔風險”的監督管理體制。同時明確，省級人民政府應堅持政企分開的原則，對信用社依法管理，不干預信用社的具體業務和經營活動，不把對信用社的管理權下放給地市和縣鄉政府。

3．轉換經營機制，增強服務功能。改革管理體制、產權制度的目的在于促使信用社通過改革建立自身完善的法人治理結構，從而形成“自主經營、自我約束、自擔風險、自我發展”的良性循環機制。而政策扶持的目的．也在于通過幫助信用社消化歷史包袱，減輕經營負擔，通過“花錢買機制”，使信用社能夠得以輕裝上陣，轉換經營機制，從而進一步增強支農服務的功能，為支持“三農”提供更好的服務，作出更大的貢獻。

二、廣西農信杜改革以來取得的成效

1．加快了統一法人社改革進程。改革以來全區89家縣(市、區)聯社中，69家統一法人社已全部掛牌開業，17家兩級法人社經過綜合治理后正加快實施統一法人社改革，2008年全面完成統一法人的申報組建工作，2009年統一法人社已全部掛牌開業。縣級農村合作銀行組建工作順利推進。自2007年4月，廣西首家農村合作銀行——鹿寨農村合作銀行掛牌開業已來。目前全區已有19家縣級聯社達標組建農村合作銀行。14家農村合作銀行掛牌開業，5家縣級聯社正在申請籌建農村合作銀行工作，占全區合作金融機構數的21.35％。

2．初步構建了“三會一層”管理體制。通過產權制度改革工作，全區各縣級聯社基本上建立完善了社員代表大會(股東代表大會)、理事會(董事會)、監事會及高級管理層為主體的法人治理結構，建立健全了法人治理結構，初步構建”三會一層”管理體制。各縣級聯社根據風險控制要求，不斷規范經營管理和業務操作的各個流程，進一步完善內控監督管理體系。

3．實行一級法人管理機制，提高了資源配置效率。基層社與縣級聯社合并為一級法人及組建農村合作銀行，優化配置了資金、網點、人員、技術、管理、成本等要素，合并重組機構網點，招聘引進了高素質人員，統一核算管理，統一運籌資金，減少了管理層次和中間環節，降低了經營管理成本，擴大業務經營范圍，提高整體抗風險能力。全區農村信用社原有機構網點2333個，其中：法人社1268個，非法人社1065個，改制后，取消了871家基層社法人資格，現有397個法人社和1936個非法人社，營業網點覆蓋縣域以下所有鄉鎮及部分較大村屯，改變了原來基層法人社規模小、數量多、經營散、管理松的狀況，經營管理狀況好轉，高風險信用社減少，社會地位和社會形象不斷提升。

4．改革使資本結構進一步優化，增強了抵抗風險能力。通過清產核資和增資擴股，在原有股權范圍的基礎上。擴大人股范圍，調整股權結構，提高人股額度，廣泛吸收轄內農民、農村工商戶、企業法人和其他經濟組織人股，實現股權多樣化、人股主體多元化。建立資本補充機制，規范穩定股金管理，合理設置資格股和投資股、自然人股和企業法人股。不斷提高投資股比例和企業法人股占比，不斷提高資本充足率，資金實力和抵抗風險能力得到增強。股東按其所持股份取得股金分紅、獲得貸款優先權和利率優惠權，由此促進農村信用社以服務”三農”為方向、以提高效益為目標進一步激活經管和加強管理。改制后，農村合作銀行的資本充足率和核心資本充足率分別達到8％和4％以上，注冊資本金達2000萬元以上；統一法人社的資本充足率和核心資本充足率分別達到4％和2％以上，注冊資本金達1000萬元以上。

5．全區農村信用社勇于解放思想，進一步開拓創新，業務發展能力不斷增強。改革以來，自治區農村信用聯社堅持貢獻第一，正向激勵。充分調動全系統工作的積極性，促進業務總量的進一步擴大。截至2009年9月末，各項存款余額達1573億元，與改革前的2004年相比，增加了1113億元，增幅達243％；各項貸款余額1193億元，增加了866億元，增幅達265％。2006年至2008年存款、貸款增量連續三年居全區同業首位，2009年9月末，存款存量居同業第二位、貸款存量躍居同業第一位；2008年末資產總額比2004年末增長了134％，2008年的經營利潤是2004年末的12.42倍。2007年末五級不良貸款率下降12個百分點，下降幅度排全國農村合作金融機構第五位，資本充足率提高了10.8個百分點，提高幅度排全國農村合作金融機構第二位；案件專項治理工作成效顯著，無百萬元案件發生，百萬元案件下降率為100％．

