美國國家檔案與文件總署FOIA實施工作探究

[摘要] FOIA為公眾獲取利用聯邦政府行政機關的政府文件信息提供了合法渠道，NARA依照該法提供FOIA申請服務。通過探討NARA實施FOIA工作的程序、報告制度、發(fā)展規(guī)劃等，可較全面地了解實施工作概況。

[關鍵詞] 國家檔案與文件總署國家檔案館FOIA實施工作

美國國家檔案與文件總署（以下簡稱NARA）是聯邦政府行政機構之一。目前，國家檔案館（National Archives）是NARA直屬管理且合署辦公的惟一機構，故NARA亦可稱作國家檔案館。NARA的職責是通過安全保管聯邦政府文件并提供信息服務，確保公眾能夠查找、獲取、利用有關自身各項權利和政府活動的權威文獻?！缎畔⒆杂煞ā罚╰he freedom of information act， 5 U.S.C.552， as amended）（以下簡稱FOIA）發(fā)布后，NARA作為聯邦政府行政機構，也開始了FOIA實施工作。鑒于FOIA與NARA的緊密聯系，本文擬就FOIA在NARA中的實施工作做簡略探討。

一、NARA實施FOIA的概況

FOIA發(fā)布于1966年，此后歷經了1974年、1986年、1996年、2002年和2007年等幾次較大規(guī)模的修訂。該法為公眾提供了法定權利以獲取利用聯邦政府行政機關（不包括國會和法院）的政府文件信息（9項豁免公開的文件類型除外）。根據FOIA、總統(tǒng)文件法（the presidential records act）（44 U.S.C. Chapter 22）、隱私權法（the privacy act of 1974）（5 U.S.C. 552a）等法律，NARA的日常工作文件（operational archives）及接收保管的聯邦行政機構檔案文件都適用于FOIA，但聯邦法院文件、國會文件、1981年前的總統(tǒng)府機構文件及尼克松總統(tǒng)文件材料等并不適用于該法。事實上，NARA的職責之一即是向公眾提供利用解密文件。故此，一般來說，公眾利用NARA保管的文件是不需要借助FOIA渠道的。只有當公眾申請利用NARA日常工作文件或是尚未解密的文件時，就需要采取FOIA程序了。

FOIA于1966年頒布實施后，NARA啟動了本機構的FOIA實施工作，接受和處理公眾FOIA申請。NARA為實施FOIA，幾十年來相繼制訂了一整套法規(guī)制度和改進計劃，包括實施FOIA的法律依據、參考指南、具體程序、改進發(fā)展規(guī)劃等詳細內容。此外，根據法律規(guī)定，NARA每年還就FOIA實施情況向聯邦司法部提交有關報告。目前，NARA在FOIA實施工作方面法制較為健全、技術手段先進，總體效果較好。

二、NARA實施FOIA的程序

關于FOIA申請的處理程序，NARA根據FOIA、總統(tǒng)文件法、隱私權法等，制定了參考指南和法規(guī)制度等予以規(guī)范。如“國家檔案與文件總署FOIA參考指南”，該指南向公眾介紹了NARA實施FOIA的完整程序，通俗易懂，用于公眾的一般性參考。此外，NARA專門制定了實施FOIA的部門法規(guī)，即“聯邦文件的獲取和利用”（36 CFR 1250），對于各項內容做了明確界定，是NARA實施FOIA的法律依據之一。

根據FOIA、實施FOIA的參考指南及專門法規(guī)等規(guī)定，可以得出NARA處理FOIA申請的完整程序，以下僅作簡要介紹。

公眾提出的FOIA申請包括多種類型，主要有文件公開申請、快速處理程序申請（the expedited procession）、行政復議申請、費用減免申請等，NARA針對申請類型依法做相應處理。

關于文件公開的申請，任何公眾都可以依據FOIA按照法定程序向NARA提出申請。首先，公眾必須遵照法定格式撰寫FOIA申請書并可通過常規(guī)郵件、傳真或電子郵件方式呈遞NARA相應機構。在申請書中至少需要明確交代3項內容，即（1）描述文件的足夠詳細的信息（可包括涉及的機構、辦公室或職員、大概的生成時間）以便工作人員更高效地查找、（2）注明姓名及聯系方式以便NARA在處理過程中隨時聯系、（3）在申請書內及封面上同時標注“FOIA申請”字樣（若是Email，在主題處標明）。必要的話，也可額外說明關于費用的個人期望。申請書需根據申請文件的類型分別呈遞NARA的不同部門，若不清楚應該投遞何處，也可直接投遞到FOIA辦公室。

