國外行政救濟(jì)制度對我國之借鑒(上)

摘要：行政救濟(jì)制度是保障制度中重要的制度，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常重要。本文首先闡述其基本概念，其次闡述了國外的主要國家的行政救濟(jì)制度，最后總結(jié)了國外行政救助制度給我國的借鑒之處。通過本文作者指出其借鑒之處包括：救助制度的法制建設(shè)；普遍救助與有側(cè)重點(diǎn)的救助差異化；實(shí)施分層次的救助；要逐步讓責(zé)任承擔(dān)成為受救助的前提；通過提高整個社會的福利程度減少救助的支出。

關(guān)鍵詞：行政救助；公共行政；借鑒

中圖分類號：D922.182 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-8122（2011）05-0032-02

一、行政救助的概念

行政救助的內(nèi)涵取決于行政救助本身的理論基礎(chǔ)及其的自身特點(diǎn)，對行政救助基本理論的認(rèn)知不同決定了行政救助法律制度在一國或一個時(shí)代不同的地位，當(dāng)然也決定了其概念的不同。此外，行政救助的范圍大小同時(shí)決定了其概念的外延。因此當(dāng)前在法律界對行政救助概念上有廣義、狹義和介于二者之間的各種闡述。廣義的如王連昌、馬懷德主編的《行政法學(xué)》中對行政救助的定義：“行政救助是指行政機(jī)關(guān)基于法定的職權(quán)和職責(zé)對特定對象在特定的情況下所實(shí)施的救援和幫助。國家建立社會保障體系，以及由政府直接承擔(dān)的社會救助義務(wù)的行為。包括供給行政、社會保障行政、財(cái)政資助行政等”。[1]方世榮定義的行政救助概念為：“所謂行政救助，是指負(fù)有法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)在特定情況下，依職權(quán)對需要救助的公民、組織所實(shí)施的救援和幫助的行為”。[2]狹義或相對廣義的有姜明安教授定義的：“行政主體在公民年老、疾病或喪失勞動能力等情況或其他特殊情況下，依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章或政策的規(guī)定，賦予其一定的物質(zhì)權(quán)益或與物質(zhì)有關(guān)的權(quán)益的具體行政行為”。[3]定義各有側(cè)重點(diǎn)，廣義的基本出發(fā)點(diǎn)在于我國大政府小社會的模式，但其前提是我國的經(jīng)濟(jì)水平應(yīng)該很高，能夠有足夠多的財(cái)力物力投入到救助體系中來，但依現(xiàn)在我國國情來看，還不能夠做到這一點(diǎn)，因此筆者考慮廣義的行政救助制度不能適時(shí)的運(yùn)用，它有可能在將來能夠?qū)崿F(xiàn)。狹義的定義又過于太窄，僅僅只是滿足了生存權(quán)的要求，并沒有給予被救助者相應(yīng)的發(fā)展權(quán)，有些治標(biāo)不治本，此外主體的限制也過于嚴(yán)格，不利于克服行政本身所具有的官僚弊病。相對廣義或者相對狹義的是很好的定義了行政救助的范圍，但其僅僅是搬抄憲法的規(guī)定，并沒有在行政體系上建立自己的概念，沒有行政法的特性。

二、國外的行政救濟(jì)制度

國外發(fā)達(dá)國家的行政救助制度發(fā)展比我國早，但它們在從萌芽到發(fā)展再到完善的各個階段中同樣都是在不斷自我摸索的曲折道路上行進(jìn)的。每個國家自身的行政救助制度都是不完全相同的，在發(fā)展的過程中都密切與自己國家的國情相適應(yīng)，最終形成了自己的特點(diǎn)。我們作為一個發(fā)展中的國家，在行政救助法律制度上要積極學(xué)習(xí)國外先進(jìn)的立法、執(zhí)法和相關(guān)完善機(jī)制，針對我國基本國情，找尋出適合我們自身發(fā)展的行政救助制度，才能更好的為我們的和諧社會服務(wù)。因此我們有必要仔細(xì)研究發(fā)達(dá)國家的行政救助制度，取之所長，補(bǔ)己之短。

