電子政務(wù)背景下電子文件社會(huì)化管理初探

摘要: 電子文件是國(guó)家和社會(huì)信息化發(fā)展特別是電子政務(wù)快速推進(jìn)的客觀產(chǎn)物。在我國(guó)致力于打造責(zé)任政府、法制政府和服務(wù)型政府之時(shí)，為什么要推動(dòng)電子文件管理的社會(huì)化，怎樣推動(dòng)電子文件管理的社會(huì)化以及需要什么樣的條件等，是本文研究的主要內(nèi)容。

關(guān)鍵詞: 電子文件 社會(huì)化

電子文件作為國(guó)家和社會(huì)信息化發(fā)展特別是電子政務(wù)快速推進(jìn)的客觀產(chǎn)物，在我國(guó)致力于打造責(zé)任政府、法制政府和服務(wù)型政府之時(shí)，要不要推動(dòng)電子文件管理的社會(huì)化，電子文件管理社會(huì)化與政府治理創(chuàng)新、構(gòu)建服務(wù)型政府有什么樣的內(nèi)在聯(lián)系，需要什么樣的條件等，都是我們需要高度關(guān)注的。

一、電子文件管理社會(huì)化：市場(chǎng)、社會(huì)與政府的驅(qū)動(dòng)

（一）電子文件管理社會(huì)化，本質(zhì)上是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制的作用，推動(dòng)電子文件管理的現(xiàn)代化，使電子文件管理的規(guī)模、社會(huì)功能與社會(huì)需要相適應(yīng)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，信息管理、信息服務(wù)的范圍日益擴(kuò)大，商業(yè)化的信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不斷出現(xiàn)，信息利用方式亦發(fā)生改變，傳統(tǒng)的信息輸出、服務(wù)方式已經(jīng)越來(lái)越不能滿足日益多樣的社會(huì)需求。這些變化，對(duì)以電子文件為基本管理單元的機(jī)構(gòu)而言，需要不斷進(jìn)行自我調(diào)整，改變傳統(tǒng)的管理方式，使文件管理活動(dòng)處于主動(dòng)的地位。具體而言，各部門不可能無(wú)限制地?cái)U(kuò)大機(jī)構(gòu)、人員，增加財(cái)政開(kāi)支；而只能是部門在保持適度規(guī)模和有效的前提下，最大限度地實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能的高效率運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)而提供各種公共信息服務(wù)，這也就要求大力推進(jìn)電子文件管理社會(huì)化以及與此相聯(lián)系的服務(wù)社會(huì)化，這既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求，又是機(jī)構(gòu)主動(dòng)適應(yīng)外部環(huán)境的必然選擇。

（二）中國(guó)社會(huì)發(fā)育程度的提高，為電子文件管理社會(huì)化奠定了一定的社會(huì)條件

改革開(kāi)放至今，社會(huì)組織之間的關(guān)系發(fā)生了重大變化。首先，政府和社會(huì)組織體系之間開(kāi)始建立新型的關(guān)系，主要表現(xiàn)在政企分開(kāi)，政府由直接管理變?yōu)殚g接管理。其次，產(chǎn)生了游離于行政體系之外的新的組織要素，如沒(méi)有單位歸屬的“個(gè)體戶”，沒(méi)有部門歸屬的私人企業(yè)，各種社會(huì)中介組織也隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生。第三，出現(xiàn)了獨(dú)立化和分散化的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體，它們正尋找再組織的途徑。如各類協(xié)會(huì)等，大大增加了社會(huì)橫向聯(lián)系的機(jī)會(huì)。第四，在此過(guò)程中，社會(huì)分化速度加快，出現(xiàn)了大量的多元化利益群體，他們正尋找新的利益表達(dá)的途徑。這些新的利益主體不滿足于原有的隸屬于本單位的利益表達(dá)渠道，需要建立新的利益表達(dá)途徑。第五，“單位”和“部門”的特權(quán)在某些領(lǐng)域中已經(jīng)動(dòng)搖，出現(xiàn)了跨單位、跨部門社會(huì)參與的要求和活動(dòng)。①上述變化，不僅促進(jìn)了社會(huì)自我管理程度的提高，而且也有利于電子文件管理社會(huì)化的推行。

