國資委直接持股與出資人職責的強化

[摘要]《企業國有資產法》規定國資委履行出資人職責，但是實踐中國資委的出資人職責并不完整，并且存在部分行政職能。通過國資委直接持股能夠進一步強化國資委的出資人職責。直接持股不會造成新的政企不分，法律風險與是否直接持股沒有必然聯系。直接持股應該逐步推行，國資委也應該完善管理內容和管理方式，并加強自身建設。

[關鍵詞]國資委直接持股出資人

一、國資委的出資人定位

國務院國資委及各地國資委設立之后，關于國資委的定位問題一直存在各種意見。其實，中共十六大明確提出建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。因此，國資委的定位是很清楚的，就是做出資人。2009年施行的《企業國有資產法》明確規定，國務院國有資產監督管理機構和地方人民政府按照國務院的規定設立的國有資產監督管理機構。根據本級人民政府的授權，代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責。履行出資人職責的機構代表本級人民政府對國家出資企業依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利。顯然，《企業國有資產法》已經從法律層面明確了國資委的出資人機構的定位。

二、實踐中出資人職責的偏差

在實踐中，國資委發揮的實際功能與出資人定位還有較大偏差。首先是國資委的出資人的職能不完整。至今為止，國資委并沒有完整行使《企業國有資產法》規定的選擇管理者的權利，而且在行使這些權利時也不規范。其次是國資委承擔了很多本不屬于出資人職能的許多職責。黨政部門從工作和習慣上容易把國資委當作歸口管理部門。無論是社會治安、消防、環保、衛生，還是體育、文化、綠化等方面，黨政部門和黨政干部都習慣于由國資委來傳達和貫徹其意愿、指令。這些并不屬于出資人職能的事物常常會推動國資委向著行政機構而不是出資人機構的方向移動。長此以往，國資委本身的出資人作用反而會弱化。行政色彩會不斷加強，因此，國資委應該堅定地朝著出資人方向前進，并且要有所突破。

三、國資委直接持股的可行性

筆者認為，可以在國資委直接持有國有股方面實現突破。通過國資委直接持股可以強化國資委的出資人職責。無論是1993年的公司法，還是2005年的新公司法，都將公司中的出資人概念等同于股東概念，因此。公司法并不限制國資委作為公司股東，直接持有公司股份。在實際中，國資委直接持有股權多元化公司的股份的情況也已經存在，如上海市國資委直接持有上海國際港務集團有限公司的國有股，深圳市國資局在工商行政管理部門登記為出資人或者股東。國務院國資委直接持有中國商用飛機公司等股權多元化企業的國有股。

當然，對于國資委直接持有國有股，很多人抱有疑慮態度，一方面可能有些人會認為國資委是政府機構，國資委直接持股會導致政企不分、導致政府干預企業；另一方面可能當心出現法律限制或法律風險。筆者認為，既然法律已經將國資委明確定位為出資人，并且在股權多元化公司中，出資人在法律上等同于股東概念，認為國資委持股導致政企不分的質疑是站不住腳的。關于國資委直接持股的法律限制，主要來自于同一控制人下同業競爭和關聯交易。只要國資委明確陳述不干預企業的經營，不限制企業之間的競爭，法律對國資委直接持有同類業務的多家上市公司可以放行。關于國資委直接持有上市公司的國有股的法律風險，我認為兩者之間沒有必然聯系。如果國資委無意對上市公司濫用控制人地位，即使是直接持股，也不必過于擔心存在的法律風險。如果違規操作，即使間接持股，也仍有可能面臨法律風險。所以，問題的關鍵在于國資委是否能像其他股東一樣恪守法律，如果能夠恪守法律，直接持股也沒有法律責任。

四、國資委直接持股應采取的相應措施

1.逐步推進國資委直接持股工作

因為國資委直接持有國有股，特別是上市公司國有股，涉及到許多方面，所以可以先從一兩家公司開始，將具備條件的一兩家公司改造為選人整體上市企業，國資委直接做股東，等積累了一定經驗之后，再總結經驗教訓，慢慢推開。

2.國資委應建立自己的報表體系

《企業國有資產法》規定，履行出資人職責的機構應當按照國家有關規定，定期向本級人民政府報告有關國有資產總量、結構、變動、收益等匯總分析的情況。根據上述要求，國資委應建立自己的資產負債表、損益表，以及國有企業現金分紅計劃表、國有資本調整和國有股份出售計劃表。這些報表，應包括由本級國資委履行出資人職責的所有企業的資產財務股權情況。有了這樣的基礎資料，國資委就可以有條不紊地推進國有資本調整、國有經濟效率的改進、國有資本經營預算優化和國有部門收益回饋國民等各項工作。

3.完善國資委的管理方式

作為股權多元化企業的股東之一，國資委還必須面對其他股東，包括非國有股東，因此國資委應該逐步改變目前通過開企業負責人會議、發文件等方式體現出資人意志和意愿的做法，在推進國有企業混合性股權多元化和法人整體上市的基礎上，通過股東會、董事會等公司法和證券法規定的機制來行使權利。

4.加強國資委自身建設

國資委本身應該形成一個理事會，由若干名理事組成，作為國資委的權力機構。國資委的人員構成也要改善，由于國資委工作人員基本上來自干黨政機構而不是商業機構，它的民商事主體意識不足，民商事行為能力也不夠。即使不適合大規模更換人員，也要更多地利用外聘專業機構和人員來從事有關工作，提高國資委工作的專業化程度。