高校國庫集中支付問題的探討

國庫集中支付制度是市場經濟國家普遍實行的國庫管理制度，是被西方發達國家長期公共財政管理實踐證明了的行之有效的財政國庫管理制度。所謂國庫集中支付是指行政事業單位日常進行的財務支付結算改由財政會計核算中心通過國庫集中結算支付。它是近年來財政部門為防止財政資金挪作他用，提高財政資金使用效率和透明度，以及預防領導干部職務犯罪等而采取的一項重要舉措。應該說它對于規范財政資金的使用和行政事業單位的會計行為，起到了非常重要的作用。我省高校從2007年全面實施國庫集中支付制度以來，出現一些新情況和新問題。深入認識這些問題并提出應對措施，有利于對資金的流向和流動進程進行及時監督，提高資金使用效率，增強財政資金活動的透明度，并從源頭上、制度上防范資金風險，嚴格資金管理。

一、國庫集中支付改革的意義

1.減少財政資金撥付環節，提高財政資金的使用效率。財政部門對高校執行國庫集中支付制度，減少了財政資金撥款環節，解決了原先財政資金采用“財政部門——主管部門——基層預算單位”撥付方式帶來的弊端，且高校預算資金支付時由國庫直接將款項支付給商品供應者和勞務提供者，避免了資金滯留在學校主管部門或學校賬戶，以及虛列支出等情況發生，大量中間環節的減少降低了撥付成本，提高了資金使用效率。

2.規范高校資金支付行為，提高預算執行率。高校預算資金的支付都必須經過財政部門審批，財政部門可以通過國庫支付系統實時了解高校預算資金支付的時間、金額、用途、收款單位及銀行賬號等信息，實時監控高校每一筆財政資金支付過程，變事后監督為事前預算控制和事中監督，強化了政府監督職能，更加促使高校注重預算資金使用的真實性、合法性，不斷提高預算執行率。

3.強化高校預算意識，提升財務管理水平。財政部門要求高校必須如實申報用款計劃，專項經費還必須提供詳盡的論證報告，使用時必須嚴格按預算執行，不能隨便變更項目和用途，且專項經費實際使用與預算進度在時間上要一致，這就要求高校必須增強預算意識，提高預算編制的準確性，不斷提升財務管理水平。

二、高校國庫集中支付存在的問題

1.國庫集中支付均衡原則與高校收入集中性的矛盾。國庫集中支付制度規定財政零余額賬戶必須按照批準預算編制分月用款計劃，并且對于經常性支出按均衡性原則編制。高校不同于其他行政事業單位的一個顯著特點是預算外收入主要集中在每年新生入學的9月至10月期間，學校1月至8月按照財政現行的均衡性原則編制分月用款計劃，容易造成高校“等米下鍋”的現象，從而影響了學校正常業務活動的開展。

2.高校資金使用自主權受到一定程度的限制。在高校實行國庫集中支付制度以前，高校年度部門預算經財政部門批準后，經費按月下撥到高校，沒有使用的預算資金可由學校自行支配。學校內部各部門、各學院的資金在預算控制范圍內也有一定的結存，學校財務部門可以在全校范圍內對結存資金進行合理調配。實行國庫集中支付后，資金的使用必須根據用款計劃和部門預算執行，每項費用開支必須核實相應的預算，在一定程度上削弱了高校的資金調度權，影響了高校資金使用的靈活性，增加了高校理財的難度。因此，國庫集中支付制度實施后，高等院校的財務管理權特別是財政資金的審批權和調度權已在實質上很大程度收歸于國家財政，高等院校的財務管理活動被壓縮成單一的預算管理活動，僅存有單一的預算自主權。

3.國庫支付系統與財務系統數據不共享。目前國庫集中支付系統與學校財務系統是獨立運行的兩個系統，學校財務系統中的數據無法在國庫支付系統中直接調用，系統數據沒能實現共享，大量的支付數據在單位會計核算工作中已經手工錄入一次，到國庫集中支付操作系統中又要按另一套編碼重新分類、計算。這樣不但不利于預算控制，而且重復勞動多、工作量大、降低了工作效率。

4.會計核算難度加大。首先，目前國庫集中支付制度不允許向分院、校醫院和基建處等二級核算單位轉撥資金，影響他們正常開展工作開展。其次，高校已經實行綜合預算財務管理。而支付制度規定又要區分預算內、外的資金，區別不同的類、款、項等資金渠道進行核算。再次，預算單位對修購基金、職工福利基金、學生勤工助學基金的提取及后勤集團維持費的劃撥等，國庫集中支付制度沒有明確的規定，使得高校難于實際操作。零余額賬戶退庫頻繁，高校學生獎學金、貧困生補助等均屬于國庫集中支付范疇，通過單位零余額賬戶轉入學生個人銀行卡上。但若學生個人銀行卡遺失更換，未及時到財務部門重新登記，就會造成銀行轉賬不成功，而零余額賬戶只支不收，不能發生退還款，按規定又不能暫存在學校其他存款賬戶上，只能辦理退庫手續，待通知學生重新登記后再辦理轉賬付款手續。由于此類情況每個月都有發生，辦理手續十分不便。