6．全區農村信用社對地方經濟社會發展的貢獻度逐年提升。成為支持新農村建設和縣域經濟發展的金融主力軍。2005年底以來，全區農信社“三農”貸款余額一直占廣西金融機構農業貸款余額的90％左右，2005年、2006年廣西農信社連續兩年被自治區政府授予“支持廣西經濟發展突出貢獻獎”。2006年初到2007年8月，全區農信社累計發放小企業貸款300．92億元，小企業貸款余額299.84億元，比2006年初增加117.59億元。增長64.52％。廣西農村信用社聯合社從2005年至2009年連續五年榮獲自治區政府授予“金融機構支持廣西經濟發展突出貢獻獎”和2007年度“小企業融資服務工作先進單位”。

7．全區農村信用社隊伍建設得到加強，員工素質明顯提高，全面增強了市場競爭能力。在實際工作中堅持以經營業績作為檢驗干部的重要標準，進一步完善縣級聯社領導班子的選拔任用機制。目前，縣級聯社領導班子經過調整充實，在年齡和學歷結構上都有了較大改善，戰斗力、凝聚力明顯增強，其中40歲以下的占47.1％，比區聯社成立前提高了12.5個百分點；本科以上學歷占29.7％，提高了8.5個百分點。堅持“逢進必考”，按照“公開、平等、競爭、擇優”的原則，面向社會公開招聘員工。先后五次招聘人員2136人，改善了員工學歷、年齡和專業結構，進一步提升了員工隊伍素質。堅持以深化勞動用工制度改革為重點，實行全員聘任制，推行競爭上崗、崗位輪換和末位淘汰制度，逐步形成優勝劣汰、能進能出、能上能下的用人機制。注重調動方方面面的積極性，建立激勵有效、約束嚴格、獎懲分明的績效考核制度，全面推行崗位績效工資制，形成與工作業績緊密掛鉤的激勵約束機制。

三、廣西農信社改革中存在的問題

雖然廣西農信社自2003年改革以來取得了可喜的成果，但還存在以下的問題：

1．股權過于分散，沒有發揮所有者對農信社的監督和管理作用。農村信用聯社的股權構成有法人股、自然人股兩種，這兩種股權包含有資格股和投資股。據統計，到2009年6月末，廣西轄區農村信用聯社股權結構中，法人股金額30059萬元，法人股東833戶，持股比例僅為5.7％，按每2萬元一個投票權。共擁有15030個投票權．占所有投票權的O.57％：自然人股527616萬元，股東238009個，持股比例高達94.30％，按每0.2萬元一個投票權，共擁有2638080個投票權。占所有投票權的99.43％。這表明99％的投票權分散于238009個股東當中，股權和投票權非常分散。這種股權的分散性，形成了股東對農信社的所有權難以體現，產權關系模糊。

2．職工持股份額較大，使“內部人控制”成為可能。目前，廣西農信社的股權結構中。自然人股527616萬元。股東238009個，持股比例高達94.30％，按每0.2萬元一個投票權，共擁有2638080個投票權，占所有投票權的99.43％，人均11個投票權。其中，非職工股東215352人，人均持股19742元，人均10個投票權；職工股東22657人，占自然人股東人數的9.5％，持有股金102470萬元，占自然人股金的19.4％，人均持股45227元，人均22.6個投票權。說明只占自然人股東人數9.5％的職工股東擁有20％的投票權。這種非職工股東持股的分散性與職工股東持股的集中性，有可能使股東代表大會實際上由職工股東控制。進而決定股東代表大會、理事會、監事會和高級經營層的人選，使信用社最終擺脫不了“內部人控制”的局面。

3．“三會”制度框架基本形成，但相互之間的制衡作用未能得到發揮。一是“三會”及經營班子的職責權限在實際執行中重復交叉等情況時有發生，尚未形成有效的決策、執行、監督制衡機制。二是“三會”人員的組成結構上，過分強調外部約束形式。有關部門明確規定在理事會與監事會有組成人員中．內部職工與外部職工的比例為3:4和2:3，其目的是增強外部力量對農村信用社的約束，但從實際操作效果看，受管理、約束、激勵機制不到位、專業知識缺乏、履職能力、精力、分享信息不夠等因素影響，存在部分理事和監事對信用社的經營和管理不關心，“參社議社”意識不強。體現不出外部約束機制的優點，可能削弱了“三會”的決策效率與管理。三是監事會對理事會成員和經營班子的專項審計和監督未能制度化，作用發揮不夠，缺乏對管理層行為的監察權。四是沒有健全的股東代表大會制度，理事由省級聯社提名，股東代表大會沒有真正選舉理事會的權力。

