黑龍江省煤炭城市環境保護法律問題研究

摘要：煤礦資源開發活動帶來了大量的物質財富，促進社會經濟發展。然而，隨著黑龍江省煤炭城市經濟的快速發展，礦產資源消耗量的逐年增加，礦區環境問題也日益突出，環境保護問題日益嚴峻。通過對黑龍江省煤炭城市的生態環境狀況分析研究，探討了煤炭城市存在土地資源破壞、環境污染、水資源短缺、大氣污染、生態系統受到破壞問題成因。同時指出，由于我國現行的環境法律體制不健全，法律制度不完善，法律難以得到有效的實施因此改善法律方面的制度設計和監管機制，是改善黑龍江省煤炭城市生態環境的有效調控措施、

關鍵詞：煤炭城市 環境保護 環境污染 環境保護法

中圖分類號：F205

文獻標識碼：A

文章編號：1304-4914(2011)03-095-02

一、黑龍江省煤炭城市生態環境現狀及問題

1 土地及植被破壞。在煤炭開采和煤炭城市建設過程中開發利用資源必然占用和破壞土地，采煤挖掘地表、廢渣堆放，地面塌陷、礦區修路及建設廠房等破壞和占用土地。在對土地破壞的同時，也破壞7地表的植被。形成村莊被迫搬遷，大量農田塌陷咸水塘或沼澤地，形成大片采煤塌陷區，耕地不斷減少，造成局部區域生態環境遭到不同程度的破壞，人地矛盾日益突出。而植被覆蓋率的減少又改變了地表徑流和地表的糙度，使土壤抗蝕指數降低，加劇了水土流失和土地沙化和干化。同時也給煤炭城市帶來了嚴重的環境污染和安全威脅。

目前，七臺河礦區從1958年開發，在50年不到的時間里，全市下沉2.5m-6.5m；雞西礦區經過80多年開采，已形成地表采煤沉陷區193平方公里；鶴崗礦區有63.73平方公里的沉陷區，其中最深的地方下沉了30m，在地面上造成6米多的裂縫，而且現在仍在以每年1.3米的速度下沉。另外，經調查統計，雞西、鶴崗、雙鴨山、七臺河4大煤城有工礦點2735個，各類礦區占地面積26692，46hm，水土流失面積高達22688.59hm，其中采礦場6266.88m，棄土石渣場14967 84hm，尾礦庫壩271.05hm，廠區1075.28hm，道路107.54hm，年均排棄總量1961.97萬噸，年均水土流失量392.38萬噸，而且仍呈上升趨勢。

2 資源的浪費及水資源的短缺。據統計，全國有711％的煤炭城市缺水，其中40％屬嚴重缺水。黑龍江省水資源不夠豐富，人均占有水量2093立方米，低于全國平均水平。以鶴崗市為例，人均水量擁有量為1880立方米，分別比全國和全省人均水資源占有量少14.5％和8.6％，而雞西市是貧水區，市區人均水資源占有量不足全省的1/4，而且時空分布不均，工業和居民生活用水得不到保證，地下水嚴重超采，在黑龍江省，一些煤炭城市由于管理及工藝不完善，煤炭開采過程中的礦井水、洗煤水和矸石淋溶水等未經完善凈化就被直接排放，對周圍水環境造成了嚴重的污染。另一方面，大量的地下水資源因煤系地層破壞而滲漏礦井并被排出，這些礦井水被凈化利用的不足20％，對礦區周邊環境又造成了新的污染，嚴重影響了社會經濟的可持續發展。據估計，黑龍江省煤礦每年產生的各種廢污水約占全省總廢污水量的25％左右。同時地下水位的嚴重下降，也使區域內的作物大面積減產，抗御自然災害能力下降，嚴重危害農業生產。

3 大氣污染嚴重。煤礦開采、煤炭煉焦、煤炭運輸過程中的粉塵排放以及煤炭燃燒所導致的大氣污染，每年都向大氣中排放大量的二氧化碳、二氧化硫和煙塵等有害氣體。在黑龍江省鶴崗市，2004年煤炭業廢水排放量占全市廢水排放總量的84％，煙塵排放量占全市煙塵排放總量的80％，煤矸石產生量占全市工業固體廢物產生量的85％。據雞西市環境監測中心站的調查和監測，2002—2006年的5年間，全市重點煤炭工業污染源共向大氣中排入煙塵為14876噸，二氧化氮為74288噸，二氧化硫為53398噸，一氧化碳為5725噸。這些大氣污染物在空氣中飄游，既能形成酸霧污染，又能吸附致癌的碳氫化合物等有害物質，形成嚴重的“二次污染”，對人體、動植物及建筑物造成很大的危害。目前，雞西市大氣污染物標準指數(PSI)在100-120之間，表明大氣污染濃度已達警戒水平。同時雞西市每年生產550萬噸煤矸石和粉煤灰，不僅占用大量耕地，而且因長期的風吹雨淋，會產生大量有毒氣體、塵埃和污水，造成嚴重的“二次污染”。