三、高校實施國庫集中支付的建議

1.修訂與國庫改革不相適應的法律規章。財經法規本來就是與經濟形勢和財政政策相適應的，必須與時俱進，使之更加符合實際需要，更加科學。修訂《行政事業單位會計制度》以及相關的法規。解決國庫集中支付過程中遇到的各種問題。如高校基建資金的會計核算不適應國庫集中支付制度的問題，建議盡快制定新的高校會計制度，將基建國撥資金和自籌資金全部納入事業會計系統核算，避免出現兩套會計系統在一個零余額賬戶進行資金結算的問題。在新的會計制度尚未出臺之前，建議基建國撥資金在事業會計系統中按照財政部設置的基本建設支出科目核算，基建自籌資金仍在原基建會計系統中核算，年末基建會計報表并入事業會計系統收支的國撥基建資金后上報。

2.改革高校會計核算體系，制訂與高校特殊性相適應的財政政策。高校應針對國庫集中支付改革給高校會計處理所帶來的問題，結合本單位會計核算和財務管理方面的特點和要求，增設相關的總賬、明細賬科目，對零余額賬戶的管理、現金科目的使用、收支的核對等都必須做出明確和具體的規定，以真正建立起滿足高校國庫集中支付需要的科學的、規范的、易于操作的會計核算體系。國庫集中支付每月的用款計劃需報財政多個部門（行財、國庫、預算）審批，每一筆支出又要經過財務初審、復審、回單登錄等各個環節審核，手續極其繁雜，零余額賬戶退庫頻繁。同時，由于高校的核算業務量往往較大，造成工作及其繁雜，應制訂與高校特殊性相適應的財政政策。

3.財政預算編制分月用款計劃保持一定的靈活性。適當加大每年1至8月用款計劃的核定額度，以緩解高校因預算外收入主要集中在每年新生入學的9至10月期間，高校每年1至8月份基本經費開支無法保障的矛盾。

4.加強監督控制，防范資金風險。

（1）規范管理，建立健全配套的財務管理制度，預防資金潛在風險。實行國庫集中支付后，新的財政國庫機構體系建立、銀行賬戶管理、高校財務會計體系、資金支付方式等發生了重大的改變，高等學校內部的一些財務制度也應作相應的調整和修改。特別是當前財、庫、行、校之間在功能銜接不完備的情況下，政府應盡快出臺相關政策，明確各職能部門的權利和義務。要建立健全全國庫集中支付的監管機制，財政部門對高校、銀行要加大支付全過程的監控力度，審計部門要加強對高校預算執行情況的年度檢查，定期下派審計機構駐高校財務核查會計憑證，調查實際支付情況是否真實。促進高校依法履行職責。通過建立科學合理的監控制約機制，確保財政資金的安全使用。

（2）加強高校財務管理和財會隊伍建設。高校實行國庫集中支付制度后，財政資金在申請、撥款程序和方式上發生了根本變化。由管理資金賬戶轉變為管理國庫賬戶額度，這不僅沒有改變高校會計主體地位、弱化財務管理職能，相反，需要財務管理人員有較強的技術性和操作能力，財務管理的理念與工作重心以及會計核算方式都要改變，給財務管理提出了新的更高的要求。高校要高度重視這項工作，從改革大局出發，配備專職人員，明確這項工作的負責人和具體經辦人員，從組織、人員上為改革提供保障。同時還必須加強財務人員的業務培訓，提高其思想水平和業務技能，進行職業道德、微機和專業知識的系統培訓，學習和掌握財政國庫管理制度改革的內容，了解財政國庫管理制度改革的政策，使他們盡快熟悉和掌握國庫集中支付的操作程序，弄清支付各環節要做的具體工作和時間要求，確保用款計劃的及時上報和支付申請的渠道暢通。

（3）對多校區會計核算設立附屬零余額賬戶。高校多校區會計核算對于單位零余額賬戶的同城異地結算提出了新的要求。建議按照類似于銀行信用卡的主、副卡管理方式，由財政部與人民銀行協商制定關于基層預算單位在同一商業銀行系統內設立“附屬零余額賬戶”的相關政策，經學校主管部門和財政、銀行共同審核批準，對基層預算單位的同城異地分支機構在原單位零余額賬戶下設立附屬零余額賬戶，辦理單位分支機構的日常結算業務。銀行負責該預算單位主、副零余額賬戶的管理，并通過主零余額賬戶與國庫支付系統進行資金結算，以利于國庫集中支付制度的平穩推進。

（4）加快推行公務卡制度改革。推行公務卡不僅為高校和工作人員用款提供方便，而且財政部門和高校能夠掌握所有通過公務卡支付報銷的明細信息，并可通過監控系統實時監控，堵住現金管理漏洞，進一步提高財政資金使用的透明度。

四、結論

高校國庫集中支付制度是當前國家財政管理制度改革的一項重要內容，有利于加強各單位的財務和資金的管理，從根本上改變資金分散管理、單位多頭開戶、減少資金撥付環節和資金沉淀、在途時間長等現象。高校實行國庫集中支付制度，對高校的預算管理、會計核算等產生了深刻的影響并引發了相關問題。針對高校國庫集中支付過程中的難點和問題，應重視高校的預算管理，同時從法律、會計核算制度，內部控制監督層面尋求途徑，完善高校的國庫集中支付制度實施。

（作者單位：南昌航空大學）