4．管理體制仍未理順．省級聯社存在行政化管理傾向。現行的管理體制和模式未完全理順，其運行與改革設計的目標還存在差距：一是行政化的管理手段，使人事管理權限上收于省級聯社，全面控制基層農信社的人事權，包括對縣聯社理事長、主任等高級管理人員的任用權，包括基層員工的錄用權，導致各市(縣)聯社法人治理無法落實，制約了市(縣)聯社法人治理的改善。另外，省級聯社還擁有薪金考核分配權、待遇確定權、經營業績及資產質量考核權，透使高管人員為完成目標而偏離服務“三農”。二是實行垂直管理的行業管理模式，對農村信用社大額信貸等主要經營業務實行報備制度，直接干預了基層農信社的內部經營管理，難以實現各市縣聯社“自主經營、自我約束、自我發展、自擔風險的”的管理原則。經營指標的制定與各地實際有差異，激勵機制難以體現。三是違背了基本的經濟規律，省聯社是縣聯社投資人股成立的法人企業，卻行使了管理縣聯社的職能，這種法人管法人的治理結構，不是市場規律的要求，而是典型的計劃行政管理模式，把人、財、物等權力歸省聯社管理，扼殺了縣聯社作為法人的獨立性。現行管理體制和模式的行政化、“重管理輕服務”傾向日益明顯，成為今后農信社完善法人治理結構、切實轉換經營機制的重要外部障礙。

5．部分農信社經營粗放、管理薄弱問題仍然突出。由于歷史原因，農村信用社在管理上的理念比較落后和陳舊，相當一部分農村信用社處于粗放經營狀態．領導班子大都把主要精力放在業務拓展方面，對內控管理和風險管控則較少關注，同時把主要人員力量都調配至業務發展的崗位上，內部審計、中后臺管理人員不足，出現了所謂的“不能干的人都去做信貸”現象，導致目前聯社在信貸管理方面基礎工作薄弱，管理模式較為粗放，大額貸款和小額農貸存在較多的風險隱患，極易導致案件的發生。

6．部分農村信用社對進一步改革發展存在松懈思想。部分農村信用社認為，農村信用社改革取得階段性成果，農村信用社歷史包袱初步得到化解，產權制度改革穩步推進．支農服務能力有所增強，“花錢買機制”的政策效果開始顯現。沒有對“三會”運作效率不高、央行票據置換資產缺少有效管理、股金分紅比例與利率倒掛、內控制度落實的有效性低等問題進一步充分認識和完善，沒有把精力放在扎實落實改革的各項攢施上，以及普遍存在的認為改革已取得成功的思想傾向應引起關注。

四、政策建議

1．督促農村信用社完善法人治理機制，把分權制衡制度真正落到實處。一是要建立和完善“三會”制度。嚴格實行決策權、經營權、監督權．分離形成各司其職、分工協作、相互制約、真正發揮作用的新型法人治理結構。二是規范操作機制。積極探索建立理事會經營決策機制，充分發揮高級管理層和內設專業委員會在經營管理中的作用；要把經營班子深化為經營執行機構；要把監事會深化為經營監督機構。三是引入獨立理事參與農村信用社管理。獨立理事依照法定程序由農村信用社股東大會聘任，獨立依法行權，并承擔相應的法律責任。四是建立對高管人員考核的量化指標，引導股東代表參與聯社的管理．建立合理的理事、監事退出機制，提高理事會成員參與決策與管理的能力與水平，引導其履職站在穩健經營與風險管控的角度考慮問題。

