黑龍江省煤炭城市環(huán)境保護(hù)法律問題研究

摘要：煤礦資源開發(fā)活動帶來了大量的物質(zhì)財富，促進(jìn)社會經(jīng)濟發(fā)展。然而，隨著黑龍江省煤炭城市經(jīng)濟的快速發(fā)展，礦產(chǎn)資源消耗量的逐年增加，礦區(qū)環(huán)境問題也日益突出，環(huán)境保護(hù)問題日益嚴(yán)峻。通過對黑龍江省煤炭城市的生態(tài)環(huán)境狀況分析研究，探討了煤炭城市存在土地資源破壞、環(huán)境污染、水資源短缺、大氣污染、生態(tài)系統(tǒng)受到破壞問題成因。同時指出，由于我國現(xiàn)行的環(huán)境法律體制不健全，法律制度不完善，法律難以得到有效的實施因此改善法律方面的制度設(shè)計和監(jiān)管機制，是改善黑龍江省煤炭城市生態(tài)環(huán)境的有效調(diào)控措施、

關(guān)鍵詞：煤炭城市 環(huán)境保護(hù) 環(huán)境污染 環(huán)境保護(hù)法

中圖分類號：F205

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1304-4914(2011)03-095-02

一、黑龍江省煤炭城市生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及問題

1 土地及植被破壞。在煤炭開采和煤炭城市建設(shè)過程中開發(fā)利用資源必然占用和破壞土地，采煤挖掘地表、廢渣堆放，地面塌陷、礦區(qū)修路及建設(shè)廠房等破壞和占用土地。在對土地破壞的同時，也破壞7地表的植被。形成村莊被迫搬遷，大量農(nóng)田塌陷咸水塘或沼澤地，形成大片采煤塌陷區(qū)，耕地不斷減少，造成局部區(qū)域生態(tài)環(huán)境遭到不同程度的破壞，人地矛盾日益突出。而植被覆蓋率的減少又改變了地表徑流和地表的糙度，使土壤抗蝕指數(shù)降低，加劇了水土流失和土地沙化和干化。同時也給煤炭城市帶來了嚴(yán)重的環(huán)境污染和安全威脅。

目前，七臺河礦區(qū)從1958年開發(fā)，在50年不到的時間里，全市下沉2.5m-6.5m；雞西礦區(qū)經(jīng)過80多年開采，已形成地表采煤沉陷區(qū)193平方公里；鶴崗礦區(qū)有63.73平方公里的沉陷區(qū)，其中最深的地方下沉了30m，在地面上造成6米多的裂縫，而且現(xiàn)在仍在以每年1.3米的速度下沉。另外，經(jīng)調(diào)查統(tǒng)計，雞西、鶴崗、雙鴨山、七臺河4大煤城有工礦點2735個，各類礦區(qū)占地面積26692，46hm，水土流失面積高達(dá)22688.59hm，其中采礦場6266.88m，棄土石渣場14967 84hm，尾礦庫壩271.05hm，廠區(qū)1075.28hm，道路107.54hm，年均排棄總量1961.97萬噸，年均水土流失量392.38萬噸，而且仍呈上升趨勢。

2 資源的浪費及水資源的短缺。據(jù)統(tǒng)計，全國有711％的煤炭城市缺水，其中40％屬嚴(yán)重缺水。黑龍江省水資源不夠豐富，人均占有水量2093立方米，低于全國平均水平。以鶴崗市為例，人均水量擁有量為1880立方米，分別比全國和全省人均水資源占有量少14.5％和8.6％，而雞西市是貧水區(qū)，市區(qū)人均水資源占有量不足全省的1/4，而且時空分布不均，工業(yè)和居民生活用水得不到保證，地下水嚴(yán)重超采，在黑龍江省，一些煤炭城市由于管理及工藝不完善，煤炭開采過程中的礦井水、洗煤水和矸石淋溶水等未經(jīng)完善凈化就被直接排放，對周圍水環(huán)境造成了嚴(yán)重的污染。另一方面，大量的地下水資源因煤系地層破壞而滲漏礦井并被排出，這些礦井水被凈化利用的不足20％，對礦區(qū)周邊環(huán)境又造成了新的污染，嚴(yán)重影響了社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。據(jù)估計，黑龍江省煤礦每年產(chǎn)生的各種廢污水約占全省總廢污水量的25％左右。同時地下水位的嚴(yán)重下降，也使區(qū)域內(nèi)的作物大面積減產(chǎn)，抗御自然災(zāi)害能力下降，嚴(yán)重危害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

