地方政府融資平臺成因與對策研究

摘要：平臺基層化、融資貸款化、約束機制軟化是當前地方政府融資平臺出現(xiàn)的三大問題，而整合是未來一段時期內(nèi)融資平臺發(fā)展的趨勢。文章認為現(xiàn)階段地方政府融資平臺出現(xiàn)的問題有其內(nèi)生土壤，這需要分析平臺產(chǎn)生的成因。文章指出城市化以及財政分權(quán)是地方政府融資平臺產(chǎn)生的兩大動力，同時，我們利用融資優(yōu)序理論和激勵相容理論解釋了融資平臺產(chǎn)生的可行性，進而提出相應(yīng)的對策建議。其中提高項目收益，實現(xiàn)良性循環(huán)是融資平臺整治的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺；風險；軟約束；激勵相容

一、 問題的提出

近兩年，地方政府融資平臺日益成為社會焦點。原因主要有二：第一，融資平臺在加快推進城市化建設(shè)、促進地方經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用，尤其是2008年下半年以來各地為應(yīng)對國際金融危機的沖擊，政府融資平臺迅速擴張。第二，極度膨脹的政府融資平臺數(shù)量以及融資規(guī)模，隱藏著巨大的內(nèi)部風險（財政風險）和外部風險（金融風險）。2010年以來，國務(wù)院、財政部、銀監(jiān)會等部門積極采取相應(yīng)措施，開始全面治理地方政府融資平臺。

對于地方政府融資平臺應(yīng)該辯證地看待（詹向陽，2010）。從現(xiàn)有的大量研究成果來看，目前，理論界對地方政府融資平臺的討論主要集中在兩個方面：一是關(guān)于風險的分析；二是關(guān)于對策的研究。但是現(xiàn)有的研究對地方政府融資平臺成因的理論挖掘還不夠深入，這會導致對策建議缺乏可靠的依據(jù)，影響地方政府融資平臺問題的規(guī)范。本文則將在這一方面做進一步的探討。

二、 地方政府融資平臺的問題及階段判斷

2009年各級地方政府為籌集中央4萬億經(jīng)濟刺激計劃的配套資金，設(shè)立了數(shù)量眾多的政府融資平臺。在這一輪高速擴張的過程中，政府融資平臺主要表現(xiàn)出以下幾大問題：

1. 平臺基層化。2008年之前，地方政府融資平臺多數(shù)集中于省一級政府；之后，由省級政府向地市、區(qū)縣級政府擴展，發(fā)達地區(qū)甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有。據(jù)統(tǒng)計，全國70%的地方政府融資平臺在區(qū)縣級。而且每一級政府擁有的融資平臺數(shù)量也由過去的3家、4家增加到現(xiàn)在的十多家。

我國地方政府融資平臺基層化特征非常明顯。造成這一特征主要有兩大原因：第一，外部沖擊，即中央為應(yīng)對國際金融危機的沖擊出臺了一攬子經(jīng)濟刺激計劃，需要區(qū)縣級政府承擔很大一部分配套責任，可以說，這是融資平臺基層化的“催化劑”。第二，更重要的原因是財政分權(quán)改革后，地方財力大減，事權(quán)、財權(quán)的不匹配是導致融資平臺高速擴張的內(nèi)在動力。

但是，從某種程度上來說，融資平臺的基層化與平臺的績效之間卻呈現(xiàn)出一定的負相關(guān)關(guān)系。原因在于城市的資源稟賦以及地方政府發(fā)展經(jīng)濟的能力與意愿很大程度上決定了融資平臺的績效。因此，平臺整治應(yīng)該加快整合，杜絕基層化趨勢。

2. 融資貸款化。平臺融資過度依賴銀行貸款是當前地方政府融資平臺體現(xiàn)出的又一大特征。從國際經(jīng)驗來看，由于比起銀行貸款，發(fā)行債券成本較低，很多國家的地方政府都主要依靠發(fā)行債券進行融資，比如美國、日本、印度等。也有一些國家采取了發(fā)行債券與銀行貸款相機抉擇的融資方式，比如加拿大、德國。這主要是出于銀行貸款程序較為簡單、信息披露要求相對不高等考慮。