（一）英國行政救助制度

英國作為老牌資本主義，雖然經(jīng)歷了上世紀(jì)的第一次、第二次世界大戰(zhàn)，但其所擁有的先進(jìn)科技水平和極為雄厚的經(jīng)濟(jì)能力使其能夠在二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，迅速使自身經(jīng)濟(jì)達(dá)到了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)水平，這就為英國行政救助法律制度的發(fā)展奠定了很好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。同時(shí)英國實(shí)行的資本主義制度在資本快速發(fā)展的同時(shí)，也使勞動工人與資本家的矛盾日益激烈，在經(jīng)歷過無數(shù)次罷工等工人運(yùn)動后，資本家認(rèn)識到救助勞動工人抑或普通老百姓不但是社會發(fā)展的一個不可或缺的因素，也是保持資本快速發(fā)展的一個必備要素。因此不但在經(jīng)濟(jì)思想上而且在法律思想上，行政救助制度都有了一席之地。因此行政救助在英國的產(chǎn)生有著深刻的社會和經(jīng)濟(jì)根源。

從現(xiàn)在的考據(jù)來看，英國現(xiàn)代行政救助制度源自于《貝弗里奇報(bào)告》，同時(shí)還根據(jù)此報(bào)告頒布了《濟(jì)貧法》。[4]《報(bào)告》則完全體現(xiàn)出來英國的行政救助法律制度的基本理論，它首次將為公民提供社會福利作為現(xiàn)代法治政府的一項(xiàng)基本的行政職能，在這個意思上來看它的確改變了以前的救濟(jì)貧困觀念，而將其具體列明為本國公民的一項(xiàng)受救助的權(quán)利。同時(shí)《貝弗里奇報(bào)告》在行政救助的具體方法上則是嚴(yán)格制訂了民眾最低的生活標(biāo)準(zhǔn)，其目的在于更加完善化的保障貧困者的基本生活權(quán)利。這在一定程度上成了行政救助的普遍性原則。其中詳細(xì)規(guī)定了凡是屬于英國的民眾，且無論何種原因，只要其屬于達(dá)不到本國國民生活最低標(biāo)準(zhǔn)的公民，都有權(quán)利獲得政府救濟(jì)。從此以后，英國政府頒布的相應(yīng)的行政救助立法，都在不同程度上體現(xiàn)出“普遍性”福利和救助的原則。發(fā)展到二十世紀(jì)四十年代，即二戰(zhàn)后英國政府根據(jù)此時(shí)的英國經(jīng)濟(jì)水平頒布了《國民救助法》，標(biāo)志著延續(xù)了三百多年的《濟(jì)貧法》退出了歷史舞臺，也同時(shí)標(biāo)志著現(xiàn)代行政救助法律制度的建立。《國民救助法》更是詳細(xì)規(guī)定了行政救助的基本內(nèi)容，如規(guī)定“英國國民凡是收入不足以維持其基本生活者，都有資格向政府申請各種救助金”。國民救助的內(nèi)容有:老年救助、殘疾救助、孤兒救助、失業(yè)救助、一般救助。1998年布萊爾領(lǐng)導(dǎo)的工黨政府正式出臺了代表福利改革方向和原則的綠皮書《英國的新藍(lán)圖：一種新的福利契約》。依照新福利制度的改革方向，英國政府頒布了一系列關(guān)于改革傷殘福利、鰥寡福利、兒童福利和養(yǎng)老保險(xiǎn)等等行政救助制度改革的綠皮書和一些相關(guān)性咨詢性文件。在對救助對象上也實(shí)行了相對嚴(yán)格的管理機(jī)制，如嚴(yán)格限制年輕失業(yè)人員、單親父母、長期失業(yè)人員和殘疾人或長期患病的人。詳細(xì)規(guī)定了如失業(yè)6個月的18～24歲的年輕人必須從以下四種方案中選擇才能獲得救助：在私人部門工作，雇主得到補(bǔ)助；在志愿性部門工作；從事環(huán)境保護(hù)工作；接受全職教育或培訓(xùn)。而對于單親父母來說，英國政府則制定了特別行動計(jì)劃，通過一些軟性機(jī)制來為單親父母提供工作尋求、建議和培訓(xùn)的機(jī)會，力求徹底幫助單親父母找到工作。同時(shí)還人性化的提出在必要時(shí)可以為全職學(xué)習(xí)的單親父母提供小孩的照看等服務(wù)。針對長期失業(yè)人員英國政府規(guī)定，英國政府采取給予雇主一定補(bǔ)貼的方式來促使失業(yè)者重新能夠工作，這在很大程度上減少了受救助群體的范圍。英國政府通過這一系列的措施，使那些完全或主要依靠福利生存的高風(fēng)險(xiǎn)的特殊人群走上工作崗位，能得到工作機(jī)會，這在一定程度上就能夠擺脫對福利的依賴，也就意味著對行政救助實(shí)施方式的調(diào)整，不但能夠達(dá)到救助的目的，也同時(shí)能為國家經(jīng)濟(jì)起到應(yīng)有的作用。英國政府的這些行政救助制度的具體操作都值得我們借鑒。在行政救助法律制度的程序機(jī)制上，英國政府也實(shí)行了非常健全的行政救助申請制度和調(diào)查制度。如規(guī)定凡依法能夠享有行政救助的家庭或個人必須先向行政救助的具體實(shí)施機(jī)構(gòu)遞交申請書，填寫詳細(xì)的家庭人口、無勞動能力人口、工作人口以及收入和支出情況，作為申請救助的依據(jù)。行政救助實(shí)施機(jī)構(gòu)在接到書面申請后，需要派出經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的人員，向申請家庭及其所在社區(qū)和工作者所在單位進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果及核實(shí)情況，決定是否批準(zhǔn)救助申請的報(bào)告。經(jīng)過一個世紀(jì)的發(fā)展，英國的行政救助法律制度相當(dāng)?shù)耐晟疲槍π姓戎C布的相關(guān)法令已達(dá)一千多條。這些規(guī)定詳細(xì)的規(guī)定了各種各樣的救助措施和具體的實(shí)施程序。考慮到我國目前的行政救助法律制度不但在法規(guī)頒布上和具體操作程序上都存在著很大的缺陷，所以我們應(yīng)該重點(diǎn)借鑒西方發(fā)達(dá)國家特別是英國政府的一些具體做法，如英國實(shí)施的申請制度和調(diào)查制度。進(jìn)而完善我國行政救助法律制度程序機(jī)制才能更好保障整個行政救助制度的合法合理化實(shí)施。