3 大氣污染嚴(yán)重。煤礦開采、煤炭煉焦、煤炭運輸過程中的粉塵排放以及煤炭燃燒所導(dǎo)致的大氣污染，每年都向大氣中排放大量的二氧化碳、二氧化硫和煙塵等有害氣體。在黑龍江省鶴崗市，2004年煤炭業(yè)廢水排放量占全市廢水排放總量的84％，煙塵排放量占全市煙塵排放總量的80％，煤矸石產(chǎn)生量占全市工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量的85％。據(jù)雞西市環(huán)境監(jiān)測中心站的調(diào)查和監(jiān)測，2002—2006年的5年間，全市重點煤炭工業(yè)污染源共向大氣中排入煙塵為14876噸，二氧化氮為74288噸，二氧化硫為53398噸，一氧化碳為5725噸。這些大氣污染物在空氣中飄游，既能形成酸霧污染，又能吸附致癌的碳?xì)浠衔锏扔泻ξ镔|(zhì)，形成嚴(yán)重的“二次污染”，對人體、動植物及建筑物造成很大的危害。目前，雞西市大氣污染物標(biāo)準(zhǔn)指數(shù)(PSI)在100-120之間，表明大氣污染濃度已達(dá)警戒水平。同時雞西市每年生產(chǎn)550萬噸煤矸石和粉煤灰，不僅占用大量耕地，而且因長期的風(fēng)吹雨淋，會產(chǎn)生大量有毒氣體、塵埃和污水，造成嚴(yán)重的“二次污染”。

4 生態(tài)綠地系統(tǒng)的簡化與缺乏。為了滿足城市景觀、環(huán)境及釋氧功能的需求，城市的生態(tài)綠地系統(tǒng)應(yīng)是一種協(xié)調(diào)而復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)。然而中國大部分煤炭城市，尤其是像黑龍江省這樣的北方城市卻普遍存在樹種選擇單一、忽視垂直綠化及市區(qū)防護(hù)與隔離林帶薄弱等問題。如雞西市城市人均綠地面積為4.8m/人，遠(yuǎn)低于國家標(biāo)準(zhǔn)(7～11m/人)，與聯(lián)合國標(biāo)準(zhǔn)(50～60m/人)相差更遠(yuǎn)；花費昂貴資金買回大量進(jìn)口草種卻由于草坪的管理困難和生態(tài)功能有限而未達(dá)到預(yù)期效果；城市樹種單一，蟲害防御能力差；林密鐵路從市中心區(qū)穿越，但卻缺乏防護(hù)與隔離林帶，整個城市即將面臨“綠色貧困”的境地。

二、黑龍江省煤炭城市區(qū)域環(huán)保法實施存在的問題

1 環(huán)境保護(hù)法理論陳舊及體系不完善。我國環(huán)境立法始于1979年第五屆全國人大常委會第十一次會議原則通過的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行)》。它標(biāo)志著我國的環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)入法制階段，同時也意味著我國環(huán)境法律體系建立的開始。此后，1989年第七屆全國人大常委會第十一次會議通過了現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》。這是我國環(huán)境立法一個階段，其對健全我國環(huán)境資源保護(hù)法律體系，保護(hù)和改善環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮7重要作用。

20世紀(jì)90年代以來，環(huán)境保護(hù)法制定、修訂的速度明顯加快，一批新的法律法規(guī)陸續(xù)頒布實施，原有的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)也得到了修訂。目前，我國環(huán)境保護(hù)法已經(jīng)形成一個以《憲法》為根據(jù)，以《環(huán)境保護(hù)法》為核心，以單行環(huán)境保護(hù)法律為主題，以環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)法律、法規(guī)中適用于環(huán)境保護(hù)的規(guī)定為補充，并與我國締結(jié)和參加的與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的國際條約相協(xié)調(diào)的法律體系。但由于《環(huán)境保護(hù)法》過于原則和滯后，國家不得不在環(huán)境政策、行政法規(guī)、行政規(guī)章等層面進(jìn)行了眾多調(diào)整和革新，一些新的法律制度，如總量控制制度、排污許可證制度等在層次較低的法律法規(guī)中被確立；一些重要的法律制度，如環(huán)境影響評價制度、排污收費制度等已在其他法律法規(guī)中被修改。單行法隨意突破、違背基本法且各單行法間互不協(xié)調(diào)給環(huán)境保護(hù)法制帶來了深刻危機。