我國地方政府融資平臺嚴重依靠銀行貸款主要有以下兩個原因：第一，法律上地方政府不具備發(fā)行債券的權(quán)力。第二，相比較發(fā)行債券，向銀行借款程序比較簡單，成功幾率較大，信息披露、資格審查相對要求不嚴，資金使用監(jiān)管相對寬松，更何況償貸有中央政府“兜底”，因此，在現(xiàn)在的情形下銀行貸款比發(fā)行債券成本要低。

3. 約束機制軟化。約束機制的軟化是融資平臺在基層快速擴張以及融資過度依賴銀行貸款的基礎(chǔ)。這里的約束機制有兩層含義：一個是內(nèi)部約束機制，即融資平臺公司內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)、機制設(shè)計等。由于平臺公司的設(shè)立者是地方政府，其最終目標不同于一般企業(yè)以經(jīng)濟利潤最大化為最終目標。現(xiàn)實的情況是，一些平臺公司的法人治理結(jié)構(gòu)很不健全，尤其是高管人員，大多是由原政府官員擔任，缺乏必要的企業(yè)經(jīng)營管理經(jīng)驗及風險防范常識。而且這些人往往由于“升官無望，轉(zhuǎn)型賺錢”，因此極容易產(chǎn)生貸款后的道德風險。

另外一個是外部約束機制。外部的約束主要來自兩大主體：一個是金融機構(gòu)。由于存在政府的隱性擔保，本來信貸過程中就存在的信息不對稱效應(yīng)被進一步放大。與地方政府建立良好的關(guān)系以及政府信用是金融機構(gòu)對融資平臺公司的資質(zhì)、財務(wù)、治理等信息不愿進行嚴格審查的內(nèi)在動力。授信之后，對貸款資金也缺乏必要的監(jiān)控。還有一個就是中央政府。地方政府融資平臺數(shù)量的快速擴張，貸款規(guī)模的高速增長很大程度上是存在中央政府的財政“兜底”所致。目前，地方政府融資平臺的總體負債水平都相當高，負債率普遍超過80%，甚至更高。

如果將我國地方政府融資平臺的發(fā)展做一個劃分的話，我們認為經(jīng)過了20世紀90年代初的探索期、20世紀90年代末的成長期、2009年的擴張期之后，現(xiàn)在融資平臺應(yīng)該進入整合期。地方政府融資平臺體系；城市資源；平臺業(yè)務(wù)、內(nèi)控等都將進行深度整合。

三、 地方政府融資平臺成因分析

1. 地方政府融資平臺產(chǎn)生的動力因素。

（1）城市化。城市化的過程，從表面上看，表現(xiàn)為城市數(shù)目增加、規(guī)模的擴大、質(zhì)量的提升；從本質(zhì)上講，是要素高級化的體現(xiàn)（程俊杰，2007），其中，資本高級化是最重要的。資本是城市化過程中不可或缺的一種要素。基礎(chǔ)設(shè)施是資本的一種表現(xiàn)形式。世界經(jīng)濟發(fā)展的事實表明，一個國家或地區(qū)的發(fā)展離不開基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，人均GDP每增加1%，其基礎(chǔ)設(shè)施的投入必須要相應(yīng)增加1%。

長期以來，基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程一直是制約我國城市化進程的“瓶頸”，難以滿足經(jīng)濟、社會持續(xù)高速發(fā)展的需求。而造成這一現(xiàn)象最直接的制約因素就是資金短缺。單靠財政投入時無法解決基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)所需的巨額資金的。因此這就需要融資，在無法內(nèi)部融資（提高稅率，增加稅收）的情況下，就只能靠外部融資，這就給地方政府融資平臺的產(chǎn)生提供了需求。

（2）財政分權(quán)。城市化進程，經(jīng)濟社會發(fā)展，需要適度超前發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程，只依靠財政投入顯然是遠遠不夠的，而1994年開始實施的分稅制財政體制改革更是加劇了資金短缺矛盾。