（二）美國行政救助制度

美國在20世紀(jì)迅速崛起，其深層次的根源在于其沒有歷史的歷史締造了人類文明史上最民主最自由的國度，其先進(jìn)的生產(chǎn)力促進(jìn)機(jī)制不但使其經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，超過了老牌的資本主義英國、法國等，這在一定程度上奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，同時(shí)在思想上體現(xiàn)了基于整體性發(fā)展的戰(zhàn)略，不過在當(dāng)時(shí)也是經(jīng)歷了很長的時(shí)間才發(fā)現(xiàn)的。在20世紀(jì)20年代資本主義爆發(fā)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，使美國經(jīng)濟(jì)大肆退步，也使得更多的人反思這種經(jīng)濟(jì)體制所存在的缺陷。美國正是在處理經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)初步建立了行政救助制度。時(shí)任總統(tǒng)的羅斯福不但頒布了若干個對付經(jīng)濟(jì)危機(jī)的措施，也同時(shí)頒布了相應(yīng)的保障生存權(quán)的措施。羅斯福總統(tǒng)在1935年就針對社會勞動人員普遍生存底下的情況，頒行了《社會保障法》，其中概括的規(guī)定了包括社會保險(xiǎn)、公共救助和兒童福利服務(wù)三大部分的內(nèi)容。這個法案的出臺意味著歷史濟(jì)貧制度逐步向行政救助制度的過渡。《社會保障法》在公共救助制度中明確的規(guī)定了公共救助是社會保險(xiǎn)的補(bǔ)充，凡是在社會保險(xiǎn)方案中不能獲得保障的人，一律改由公共救助給予保障。只要是符合需要保障生存條件的受助者，都可以從州政府獲得一定額度公共救助。當(dāng)時(shí)美國的公共救助主要是老人、病人、殘疾人、兒童、盲人等幾項(xiàng)。此外除了公共救助之外還特意設(shè)制了一般救助。一般救助的條件是生活困難的居民如果不符合分類救助條件或分類救助不足以解決生活困難時(shí)，就以一般救助作為補(bǔ)充。隨后美國在1974年對《社會保障法》又作了重大修改，把一些特殊的救助群體單列出來，予以重點(diǎn)救助，如把對老人救助、盲人救助、殘疾救助等原由聯(lián)邦政府補(bǔ)助、各州辦理的救助，重新收回社會安全局救助并改稱為補(bǔ)充保障收入計(jì)劃。