2．明晰產權結構，完善信用社的股權結構。一是創新資本金補充渠道。建議國家應允許農村信用社發行次級債券。這樣，既能減輕農村信用社股金分紅的財務壓力，又能優化資本金結構，擴大投資農村信用社的范圍。二是積極引進戰略投資者。在經濟較發達、信用社實力較強的地區，可將當地的優質民營企業、合格的國內投資機構、合格的境外金融機構引進為農村信用社的戰略投資者，但持股不得超過農村信用社總股本的20％。三是規范入股行為，優化股權結構。放寬最高持股比例限制，增加單個股東持股額，適當提高股權集中度。積極吸收種養殖大戶、私營業主、企業法人等有能力、有愿望參與農村信用社管理的投資人人股．提高農村信用社的決策和管理能力，既要防止因股權過于集中被少數大股東控制，又要防止因股權過于分散被內部人控制。還可考慮加大理事會、經營層、監事會三層管理人員的入股比例，將管理人員的切身利益與信用社的發展相掛鉤，從而強化管理人員的責任心和工作的積極性。

3．進一步完善農信社管理體制．注重強化省聯社服務職能。一是按照中央關于“改善農村信用社法人治理結構。保持縣(市)社法人地位穩定，發揮為農民服務主力軍作用”要求，尊重縣(市)聯社的獨立法人地位，增強農村信用社的支農服務功能，促進農村信用社商業化可持續發展。原則上不實行以省為單位統一法人，具體模式應根據自身經濟和農信社發展的實際情況確定。二是進一步明晰省聯社履職邊界、規范履職行為，逐步將履職重點由管理職能轉向服務職能。按照市場化原則，開展與農信社相關的支付結算、產品研發、人員培訓和法律咨詢等服務性經營業務，但不宜參與資金融通業務，可按照以支定收原則，收取有關服務費，逐步將當前省聯社的管理性收費轉變為服務性收費，為農信社健康可持續發展創造良好的外部環境。三是重新定位省聯社的管理、指導、協調與服務的職能．限制其管事權行使的范圍、幅度，不讓其擁有人事任免權、資金調度權、信貸審批權，不得干預基層農信社的具體業務和經營活動．妥善處理加強行業管理與縣(市)聯社自主經營這間的關系，做到管理到位不越位。

4．引導農村信用社提高資金運用的科學性。實現商業化的轉型。一是引導農村信用社把握好放貸節奏。推動農村信用社發揮經營機制靈活、機構網點多的體制和地域優勢，按照商業化支農的原則，積極創新農村金融服務方式，加強信貸產品開發與中間業務的服務創新，實現商業化的轉型。二是引導有條件的農村信用社在風險可控的前提下，進入全國銀行問債券市場自主開展短期債券融資業務，提高短期資金使用效率。三是引導農村信用社處理好提高資金使用效益和保持合理備付水平的關系，增強流動性風險防范意識，確保存款準備金按時、足額繳存。

5．推動建立適度競爭的農村金融市場，強化外部約束機制。國內外金融業發展的實踐表明，優勝劣汰、適度競爭和基本的市場準人退出機制，是促進金融業健康可持續發展的重要外部條件。適度放寬農村金融市場準入，鼓勵和提倡按照市場原則對現有農村金融機構實施兼并、重組和收購。支持和推動設立適合農村金融需求特點、產權制度和組織形式多樣化的社區性金融機構。同時，對少數長期嚴重資不抵債、資產損失巨大、風險高發的農村信用社應適時安排市場退出以強化市場約束機制。

6．建立有利于農村信用社健康可持續發展的系統性、制度性扶持政策體系。地方政府部門應從扶持“三農”發展、建設社會主義新農村的高度，繼續加大對農村信用社改革的支持力度，積極履行相關承諾和職責，認真落實扶持農村信用社發展的各項改革政策措施，鞏固已經取得的改革成果，促進農村信用社建立長效機制、實現健康可持續發展、確保“花錢買機制”改革目標的真正實現。進一步加強財稅、監管和貨幣政策的協調配合，在資金引導、風險補償、市場準人與退出等方面采取綜合性配套措施．并系統化、制度化，形成政策合力，逐步建立健全支持農村信用社健康可持續發展的長效機制。

7．審慎評價農村信用社改革成效，科學定位農村信用社改革發展目標。按“花錢買機制”的要求，農村信用社改革的最終目標是以經營管理水平和風險防范能力的顯著提高為特征的經營機制的轉變，并在此基礎上實現其支持“三農”效率的提高。這一目標還遠未實現。改革試點采取的在對農村信用社歷史虧損注資補貼之后甩包袱的做法，難免有急功近利之嫌，在某種程度上已經給農村信用社的發展帶來了負面影響．不利于挖掘農村信用杜改革發展的內在動力。因此，必須通過改革，把農村信用社逐步推向市場，促使其在競爭中求發展，提高整體素質。