我國于1994年開始實行分稅制財政體制改革，明確劃分了中央與地方政府的財權(quán)和事權(quán)。改革前，中央與地方的財力分配比例大概是30%和70%；改革后，這一比例發(fā)生了倒置，即中央占財政收入的70%，地方占財政收入的30%。與此同時，由于權(quán)力下放，一些本應(yīng)該由中央政府承擔的支出責任被轉(zhuǎn)嫁給了地方政府。這就導致政府間財權(quán)和事權(quán)的劃分不對稱，增加了地方政府財政支出的壓力。

雖然伯德（M.Bird）和斯馬特（M.Smart）認為轉(zhuǎn)移支付可以提高財政分權(quán)的效率，但是我國當前規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度尚未完全建立，因此，不同地區(qū)可支配的財力差異較大，由于馬太效應(yīng)的存在，這種差異在不斷地加強。

地方政府“需要錢”，但是“錢又不夠”，這就是地方政府融資平臺產(chǎn)生的內(nèi)在動力。而且越是相對落后的地區(qū)，其通過融資平臺融資的動力就越強。多頭舉債，賣地創(chuàng)收就是這種動力的外在表現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計，土地出讓金目前已經(jīng)成為了地方政府財政收入的主要力量，這一比例高達50%甚至更多。

2. 地方政府融資平臺產(chǎn)生的可行性。由于城市化以及財政分權(quán)的原因，地方政府迫切需要融資。融資的方式有很多，在我國當前法律制度環(huán)境下，成立融資平臺進行外部融資成為地方政府的重要選擇。融資平臺進行外部融資運用的比較多的是銀行貸款。過度依賴銀行貸款是財政風險轉(zhuǎn)嫁到金融體系，引發(fā)金融風險的重要原因。所以，我們現(xiàn)在需要回答兩個問題：“為什么地方政府首選銀行貸款”，“為什么銀行愿意貸款給地方政府”。

為什么地方政府首選銀行貸款？梅耶斯（Myers）和梅吉拉夫（Majluf）的融資優(yōu)序理論認為，由于公司外部投資者和內(nèi)部經(jīng)理人之間的信息不對稱，以及交易成本的存在，如果公司采用外部融資的方式為公司的新項目融資時，會引起公司價值的下降，所以，當公司具有內(nèi)部盈余時，公司應(yīng)當首先選擇內(nèi)部融資的方式。當公司必須依靠外部資金時，可以發(fā)行與非對稱信息無關(guān)的債券。一句話，公司首選內(nèi)部融資，其次債務(wù)融資，最后權(quán)益融資，融資方式選擇具有遞向性。

地方政府推動城市建設(shè)，提升城市的吸引力相當于企業(yè)在爭奪市場份額。政府融資肯定首選財政支持，因為一方面融資成本最低，另一方面也不需要對外界披露太多的信息，維持政府較好的形象和聲譽。由于通過提高稅率來增加財政收入的難度和社會影響較大，而且實際效果也并不好，所以當前各地都在爭相賣地，提高土地出讓金，增加財政預算外收入。當不得不通過融資平臺進行外部融資的時候，政府選擇債務(wù)融資，因為相對于權(quán)益融資（比如融資平臺的包裝上市），債務(wù)融資對信息披露的要求較低，同時交易成本較小，更為可行。在債務(wù)融資的方式選擇中，出于信息披露、交易成本、成功概率等因素的考慮，政府自然首選銀行貸款，其次才是發(fā)行城投債。