經(jīng)過若干年的發(fā)展，美國的行政救助法律制度已經(jīng)相當(dāng)?shù)木邆淇茖W(xué)化與專業(yè)化、細(xì)致化。美國政府頒布的行政救助法律制度的科學(xué)細(xì)致化主要表現(xiàn)在每周頒布一次的 “貧困線”上，美國的行政救助法律制度的核心就是“貧困線”，它也作為了確定行政救助對象的唯一的科學(xué)依據(jù)。美國政府的“貧困線”的主要依據(jù)是“恩格爾定律”，主要考慮的是食物開支在家庭開支中所占的比例。同時(shí)美國政府行政救助法律制度的專業(yè)化則是因?yàn)檎谌珖毡榻⒘松鐣ぷ鲉T制度，而且這些社會工作員大部分都經(jīng)過專門學(xué)校的專門培訓(xùn)，都需要持有政府機(jī)關(guān)頒發(fā)的執(zhí)照。發(fā)展至今美國政府的公共救助機(jī)構(gòu)不但有很多服務(wù)人員，而且這些服務(wù)人員中還有很多獲得了社會學(xué)學(xué)士及碩士學(xué)位的工作人員。這在一定程度上可以看出美國政府在對行政救助法律制度上的投入程度，以及民眾對此項(xiàng)工作的支持程度。這些行政救助法律制度的專業(yè)化使得美國的行政救助有了良好的制度實(shí)施基礎(chǔ)。由于在20世紀(jì)以來，西方發(fā)達(dá)國家的行政救助體系改革的思路明顯是提供就業(yè)機(jī)會，最大限度的為了減少救助對象的數(shù)量，也即“無責(zé)任即無權(quán)利”。生活困難的家庭和貧民只有在貢獻(xiàn)出必要的工作任務(wù)的同時(shí)才能獲得一定比例的行政救助。行政救助法律制度的此種發(fā)展不但跟整個大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)，也與行政救助對象的范圍變化有關(guān)。美國克林頓政府就進(jìn)行了相應(yīng)的改革，如改變先前的單純性救濟(jì)和普遍福利制度，而逐步過渡到工作性福利和有限制性救助。行政救助改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是具體在公共救助中增加了對工作服務(wù)時(shí)間的要求。在1997年，接受行政救助的受益家庭就業(yè)率至少要實(shí)現(xiàn)25%以上，而到了2002年救助受益家庭就業(yè)率增加到了50%。當(dāng)然政府的行政救助法律工作就有相當(dāng)一部分是提供工作機(jī)會給這些行政救助對象。美國一些州和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)就施行了一些工作計(jì)劃為享受“貧困家庭行政救助”而又很難找到工作的家庭創(chuàng)造工作機(jī)會，同時(shí)美國聯(lián)邦政府只是提供一定的資金幫助。從美國行政救助發(fā)展的趨勢來看，給予工作機(jī)會或以工作時(shí)間來換取行政救助已成為行政救助法律制度的重要內(nèi)容，而單純提供救助的項(xiàng)目則是逐步減少，這在一定程度上體現(xiàn)了美國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平和現(xiàn)實(shí)需要。研究美國政府的行政救助法律制度，充分考慮這些有益的方式方法將會對健全我國行政救助法律制度提供很好的借鑒。