4 生態綠地系統的簡化與缺乏。為了滿足城市景觀、環境及釋氧功能的需求，城市的生態綠地系統應是一種協調而復雜的生態系統。然而中國大部分煤炭城市，尤其是像黑龍江省這樣的北方城市卻普遍存在樹種選擇單一、忽視垂直綠化及市區防護與隔離林帶薄弱等問題。如雞西市城市人均綠地面積為4.8m/人，遠低于國家標準(7～11m/人)，與聯合國標準(50～60m/人)相差更遠；花費昂貴資金買回大量進口草種卻由于草坪的管理困難和生態功能有限而未達到預期效果；城市樹種單一，蟲害防御能力差；林密鐵路從市中心區穿越，但卻缺乏防護與隔離林帶，整個城市即將面臨“綠色貧困”的境地。

二、黑龍江省煤炭城市區域環保法實施存在的問題

1 環境保護法理論陳舊及體系不完善。我國環境立法始于1979年第五屆全國人大常委會第十一次會議原則通過的《中華人民共和國環境保護法(試行)》。它標志著我國的環境保護工作進入法制階段，同時也意味著我國環境法律體系建立的開始。此后，1989年第七屆全國人大常委會第十一次會議通過了現行《環境保護法》。這是我國環境立法一個階段，其對健全我國環境資源保護法律體系，保護和改善環境，促進經濟、社會和環境的協調發展發揮7重要作用。

20世紀90年代以來，環境保護法制定、修訂的速度明顯加快，一批新的法律法規陸續頒布實施，原有的環境保護法律法規也得到了修訂。目前，我國環境保護法已經形成一個以《憲法》為根據，以《環境保護法》為核心，以單行環境保護法律為主題，以環境保護行政法規、規章、標準及相關法律、法規中適用于環境保護的規定為補充，并與我國締結和參加的與環境保護有關的國際條約相協調的法律體系。但由于《環境保護法》過于原則和滯后，國家不得不在環境政策、行政法規、行政規章等層面進行了眾多調整和革新，一些新的法律制度，如總量控制制度、排污許可證制度等在層次較低的法律法規中被確立；一些重要的法律制度，如環境影響評價制度、排污收費制度等已在其他法律法規中被修改。單行法隨意突破、違背基本法且各單行法間互不協調給環境保護法制帶來了深刻危機。

2 關于煤炭城市區域環保法律規定過于籠統、權責不明確。我國煤炭城市區域環保法律體系中法律的原則性規定多，具體可操作性規范少。環保法律條文過于籠統化，口號化，對違法責任規定不明，甚至對執法主體的權責分工都不明確，不僅導致守法主體有法不依，并且致使各行業主管部門在執法中互相推諉扯皮。他們最終執行的是從部門利益出發根據法律條文精神所做的大量解釋性的規章、文件而非法律本身。而各主管部門對法律解釋形成的規章、文件又多從本部門、本行業利益出發，不能正確體現法律的本義，甚至故意歪曲法律的本義，最終導致法的目標不能充分落實。

3 煤炭城市區域環保法律制度空白點較多，立法層次較低。一方面，缺乏針對煤炭城市區域環境問題的專門性法律，雖然對煤矸石、粉塵，土地塌陷、資源浪費等問題都有相應法律予以規范，但多屬部門及地方規章，層次過低，引不起人們的足夠重視，也缺乏技術性和科學性；另一方面，明顯缺乏環保行政專門立法，致使環保行政執法存在較多問題。具體法律制度中，尤其是資源開采法律制度中環保規定太籠統。空白點較多。如井下廢氣的排放無強制性排放標準、井下環境保護問題無具體和明確的法律規制等。很多具體執法標準和依據從法律中難以查找，只能借助于行業主管部門的規章、文件解釋來執行，環保基本法、污染防治法、煤炭法等法律并未充分發揮作用。

三、黑龍江省煤炭城市區域環保法實施的對策

1 增加環境押金制度和生態補償制度。以保護環境為目的。國家確定和收取環境押金，煤矸石、粉塵排放，土地塌陷、地下水污染等行為必須出具押金，從而使礦山環境得到治理。生態補償制度是指對由于人類的社會經濟活動給生態系統和自然資源造成的破壞及對環境造成的污染進行補償、恢復、綜合治理，礦區資源生態補償機制需要建立相應的制度，以利于其生態環境的恢復。

2 增設環保目標責任制度。其主要內容包括：(1)國家倡導正確的政績觀。將轄區內環境質量的優劣納入行政主管領導政績考核的指標體系；(2)在明確各級政府保護自然資源和生態環境職責的基礎上，相應增設各級政府保護自然資源和生態環境的法律責任。各級人民政府應組織開展多形式、多層次的創建環保模范活動，樹立典型，推動環保和經濟建設、社會進步的協調發展；(3)在行政責任方面只規定原則、程序與方法，不規定具體處罰措施，以統合指導單項環境與資源保護法律的行政處罰規定；完善環境行政處罰的種類，增設暫扣、沒收、行政拘留等種類，以提高環保行政執法的效率。各級政府主管領導及有關部門負責人由于行政立法失誤、決策失誤、執法不當造成或者間接造成環境污染或者破壞，導致轄區或者相鄰地區環境質量下降的，應追究其相應的行政責任，構成犯罪的，應追究其刑事責任。

3 明確規定公眾參與制度。公眾參與制度是指公眾及其代表根據國家環保法律法規賦予的權利和義務通過一定的途徑、方式和方法參與環境保護的過程，以保護自己的合法權益的制度。公眾參與包括預案參與、過程參與、行為參與以及末端參與。我國環境保護的基本法律《環境保護法》卻沒有規定公眾參與的條款。因而建議增設公眾參與條款。