那么銀行又為什么愿意貸款給地方政府呢？為了簡化分析，我們將銀行劃分為政策性銀行（比如國開行）、城市商業(yè)銀行和全國性股份制銀行三類。對于政策性銀行來說，為地方基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等重大項目貸款是自身職能所賦予，無可厚非。對于城市商業(yè)銀行來說，它的業(yè)務(wù)定位就是為中小企業(yè)提供金融支持，為地方發(fā)展塔橋鋪路。因此，從這個角度來說，城市商業(yè)銀行貸款給地方政府也是其本職所在。另一方面，從機制設(shè)計角度來說，城市商業(yè)銀行的高管與銀行本身的運營并沒有實現(xiàn)激勵相容。銀行高管有自己的利益，其效用函數(shù)由三部分構(gòu)成：一部分是貸款給地方政府形成的關(guān)系資本（Z）（比如高管以后的晉升機會、銀行得到政府支持的機會等）；另一部分則是貸款可能順利收回帶來的收益（p*R），這里的收回的概率為p，由于有政府財政作擔保，收回概率還是比較大的；還有一部分則為一旦形成不良貸款可能產(chǎn)生的損失（（1-p）*L）。如果銀行高管不貸款給地方政府，那么其收益必然為負，他與地方政府關(guān)系交惡（-Z）。因此，作為理性經(jīng)濟人，城市商業(yè)銀行的高管自然非常樂意向地方政府貸款。對于全國性股份制銀行來說，信貸審批權(quán)主要集中在總行以及省一級的分行。由于機制設(shè)計沒有實現(xiàn)激勵相容，總行以及省一級分行的高管沒有信貸審批工作的剩余索取權(quán)，因為總的來說，不論信貸審批工作的績效如何都不會影響這些高管的政治升遷或經(jīng)濟收益，因此，總行以及省一級分行的高管就沒有動力去實施控制權(quán)，嚴格授信審查。但是這種控制權(quán)卻是有市場價值的，地方政府可以通過購買這種控制權(quán)來獲取銀行的信貸資金，而銀行高管從中可以獲得尋租收益以及與地方政府之間的關(guān)系資本。另外，與城市商業(yè)銀行一樣，由于存在地方財政擔保、中央財政“兜底”，沒有實施嚴格的授信審查未必會導致銀行的呆賬風險。所以，全國性股份制銀行也愿意借錢給地方政府。

綜上所述，地方政府“需要錢”，但是“沒有錢”，只能“去借錢”，而且還能“借到錢”，地方政府融資平臺由此產(chǎn)生。其所引發(fā)的財政風險和金融風險主要在于地方政府過度依賴銀行貸款以及貸款規(guī)模過大、增速過快，導致出現(xiàn)“小馬拉大車”現(xiàn)象。

四、 地方政府融資平臺發(fā)展對策

前面我們分析了當前地方政府融資平臺發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題以及這些問題產(chǎn)生的深層次原因。針對這些問題，我們認為對于地方政府融資平臺未來的發(fā)展，必須遵循一個原則，即“堵疏結(jié)合，重在發(fā)展”。 首先要用發(fā)展的眼光看待融資平臺貸款，由于平臺貸款大多是長期貸款，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，原本盈利能力不強的項目有可能成為優(yōu)質(zhì)項目；其次要不斷提高項目的競爭力，促進城市發(fā)展，從而形成一種“有借必有貸，借貸必能償”的良性循環(huán)。

“堵”主要需要完成兩項工作：

1. 加快政府職能轉(zhuǎn)變，促進服務(wù)型政府建設(shè)。在當前的體制環(huán)境下，地方政府依然承擔了大量的經(jīng)濟建設(shè)職能，依然在經(jīng)營城市，比如招商引資、為中小企業(yè)擔保，但同時又不具備相應(yīng)的財力，直接導致了地方政府融資平臺的迅速擴張。從國外發(fā)達國家政府職能的轉(zhuǎn)型過程來看，主要經(jīng)歷了兩個階段，第一階段，隨著地方政府經(jīng)濟職能、政治職能的削弱，社會公共管理職能得到加強。第二階段，由于政府的管理能力畢竟有限，隨著社會公共事務(wù)的激增，國外一些政府開始將部分公共事務(wù)“外包”出去，這就是社會公共事務(wù)管理職能社會化，政府的宏觀調(diào)控與綜合協(xié)調(diào)職能得到增強。因此，要從根本上解決地方政府融資平臺的問題，必須要加快地方政府職能完成第一階段的轉(zhuǎn)變，促進向第二階段轉(zhuǎn)變過渡。此外，還必須重構(gòu)地方政府官員的政績考核體制，降低經(jīng)濟指標權(quán)重，構(gòu)建多元化的科學評價指標體系，從而從內(nèi)在動力上優(yōu)化地方政府的融資行為和融資結(jié)構(gòu)。