（三）電子文件管理必須在一個(gè)更為廣闊的空間為自己的生存和發(fā)展重新定位

從本質(zhì)上來(lái)看，電子文件管理是一項(xiàng)信息管理工作，具有更強(qiáng)的環(huán)境依賴和系統(tǒng)依賴，需要充分利用信息技術(shù)，突破紙質(zhì)條件的制約進(jìn)行信息處理、加工、傳輸；從實(shí)際管理上看，電子文件的管理強(qiáng)調(diào)與社會(huì)相聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)管理的高效率。于是就有一個(gè)政府職能在其中的選擇和確定的問(wèn)題。國(guó)家層面的整體設(shè)計(jì)、統(tǒng)一規(guī)劃、戰(zhàn)略部署和方法指導(dǎo)不但必要而且是必要之前提，然而電子文件國(guó)家戰(zhàn)略旨在確定國(guó)家電子文件管理的發(fā)展方向、基本格局和推進(jìn)步驟，并不意味著管理過(guò)程的國(guó)家壟斷。只有通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制，大膽吸收企業(yè)型政府的某些做法，諸如建立以用戶為中心的信息資源組織、確立管理與服務(wù)為核心的動(dòng)態(tài)機(jī)制等，使電子文件管理走向現(xiàn)代化。從這個(gè)意義上說(shuō)，推進(jìn)電子文件管理社會(huì)化不僅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，而且也是政府自身管理現(xiàn)代化的客觀要求。

二、電子文件社會(huì)化管理的內(nèi)涵：構(gòu)建一個(gè)有競(jìng)爭(zhēng)力的電子文件管理服務(wù)系統(tǒng)

第一，在電子文件國(guó)家戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和建設(shè)當(dāng)中，引入市場(chǎng)機(jī)制，推進(jìn)電子文件管理活動(dòng)層次化。目前我國(guó)對(duì)電子文件管理頂層設(shè)計(jì)（國(guó)家層面設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略部署）的探討越來(lái)越深入且達(dá)成很多共識(shí)。可以預(yù)見(jiàn)，在未來(lái)若干年間，國(guó)家將會(huì)有計(jì)劃地投入到其中各項(xiàng)管理項(xiàng)目的建設(shè)中。而在這些建設(shè)領(lǐng)域，社會(huì)化管理可以有大的作為：一是國(guó)家可以有計(jì)劃地逐步開(kāi)放一些建設(shè)項(xiàng)目，允許民間資本、外國(guó)資本的進(jìn)入，降低準(zhǔn)入的門檻，充分發(fā)揮非國(guó)有資本的作用，減少國(guó)家在這方面投資的壓力，通過(guò)一系列具體政策規(guī)范非國(guó)有資本進(jìn)入這個(gè)領(lǐng)域，使得投資朝著多元化投入的方向發(fā)展。二是在國(guó)家投資興建的基礎(chǔ)設(shè)施和公共項(xiàng)目中，堅(jiān)持公開(kāi)、公正的招投標(biāo)制度，面向社會(huì)公平競(jìng)爭(zhēng)、公開(kāi)操作，實(shí)行社會(huì)化管理。通過(guò)以上，達(dá)到電子文件管理的層次化，實(shí)現(xiàn)電子文件活動(dòng)的社會(huì)分工，建立起一定的電子文件生產(chǎn)關(guān)系。

第二，文件管理職能外移。文件管理職能外移，在全面清理文件形成者或文件所有者原有職能的基礎(chǔ)上，把那些可以轉(zhuǎn)移出去的職能盡量轉(zhuǎn)移給各種社會(huì)組織，發(fā)揮社會(huì)組織在文件管理活動(dòng)中的作用，使其能夠代替行使一些文件管理和文件信息服務(wù)的職能：實(shí)現(xiàn)電子文件管理活動(dòng)的組織化，例如對(duì)不具備文件管理?xiàng)l件的機(jī)關(guān)提供文件保管服務(wù)，提供短期或某一項(xiàng)目的文件管理服務(wù)，包括為社會(huì)提供文件信息服務(wù)、推廣文件信息成果等。逐漸地，各種資源如外在環(huán)境資源和文件信息資源集中起來(lái)，建立起有序化的電子文件管理活動(dòng)體制，文件活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)在體制化的形式下組織起來(lái)，進(jìn)行規(guī)范化的文件信息傳播，建立起有效的電子文件保障體系，從而提升機(jī)構(gòu)運(yùn)行的效率和競(jìng)爭(zhēng)力。

