創新中國特色績效審計模式的幾點思考

績效審計是專門機構接受委托，對被審計對象利用資源或資產的效益、效率和效果進行獨立的審計監督活動。對政府審計而言，績效審計是指國家審計機關受社會公眾和納稅人的委托，對政府及其部門和單位在履行職責過程中，管理和使用公共資源和資金的經濟性，效率性和效果性獨立進行的審計監督。根據我國國情和績效審計的特點，如何創新中國特色績效審計模式，筆者認為有以下幾點思考。

第一，把績效理念貫穿于審計工作始終，堅持多種審計類型和形式的有機結合。我們開展財政財務收支審計、專項資金審計、建設項目投資審計、經濟責任審計等都要注重從政策執行、資金使用、資源利用、行政效能等諸多方面綜合考慮其效益，把績效審計內容納入各專業審計之中，把績效審計與各項專業審計有機地結合起來，堅持走中國特色績效審計之路。在績效審計的選項方面，應選擇對某項宏觀經濟政策實施情況及其效果、對某項公共資源和財政資金配置情況及其效果、對某個項目的績效進行宏觀分析，為進一步完善宏觀管理提供參考。具體地說可以選擇那些資金投入多，與國計民生關系大，在經濟發展中有著重要地位的項目；可以選擇那些資金在經營管理，決策責任方面可能存在較大風險和問題；有較大改善空間的項目，可以選擇社會公眾比較關注和支持程度比較高，人大政府比較重視的項目。績效審計項目的選擇，還應根據當地實際情況和具體環境以及審計自身力量來安排，結合政府工作中心和工作重點來選項，使政府重視績效審計，讓社會關注績效審計，擴大績效審計影響和成果運用。

第二，確定具體的審計目標。績效審計的總體目標是通過審計，促進政府及其部門提高公共管理水平，完善公共服務。在總體目標下，不同項目有著不同的、具體的審計目標。每個具體審計目標要具備目的性、具體性、清晰性和現實性。目的性就是能夠最大程度地促進被審計單位提高資源使用效益，提高公共管理水平；具體性就是說績效審計目標不具備通用性，要依據審計內容確定不同的審計目標；清晰性就是要隨著審計的深入，目標越來越清晰，越來越細化；現實性就是要根據審計機關現有的條件和力量以及可控制風險范圍來確定可以實現的審計目標，超出現有條件和可控制風險范圍的審計目標是不現實的。就當前而言，由于國際大環境的影響和國內經濟社會生活的多變性，在政府與社會之間、各級政府之間、部門與部門之間的責任邊界處于不斷調整的情況下，準確確定期望效果和審計目標是比較困難的，在這種情況下采用歷史與現實之間、同類部門之間、一個部門同類事務之間的比較就成為一種代替的選擇。

第三，開展廣泛的審前調查。績效審計的審前凋查是一項既重要又復雜的基礎性工作，其工作量比常規審計的審前調查要大得多，內容也廣泛得多。首先要對被審計單位的職能和業務范圍的穩定性進行調查，將各部門的業務活動按綜合職能，專門職能，臨時職能進行適當的分類，然而將審計的切入點選定在專門職能的部門進行審計。對專門職能部門審前要搜集資金規模管理模式、業務流程、運行特點、內控制度、預期效果等信息，作為下步審計的重要參考依據。其次，要對職能部門業務活動目標的明確性進行審前調查。政府部門的活動主要是公共管理，所提供的服務具有無形性和非贏利性等特點。目前，由于政治和環境原因以及各種利害關系的影響，導致政府部門目標的多樣性和模糊性。因此要通過審前調查，研究、分析和推斷被審計部門單位的績效目標，明確了其目標，才能準確評價業績效果和界定責任。再次，要對被審計對象經濟活動指標的可稽核性進審前調查。由于我國政府部門之間的職能和業務范圍在改革中不斷調整變化，政府行為很大程度上要體現一定時期的政治取向，許多經濟活動指標不具備可稽核性。對比要通過審前調查，選定一些具備可稽核性和評價條件的專門項目和專項資金開展績效審計。

第四，運用多種多樣的審計方法。績效審計的方法除常規審計方法同樣使用外，還包括一些獨特的專門審計方法。一般來說績效審計的專門方法主要可分兩大類：一類是績效益審計的基本模式，這個模式就是以財政財務收支活動為基礎，與財政財務收支活動緊密相連的績效審計模式。在審計活動中，從業務流程入手，獲取財政財務收支和有關業務信息，收集審計證據，評價業績效果，界定相應責任，提出審計意見和建議。另一類是績效審計的技術方法，包括相關資料閱讀法、實績與計劃對比法、現值績效評價法等。由于績效審計的復雜性，在審計實際中往往是多種方法交叉使用或同時使用，有時各種方法很難完全分開，原則上講只要有利于績效審計的方法，都應納入績效審計方法體系，運用績效審計方法。

第五，進行適當的審計評價。績效審計的主題就是評價績效，績效評價要有一個公認的科學的標準。我國開展績效審計要注重把握科學發展觀和正確政績觀，不能以損害環境和大量消耗資源來換取短期效應，更不能把某些“形象工程”、“政績工程”作為成果來評價。績效審計的評價指標有的可以量化，借助量化指標來分析說明績效程度具有說服力，但不一定每項績效審計都必須用量化指標來評價，有時用描述性表達更合適，這要根據具體審計目標和實際情況而定。可以量化的指標主要是資金投入類指標，如項目資金的預決算、資金投入率、資金節約率、完成單位工作量資金率等。在績效審計評價中，更多的指標適用描述性評價：一是總體評價類指標，包括審計的項目資金結構、有關國家方針政策規定、財政法規規定、預期任務目標、社會評論反映、內部控制評價等；二是綜合資源類指標，包括人力資源、相關的自然資源、能源等；三是實物形態類指標，主要是通過實地考察和查閱完成項目的驗收報告，對照國家標準或行業標準，判斷項目完成的質量和取得的效果等。

第六，公開發表審計報告。績效審計報告是審計實施結束后發表審計意見，作出審計評價，提出審計建議的一種書面文件，是績效審計成果的載體，也是審計與有關方面溝通的媒介。績效審計報告的公開性原則是績效審計成果運用的一大特色，離開公開性，績效審計成果運用很可能就會大打折扣。績效審計報告的公開發表，就是把審計監督與輿論監督、社會監督結合起來，既要公開績效審計的內容和結果，也要公開審計提出的意見和建議，還要公開被審計單位的反饋意見和整改情況。這樣做一方面可以滿足社會公眾和納稅人對政府部門管理使用公共資源的情況和結果的知情權；另一方面可以將被審計單位對存在問題的整改情況置于社會公眾后的監督之中，促進其落實整改。再一方面也是對審計機關進一步提高審計監督能力，提高審計工作質量，做好績效審計工作的一種促進。

（作者單位：上饒市審計局）