2. 促進地方政府融資平臺的整合。當前，地方政府融資平臺數(shù)量過多，貸款融資規(guī)模過大是產(chǎn)生財政風險、誘發(fā)金融風險的主要原因。上文指出，融資平臺的績效與城市規(guī)模呈現(xiàn)出明顯的正相關(guān)關(guān)系。因此，建議取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的地方政府融資平臺，限制區(qū)縣一級的融資平臺數(shù)量，主要發(fā)展地市以及省一級的地方政府融資平臺。由于目前融資平臺數(shù)量過多，城市的各類要素資源都被分割使用，形不成合力和規(guī)模效應(yīng)，因此，這是一種低效率的發(fā)展路徑。應(yīng)該根據(jù)市場需求，通過建立融資平臺績效評價體系，遵循“大并小，優(yōu)吞劣”的原則，實現(xiàn)現(xiàn)有融資平臺的整合。在整合過程中要避免簡單的“1+1=2”甚至“1+1<2”的無效合并，應(yīng)該真正構(gòu)建起有效的資產(chǎn)組合以及管理機制，實現(xiàn)“1+1>2”的聚合效應(yīng)。

“疏”也需要實現(xiàn)兩方面的改進：

1. 提高地方政府融資平臺的運營效率。與一般企業(yè)不同，平臺公司依附于地方政府，因此融資平臺運營效率的提高需要從地方政府、融資平臺、金融機構(gòu)三方共同著手。對于地方政府，首先將政府債務(wù)納入預算管理，實現(xiàn)隱性債務(wù)的顯性化，設(shè)立債務(wù)規(guī)模安全線，并提高監(jiān)管力度；其次，實現(xiàn)政企分開，將融資平臺債務(wù)與地方財政隔離開來，地方政府降低對平臺公司的管理、決策以及人事安排的干預；再次，創(chuàng)新融資渠道，應(yīng)該實現(xiàn)融資方式的多元化，引進社會資金，對一些經(jīng)濟效益較好的基礎(chǔ)設(shè)施項目進行BOT、TOT、PPP、PFI、ABS模式融資；最后，完善地方政府融資平臺相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建較好的制度環(huán)境。對于融資平臺，應(yīng)該加強平臺業(yè)務(wù)、內(nèi)部控制制度、治理結(jié)構(gòu)等方面的整合優(yōu)化，引入股權(quán)激勵，實現(xiàn)平臺高管與平臺運營的激勵相容，建立相應(yīng)責任制度和債務(wù)預警制度，將原來軟約束機制硬化。按現(xiàn)代企業(yè)制度要求，做大做強地方政府融資平臺。對于金融機構(gòu)，應(yīng)該改進機制設(shè)計，完善高管激勵，促進其加強對政府融資平臺授信審查力度和貸后監(jiān)管。

2. 增強項目的收益回報。可以成立市政基金，將融資項目資產(chǎn)證券化。一開始可以是封閉式基金，由國有企業(yè)以及地方財政按照一定得比例（比如國企和財政分別占70%和30%）進行申購，并委托專業(yè)的基金管理公司進行管理，可以投資于股票、債券、貨幣市場等；當項目形成穩(wěn)定持續(xù)的收益之后，可以由封轉(zhuǎn)開，允許市民申購并在二級市場上交易，讓市民分享城市發(fā)展帶來的收益。同時，市政基金的一部分分紅和投資收益可以成為融資還款的可靠渠道。

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重點項目：江蘇省社科院青年項目（項目編號：院青1017）階段性研究成果。

作者簡介：程俊杰，南京大學經(jīng)濟學院博士生，江蘇省社會科學院研究人員；唐德才，南京信息工程大學非洲國際合作辦學辦公室主任、國際教育學院副院長，教授，東南大學管理學博士。

收稿日期：2011-04-15。