第三，通過(guò)電子文件管理制度化，實(shí)現(xiàn)電子文件價(jià)值與整個(gè)社會(huì)需求整合的目標(biāo)。文件管理活動(dòng)制度化即將人們對(duì)電子文件活動(dòng)規(guī)范的價(jià)值抽象思維形式（或稱文化觀念）客觀化為一種強(qiáng)制性的社會(huì)價(jià)值準(zhǔn)則或價(jià)值體系。首先，制定和完善并嚴(yán)格實(shí)施各類統(tǒng)一法規(guī)、規(guī)范和制度，建立文件管理工作的秩序和工作行為準(zhǔn)則，為高質(zhì)量高效率的文件工作提供依據(jù)和保障。其中，各種管理標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范的制定使管理中的操作和控制更加規(guī)范，例如根據(jù)現(xiàn)實(shí)管理需要和可能條件，對(duì)重復(fù)發(fā)生的工作環(huán)節(jié)和過(guò)程加以認(rèn)真的分析研究和規(guī)劃，建立合乎客觀規(guī)律、合法、簡(jiǎn)便、有效的工作程序并充分予以實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)程序化管理；根據(jù)文件管理工作的特點(diǎn)，針對(duì)其中具有重復(fù)發(fā)生和使用性質(zhì)的事、物和概念制訂并認(rèn)真貫徹執(zhí)行各級(jí)各類標(biāo)準(zhǔn)，提高文件管理工作的標(biāo)準(zhǔn)化管理水平。其次，文件管理工作人員在其文件管理過(guò)程中必須依法辦事，嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的內(nèi)容，使之真正得到落實(shí)。由于機(jī)關(guān)管理活動(dòng)的過(guò)程從一定意義上就是文件管理的過(guò)程，因此文件管理的程序、方法、手續(xù)等也必須嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)法律制度，必須依法、守法、執(zhí)法。一些機(jī)關(guān)在辦文、辦事中違法、違制，隨意執(zhí)法，對(duì)制發(fā)違法內(nèi)容的文件聽(tīng)之任之，在文件處理中提出或做出違章違制的規(guī)定、要求，這些文件管理中的現(xiàn)象，嚴(yán)重危害了機(jī)關(guān)依法行政、依法管理的各項(xiàng)活動(dòng)的正常運(yùn)行。

三、電子文件社會(huì)化管理實(shí)現(xiàn)的制約因素

在推進(jìn)電子文件管理社會(huì)化方面，我們還應(yīng)該清醒地看到一些制約因素，或者不利條件。實(shí)際上這方面的問(wèn)題如果解決的不好，會(huì)直接影響社會(huì)化的實(shí)施和推進(jìn)。文章第一部分我們分析了電子文件社會(huì)化管理的動(dòng)力在于社會(huì)、國(guó)家和市場(chǎng)的驅(qū)動(dòng)。然而我們不得不承認(rèn)這只是一種發(fā)展趨勢(shì)下的動(dòng)力分析，這些動(dòng)力因素還未完全成熟，仍可能會(huì)反過(guò)來(lái)制約電子文件社會(huì)化管理的實(shí)現(xiàn)。比如，中國(guó)雖然把建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作為經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)模式，但計(jì)劃體制的慣性，以及傳統(tǒng)的政企不分、全能型政府、直接干預(yù)等仍然是困擾政府管理有效性的主要障礙，導(dǎo)致政府管理過(guò)度控制、層層審批、缺乏透明度和程序等問(wèn)題，幾乎是長(zhǎng)期困擾我們的重大難題，由此衍射到具體的文件管理上，直接影響了電子文件管理社會(huì)化的實(shí)施。又如，政府公職人員觀念的滯后，由權(quán)力部門化、部門利益化導(dǎo)致的政府行為的某些紊亂，政府機(jī)構(gòu)對(duì)于行政權(quán)力的過(guò)分依賴，沒(méi)有建立起一套完整的官員問(wèn)責(zé)制以及嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象等，這些也都會(huì)成為影響電子文件管理社會(huì)化實(shí)現(xiàn)的重要的因素。同時(shí)，由于中國(guó)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的時(shí)間還不長(zhǎng)，社會(huì)的整體發(fā)育水平不高，事業(yè)單位種類繁多、覆蓋面廣，管理體制復(fù)雜等情況，電子文件管理水平參差不齊，如行政事業(yè)機(jī)構(gòu)自有一套自上而下的管理體系，企業(yè)電子文件管理狀況比較值得關(guān)注，大部分企業(yè)特別是改制階段的企業(yè)電子文件管理工作尤其混亂，因此，電子文件社會(huì)化管理的實(shí)現(xiàn)還需要更多的步驟，而非一步到位、一蹴而就。正是從這個(gè)意義上說(shuō)，電子文件管理社會(huì)化實(shí)現(xiàn)的程度，取決于已經(jīng)建立和培育的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，還取決于政府自身的管理行為、理念、管理方式、制度約束等。

注釋：

①王穎等著.社會(huì)中間層［M］.中國(guó)發(fā)展出版社，1993.

作者單位：廣西百色學(xué)院