土地財政:多少美麗借口只為“拿地”

編者按：近年來，一些地方政府財政收入過度依賴土地出讓、房地產開發的土地財政現象受到社會的廣泛關注，其派生出的暴力拆遷、房價飆漲等一系列社會問題更是不容忽視。黨中央、國務院對此問題高度重視，收緊“地根”、調控樓市等措施重拳頻出。最近，隨著北京從2月17日起正式實施“史上最嚴厲”房地產調控措施，以及各地緊鑼密鼓出臺樓市限購令，全國范圍的新一輪房地產調控序幕已經拉開。面對調控高壓線，那些深陷土地財政困局的地方政府壓力不可謂不大。但是，一些地方政府為了拿到寶貴的土地資源，繼續拓展土地財政的財源，可謂絞盡腦汁：申辦各類“盛會”；以新農村建設為名逼農民上樓；保障房建設；舊城改造；整理土地……諸多花招，都有可能使樓市調控的威力大打折扣。

“拿地”沖動有多少借口

新春之際，江蘇北部某縣城的新城區，寬闊的大馬路邊幾乎到處可見各個房地產項目的廣告，營造出火熱的經濟發展氛圍。這些廣告牌背后，是高聳林立的新建樓盤和剛剛平整的新地塊。而在離縣城幾公里外的農村，成片的舊民居被推倒，統一的農民集中居住區正在興建之中。

這樣的場景并非孤例。根據筆者數月來的調查，在江西、安徽、江蘇等省的一些相對欠發達地區，通過新建城區、新農村建設“圈地”的做法可稱普遍。一位不愿透露姓名的地方政府官員告訴筆者，新城建設和新農村建設，雖然從根本上講也是為了地方發展，但如果從財政角度來看，由于不少地方仍然處于“吃飯財政”狀態，要想滿足各個領域不斷增長的資金需求，最好的方法還是賣地，那么造新城、搞新農村建設的首要目的就成了置換城鄉用地指標、“拿地”。

筆者注意到，在一些地級市、縣級市和縣城，短短幾年里鋪出的新城區攤子，甚至比幾百年發展下來的老城區還大，與此同時展開的，是規模龐大的征地拆遷。而一些地方在新農村建設過程當中，有意無意地誤讀和利用城鄉土地增減掛鉤政策，其做法是大量拆退農村宅基地，同時興建標準不一的農村集中居住區，而“節余”出來的宅基地等農村建設用地則通過一系列操作，最終作為建設用地指標高價置換到城市。被拆去舊居的農民，則“被上樓”，不僅加大了農民生活成本，還嚴重損害了農民土地權益。

在一些大城市，舊城改造、土地整理、舉辦各類盛會則有“異曲同工”之妙。在眾多城市，舊城改造往往以大規模拆遷方式運作，遷走居民后，地方政府順利從中拿地，以招標、拍賣、掛牌的方式出讓，最終獲取巨額土地出讓金。而舉辦盛會，不僅能夠“擦亮”城市形象、提升土地價值，更能以堂而皇之的名義直接拿地用于盛會。盛會結束后，拿到的土地當然就可以用于房地產開發，政府的土地財政由此又多了一筆收入。

地方政府的土地財政高依賴性短時間內難以改變

根據財政部公布的數據，2010年全國土地出讓金收入總額高達2.7萬億元，同比增加70.4%，占地方財政收入的比重達66.5%，創下自2004年土地市場實行“招拍掛”制度以來的新高，如果再加上土地相關的稅收，毫無疑問國有土地出讓所產生的相關收入是地方政府財政最主要的收入來源。

筆者在采訪中了解到，在國家收緊了土地“閘門”的背景下，地方發展壓力較以往更大。在這種情況下，許多地方政府并不是“思政府服務轉型、謀科學發展新路”，而是千方百計延續以前的老路，借各種名義擴大土地儲備、“預留發展空間”，“新城建設”、“工業園區規劃”等種種花樣由此產生。

一些專家認為，從目前來看，這樣的狀況短期內是無法改變的，由于國內產業結構轉型緩慢，加上房地產市場持續增長的內生動力依然不減，預計在未來相當長的一段時間內，土地出讓金在地方財政中的比重仍將維持在絕對高位。

中國城市規劃設計研究院副院長楊保軍說，地方政府一旦從經營土地中嘗到甜頭，就會樂此不疲，但后果往往是土地和房價越來越貴，普通百姓非但難以享受到城市化帶來的好處，相反還要為水漲船高的房價付出更多的代價。

專家認為，在國家加大樓市調控的背景下，土地財政的負面作用顯而易見。盡管目前中央政府調控房地產市場的決心很大，自2010年起調控政策也是一波接一波出臺，但許多地方政府卻態度消極。以議論多年的土地增值稅為例，該稅屬于地方稅種，地方政府對其擁有相對較大的自主選擇空間。如果地方政府能夠提高土地增值稅的預征比例，并加強清算程序，將可能加大房地產企業資金運作成本，最終產生降低房價的顯著良性效果。但考慮到相關連鎖反應，巨額土地出讓金有可能受到損失，許多地方政府都對土地增值稅的預征、清算持寬松態度。

改變土地財政高依賴性需多方著力

同濟大學建筑與城市規劃學院教授孫施文認為，土地財政造就了“征地—賣地—收稅收費—抵押—再征地”的模式，其中地方政府、房地產開發商、銀行成為最大的受益者。如不遏制這樣的趨勢，“政府轉型、服務民生”就可能落空。

專家認為，首先要改革地方政府集土地管理與土地經營于一身的行政體制，分離政府經營土地的職能。政府有關部門既負責土地管理，又負責國有土地的經營，而經營是市場主體的行為，具體到國有土地的經營，就是要保值增值，追求土地收益最大化。在財政增收的渴求下，對土地收益的無限制追逐必然傷害相關公共利益。

其次必須改革當前的財稅體制。當前財稅體制導致財權不斷上移，事權不斷下放，地級以下的地方政府事權與財權嚴重不對等，土地出讓的“一本萬利”就成了解決這一矛盾的不二選擇。必須看到，土地財政收入確實解決了一些地方公共事業建設的資金來源問題，如果沒有可替代的財政來源，減少土地財政收入就意味著停止一部分公共事業的運行。當前需要平衡整體利益和局部利益，推進財稅體制改革，使中央政府和地方政府在事權和財權的分配上更加合理，進而減少地方政府對土地財政的依賴。

同時，一些地方政府熱衷于經營土地，其目的還在做大GDP和謀取政績。要遏制土地財政，就必須在干部政績考核體系中弱化GDP比重，更多地考核社會建設等綜合指標，這樣才能扭轉土地財政的不良政策取向。

編輯／彭永