香港反腐倡廉的主要經驗與啟示

根據透明國際發布的2009年全球“貪污觀感指數”，在全球180個國家和地區中，香港以8.2分列居第12位，繼續保持著亞洲地區乃至全球最廉潔地區之一的美譽。從一個曾經遍地腐敗的城市脫胎為享譽世界的“廉潔之都”，這一切無疑與香港蜚聲海內外的反貪機構一一廉政公署的不懈努力密不可分。作為國際社會公認的最有成效的反貪機構之一，香港廉政公署在反腐倡廉方面有哪些寶貴經驗，對我國政府的啟示與借鑒是什么，本文進行簡要分析。

香港反腐倡廉的寶貴經驗主要包括三個方面

獨立權威的機構設置

香港廉政建設之所以在短時間內實現由亂而冶的根本性改變，很大程度上得益于廉署在機構和職能設置上的獨立性。根據“廉政公署條例”，廉署于1974年2月15日成立，是獨立于香港政府的架構，廉政專員直接向行政長官負責。廉署由執行處、防止貪污處和社區關系處三個部門組成，服務對象分別為政府部門、公共機構和私營機構。其中，執行處主要負責接受市民舉報和調查懷疑貪污的罪行，打擊貪污做到雷厲風行、鐵面無私，使貪污無處遁形；防止貪污處主要負責審查政府部門及公共機構(亦應邀到私營機構)的工作常規和程序，查找貪污漏洞，提出防范建議，最大限度減少香港社會的貪污機會；社區關系處主要負責引導市民認識貪污的禍害，廣泛倡導廉潔價值觀，爭取普羅大眾積極支持反貪防貪工作，徹底鏟除腐敗賴以生存的文化土壤和社會基礎。

廉署是一個獨立的反貪機構，其高度的權威性和強大的威懾力，直接來源于《廉政公署條例》賦予的獨立地位和權力。其獨立性和權威性表現為“四個獨立”：一是機構獨立。廉署完全獨立于政府其他部門，直接隸屬于香港最高行政長官，反貪免受外界權力干涉。二是人事獨立。與公務員體系剝離而自成獨立系統，廉署專員依法自主委聘廉署職員，不受公務員敘用委員會約束。三是經費獨立。廉署經費經最高行政長官審批后，從政府每年預算中以獨立開支總目形式撥出，避免因財政依附而形成掣肘。四是辦案獨立。法律賦予廉署搜查、扣押、拘捕等廣泛而強大的調查權力，任何人士如抗拒或妨礙廉署執行職責即屬違法，必須承擔法律責任。

廉署在享有廣泛的法定調查權的同時，也受到嚴謹的制衡和監察，從而保證了其權力不被濫用。首先，廉署與行政長官、立法會、律政司、法院等機構形成權力制衡；其次，廉署工作受四個獨立委員會監察；再次，廉署人員受社會公眾和內部專門機構的監督。近年來，廉署職員中因觸犯法律被司法機關調查或起訴的每年不超過3人，且均與職務犯罪無關。廉署人員的職業道德和專業水準是世界公認的。廉署在鍛造隊伍方面主要體現為“四個注重”：注重品格修養、注重職業操守、注重專業培訓和注重高薪攬才(廉署職員薪水比同級公務員高10％左右)。

嚴厲完備的法律制度

香港廉政適用法規主要有三部，分別為：《廉政公署條例》、《防止賄賂條例》、《選舉(舞弊及非法行為)條例》。數目雖少，但內容明了、架構嚴密、用途務實。早期，由于香港政府受到英國法律的限制，對貪污受賄處罰極輕，故助長了腐敗官員的貪欲膨脹。從1948年港英政府獨立制訂《防止貪污條例》開始，香港的反貪立法得到逐步建立并完善起來。之后，在1949年制訂了防貪補充條例，在1955年制訂了《舞弊及非法行為條例》，到1974年《防止賄賂條例》頒布實施時，香港的反貪立法已經相當嚴厲。例如該條例的第三條訂明“公營或私營機構的代理人或雇員，未得其主事人或雇主批準而索取或接受任何利益，作為執行其職務的誘因或報酬，便屬犯法。而任何人提供此等利益亦屬違法”；再如為對付長期受賄而又無法確實其資產與任何貪污交易有關的公務人員，反貪污法例第十條提供了一項強而有力的武器，訂明“若一名公務人員所維持的生活水平，或他所擁有及控制的資產，與其公職薪祿不相稱，而又不能向法院做出圓滿解釋，即屬違法”。此外，為保障無辜人士免受惡意誣告，《廉政公署條例》還明確規定：“若有人明知而向廉署做出虛假或錯誤的舉報，便屬違法。觸犯貪污罪行的最高刑罰是十年監禁及罰款港幣一百萬元，而賄款及無法解釋的財富亦會被沒收”。涉嫌人員在接到廉政公署的通知后，所作的任何陳述都可在法庭上引用。拒絕按通知中所提問題做出解釋本身即構成犯罪，并可作為罪證。這一規定使原有法律的一項重要原則即當事人無須證明自己無罪、有權保持沉默的規則被打破。嚴厲的反貪立法從制度上強化了對腐敗現象的打擊力度，對腐敗分子起到了巨大的懲戒和威懾作用。此外，廉署之所以能取得如此大的成就，也得益于香港長期以來建立的公務員制度、司法制度和新聞制度等制度基礎。