NARA處理FOIA的期限一般不超過20個工作日。如果NARA預計處理工作比較復雜，可能超過限期，但超期預計少于10個工作日，則會在前20個工作日內做出初步答復告知申請者相關情況，并在30個工作日內完成處理工作。如果預計在10個超期工作日內仍可能無法完成，則會詢問申請者是否修改申請以便能在限期內完成，若申請者不做修改，NARA將與申請者協商一個互相能夠接受的期限完成處理工作。如果申請的是NARA無權公布的文件（如安全部門的加密文件），則會將這些文件的復件送回移交機構咨詢，同時在20個工作日內初步通告申請者有關情況，NARA只有在機構回復后才能做處理決定。如果申請利用總統(tǒng)文件，NARA必須通知現任或前總統(tǒng)，請他們在30日內決定是否會援引行政特權否決文件公開，NARA在20個工作日內初步通知申請者有關情況，并將在30日結束前做出決定。如果申請的文件NARA認為可能涉及商業(yè)秘密且形成時間少于10年，但NARA認為應該公開，則會將申請書復件發(fā)給文件移交機構，并告知其反對文件公開需遵照的時限和程序。移交機構接到NARA通知后有5個工作日（最多10日）的時間決定是否公開并提出否決理由，NARA會在規(guī)定期限內審查這些否定公開的建議。NARA若最終仍然決定公開，則會書面通知移交機構，告知理由并遞送文件復件，同時告知在本通知發(fā)出10個工作日后將公開文件以免地方法院介入禁止。如果申請者依據FOIA提起訴訟要求利用任何限制的文件，NARA會通知文件移交機構。無論何時NARA通知移交機構做決定，也將同時告知申請者有關情況。

關于快速處理程序，公眾可以在FOIA申請信內或是處理過程中的任何時間予以申請。公眾申請時需要遞交一份聲明盡可能真實而正確地闡釋理由。只有對擁有完全控制權的文件，NARA才能就申請的全部或部分內容啟動快速處理程序。對于那些公布權仍屬于移交機構的文件，NARA需要知會移交機構，同時也將通知并建議申請者直接向該機構請求快速處理程序。NARA無權對總統(tǒng)文件實施快速處理程序，也不能銷減總統(tǒng)的30日審查期。NARA會在接到快速處理程序申請的10日內做出回復。如果接受申請，相關部門會盡快完成處理工作；如果否決申請而申請者提起行政復議，NARA也將對行政復議實施快速處理。

NARA一旦決定根據申請公開文件的全部或部分內容，將書面通告申請者查找到的材料數量及相應的處理費用。如果只公開部分文件，NARA會估算出限制公開的信息量。針對申請的任何否決，NARA會闡釋理由及援引的FOIA豁免條款，并告知申請者可訴諸行政復議。申請者可就NARA做出的5類拒絕決定訴諸行政復議。復議申請須在接到NARA拒絕信的35個日歷日內遞送相應部門，在信內及信封上同時注明“FOIA復議申請”字樣，并附上原FOIA申請書和拒絕信的復件。在信內，需闡釋認為NARA不應拒絕公開的理由。NARA有關部門須在接到信后的20個工作日內做出回復。NARA如改變原初決定，則會書面回復；如果維持決定，將回復解釋原因及援引的FOIA等條款，并告知申請者有權尋求司法審查。

關于申請的處理費用，NARA根據FOIA做了明確規(guī)定。NARA收取FOIA處理費用依據兩點，即申請者的類型及申請文件的類型。申請NARA日常工作文件分為3種類型，即商業(yè)用途申請、教育或科研用途申請、其他用途申請。針對這3類申請，NARA分別制定了收費標準。申請文件的類型分為NARA日常工作文件和歷史文件。處理費用又可分為查找、審查和復制3項費用。申請歷史文件除了復制費用外，不會收取查找和審查費用。申請者可以申請費用減免，但NARA只會接受申請日常工作文件的費用減免，且僅限于通過審查后認為公開這類文件有助于滿足公眾的廣泛興趣、增進對政府機構的了解等，不接受僅滿足個人需求的費用減免申請。至于歷史文件，除肯尼迪總統(tǒng)暗殺的文件材料外，一般不接受費用減免申請。