2 關(guān)于煤炭城市區(qū)域環(huán)保法律規(guī)定過于籠統(tǒng)、權(quán)責(zé)不明確。我國煤炭城市區(qū)域環(huán)保法律體系中法律的原則性規(guī)定多，具體可操作性規(guī)范少。環(huán)保法律條文過于籠統(tǒng)化，口號化，對違法責(zé)任規(guī)定不明，甚至對執(zhí)法主體的權(quán)責(zé)分工都不明確，不僅導(dǎo)致守法主體有法不依，并且致使各行業(yè)主管部門在執(zhí)法中互相推諉扯皮。他們最終執(zhí)行的是從部門利益出發(fā)根據(jù)法律條文精神所做的大量解釋性的規(guī)章、文件而非法律本身。而各主管部門對法律解釋形成的規(guī)章、文件又多從本部門、本行業(yè)利益出發(fā)，不能正確體現(xiàn)法律的本義，甚至故意歪曲法律的本義，最終導(dǎo)致法的目標(biāo)不能充分落實。

3 煤炭城市區(qū)域環(huán)保法律制度空白點較多，立法層次較低。一方面，缺乏針對煤炭城市區(qū)域環(huán)境問題的專門性法律，雖然對煤矸石、粉塵，土地塌陷、資源浪費等問題都有相應(yīng)法律予以規(guī)范，但多屬部門及地方規(guī)章，層次過低，引不起人們的足夠重視，也缺乏技術(shù)性和科學(xué)性；另一方面，明顯缺乏環(huán)保行政專門立法，致使環(huán)保行政執(zhí)法存在較多問題。具體法律制度中，尤其是資源開采法律制度中環(huán)保規(guī)定太籠統(tǒng)。空白點較多。如井下廢氣的排放無強制性排放標(biāo)準(zhǔn)、井下環(huán)境保護(hù)問題無具體和明確的法律規(guī)制等。很多具體執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)從法律中難以查找，只能借助于行業(yè)主管部門的規(guī)章、文件解釋來執(zhí)行，環(huán)保基本法、污染防治法、煤炭法等法律并未充分發(fā)揮作用。

三、黑龍江省煤炭城市區(qū)域環(huán)保法實施的對策

1 增加環(huán)境押金制度和生態(tài)補償制度。以保護(hù)環(huán)境為目的。國家確定和收取環(huán)境押金，煤矸石、粉塵排放，土地塌陷、地下水污染等行為必須出具押金，從而使礦山環(huán)境得到治理。生態(tài)補償制度是指對由于人類的社會經(jīng)濟活動給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對環(huán)境造成的污染進(jìn)行補償、恢復(fù)、綜合治理，礦區(qū)資源生態(tài)補償機制需要建立相應(yīng)的制度，以利于其生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)。

2 增設(shè)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制度。其主要內(nèi)容包括：(1)國家倡導(dǎo)正確的政績觀。將轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量的優(yōu)劣納入行政主管領(lǐng)導(dǎo)政績考核的指標(biāo)體系；(2)在明確各級政府保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境職責(zé)的基礎(chǔ)上，相應(yīng)增設(shè)各級政府保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境的法律責(zé)任。各級人民政府應(yīng)組織開展多形式、多層次的創(chuàng)建環(huán)保模范活動，樹立典型，推動環(huán)保和經(jīng)濟建設(shè)、社會進(jìn)步的協(xié)調(diào)發(fā)展；(3)在行政責(zé)任方面只規(guī)定原則、程序與方法，不規(guī)定具體處罰措施，以統(tǒng)合指導(dǎo)單項環(huán)境與資源保護(hù)法律的行政處罰規(guī)定；完善環(huán)境行政處罰的種類，增設(shè)暫扣、沒收、行政拘留等種類，以提高環(huán)保行政執(zhí)法的效率。各級政府主管領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)部門負(fù)責(zé)人由于行政立法失誤、決策失誤、執(zhí)法不當(dāng)造成或者間接造成環(huán)境污染或者破壞，導(dǎo)致轄區(qū)或者相鄰地區(qū)環(huán)境質(zhì)量下降的，應(yīng)追究其相應(yīng)的行政責(zé)任，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)追究其刑事責(zé)任。

3 明確規(guī)定公眾參與制度。公眾參與制度是指公眾及其代表根據(jù)國家環(huán)保法律法規(guī)賦予的權(quán)利和義務(wù)通過一定的途徑、方式和方法參與環(huán)境保護(hù)的過程，以保護(hù)自己的合法權(quán)益的制度。公眾參與包括預(yù)案參與、過程參與、行為參與以及末端參與。我國環(huán)境保護(hù)的基本法律《環(huán)境保護(hù)法》卻沒有規(guī)定公眾參與的條款。因而建議增設(shè)公眾參與條款。