三、NARA實施FOIA的報告制度

根據FOIA（e）（1）的規(guī)定，NARA應在每年2月1日前向聯邦司法部長提交上一財政年度的FOIA實施報告。該報告主要以統(tǒng)計數據詳細闡述NARA在上一年度實施FOIA的各方面情況，包括接受申請數、拒絕申請數、行政復議數、積壓申請數、處理時間、費用安排等十幾項法定報告內容。該報告同時也采取計算機通訊等各種手段向公眾發(fā)布，司法部長也須將此報告呈遞給眾議院政府改革與監(jiān)督委員會、參議院政府事務與司法委員會的主席及高層官員。近兩年來，報告的格式漸趨固定，基本上分為12個大部分，分別闡述上述各方面內容。

此外，現任美國總統(tǒng)奧巴馬就任的第一天發(fā)布了一份備忘錄，指示聯邦政府行政部門須承諾通過工作革新以促進FOIA的實施。聯邦司法部長Holder據此于2009年3月19日發(fā)布了新的FOIA實施指南，以督促聯邦行政機構努力實現總統(tǒng)FOIA指示的目標，根據此指南，司法部2009年9月30日發(fā)布了“FOIA首席官員依據司法部長Holder的‘FOIA指南’向司法部報告的指南”，該指南要求各行政機構的首席FOIA官員審查機構FOIA實施的各方面情況，并且每年就提高機構FOIA實施水平和促進信息公開所采取的有效措施向司法部報告。NARA于2010年3月15日向司法部首次遞交了“NARA首席FOIA官員報告”。該報告遵照指南的規(guī)定，分五部分介紹了NARA在促進FOIA實施方面所做的各項努力。這五部分分別是（1）NARA為促進公開采取的措施；（2）NARA為確保擁有一套能對FOIA申請做出迅速回復的系統(tǒng)采取的措施；（3）促進主動公開采取的措施；（4）擴展利用服務技術采取的措施；（5）減少申請積壓及促進及時回復采取的措施。

四、NARA實施FOIA的改進計劃

自1999年起，NARA開始就FOIA實施工作開展績效評估，不斷提出改進計劃。目前最新的改進計劃是于2006年10月修訂發(fā)布的，該計劃是根據行政命令13392規(guī)劃的，旨在通過審查NARA的FOIA實施工作以評估現行措施是否與行政命令13392的政策相符。根據審查結果，NARA將制定專門的促進規(guī)劃以推進FOIA的實施工作。

根據行政命令13392及司法部信息隱私辦公室和總統(tǒng)管理與預算辦公室共同制定的指南，NARA選擇了以下11個領域進行審查：強制性公開、信息的主動公開、機構FOIA參考咨詢促進措施、多種方式處理、與申請者的交流形式、通知信函、處理咨詢工作（向其他行政機構）的系統(tǒng)、附加性培訓、消減申請的積壓情況、自動化處理、快速處理程序。行政命令13392要求機構自我審查以決定可以采取何種措施促使FOIA實施工作更高效、更加以用戶為中心。NARA一直在努力滿足日益增長的用戶信息需求。在當前的戰(zhàn)略規(guī)劃中，NARA有9項專門的用戶服務目標以提升服務水平。鑒于目前FOIA申請只占NARA提供文件服務的一小部分，然而，NARA面對著一個事實，即必須應對用戶和研究者對現有資源日益增長的利用需求。因此，NARA需關注用戶需求，也應不斷尋求各種方式提升服務水平。

基于上述分析，NARA從11個審查領域中選取了10個領域推出促進計劃（因快速處理程序工作實施較好尚不需改進）。NARA對這10個領域工作一一作了審查，進而分別擬定了明確的實施目標、改進舉措、改進期限、評估改進工作成功的方式。

概括而言，NARA將持續(xù)做好有關工作，重新設計FOIA網站和參考指南，以提升公民通過Internet享受服務、找到相應館藏資源的能力。NARA也將一直提供利用在線數據庫并將擴展其可用性，以使研究者能找到有關文件的描述并且直接利用選定的數字資源和真實的電子文件。NARA已經采取有效措施，以促進提供給退伍軍人利用服役時期文件服務的質量和速度，也已經找到技術升級手段，能夠使查找和提供利用紙質、電子文件的過程實現流水化作業(yè)。NARA在實施這樣一項更加高效、以用戶為中心的FOIA改進項目過程中，這些初步舉措將證明是非常有效的。

參考文獻：

[1] National Archives and Records Administration. www.nara.gov .

[2] the United States Department of Justice. www.justice.gov .

作者單位：中國人民大學信息資源管理學院