“查、防、教”三位一體的反貪模式

在保持機構高度獨立和權威的基礎上，廉署自成立之時就確定了“懲防并舉、標本兼治”的反腐倡廉理念，一直采取“查、防、教”三管齊下的肅貪方略，被國際社會譽為經典的反貪模式。

其一，強力查貪，不懼不偏。“不偏不倚，無懼無畏”是廉署一直秉持的反貪理念，也是廉署得到社會認同的根本。一是重拳反貪。廉署1300多名職員中，大約75％的兵力配置在執行處，以強大陣容和力量深挖貪污分子，使貪污腐敗變成高風險高成本罪行。二是零度容忍。廉署里有兩句話，即“貪一塊錢也不行”和“零度容忍”。廉署反貪沒有“起刑點”限制，只要涉嫌貪污，無論數額大小都堅持一查到底，決不縱容。三是不偏不倚。2003年3月5日，香港財政司原司長梁錦松在公布調整汽車首次登記稅計劃前購買一輛私家車之舉受到質疑，被指避稅。梁錦松雖是無心之失但仍誠懇向公眾道歉并請辭所任職務。廉署反貪倡廉的名聲再次揚名香港及海內外。四是行賄受賄同罪。行賄和受賄在香港法律上同罪同罰，絕不對行賄者法外開恩。廉署自成立至2008年，執行處共調查70691宗案件，檢控13337人，案件定罪率高達85％。由于懲治有力，政府廉潔狀況日益改善，針對政府部門貪污的舉報比重從廉署成立初期的86％下降到2009年的28％。

其二、合力防貪，源頭治理。香港在全球率先提出“預防勝于治療”的治本理念。廉署一直主動協助政府部門在系統上堵塞貪污漏洞，加強內部監察，簡化程序及增加透明度，從源頭上預防腐敗。一是廉改共建。廉署與部門領導定期召開會議或共進工作午餐以建立防貪伙伴關系。自1981年警務處成立第一個防貪工作小組開始，至今已在政府部門及私營機構成立防貪工作小組90多個，小組由部門一、二把手擔任組長，在廉署的指導下共商防貪。二是同步預防。政府部門和公共機構在起草新法例、制定新程序時，必須由防貪處進行防貪審查；對重大工程項目，上至數十億元的基建工程，下至公共巴士收費箱中硬幣的流失，都進行審查。防貪處提前介入，協助部門及早制定相應防范措施，消除貪污隱患。如超過1000億港元的香港新機場，由于防貪處的同步跟蹤與實時監察，實現了“零貪污”。三是誠信管理教育。通過建立處理利益沖突、申報投資機制、員工紀律守則、誠信領導計劃等機制，防止利益沖突、以權謀私。通過廉署的源頭治理，提高了政府部門和公共機構的公信度和透明度，香港連續15年被評為全球最自由經濟體。四是全民參與。廉署非常注重拓寬民眾參與反腐敗的渠道，建立了證人保護制度，承諾48小時內與署名的舉報人聯系，為市民提供迅速、有效和保密的服務，調動了廣大市民的積極性，特別是在鼓勵民眾舉報方面效果明顯。許多腐敗案件都是由市民及時檢舉揭發而暴露的，廣大市民成為參與打擊腐敗的重要力量。廉署宣傳教育的廣告語“香港勝在有你同ICAC”極之深入民心。據統計，早期匿名舉報人占65％，如今實名舉報人已達69％且都自愿配合調查。

其三、著力教育，倡導廉潔。鏟除滋生貪污的文化土壤和社會基礎，是反貪成功的必由之路。對此，廉署高度重視廉潔教育，形成具有鮮明特色的廉潔教育體系。一是教育針對性強。將教育對象進行科學分類，根據不同群體的特點制定教育策略。二是教育重點突出。根據形勢的變化及時調整教育的重點對象和方式，保證教育取得實效。三是教育覆蓋面廣。廉署教育的觸角覆蓋市民生活工作的各個方面和領域，幾乎做到“無微不至、無孔不入”。四是教育方式多樣。通過廉政廣告、電視劇集、青少年話劇以及互聯網等傳播方式，運用地鐵月臺、巴士車身、公共電話亭等載體，廣泛宣揚廉潔意識。通過互聯網上的廉署專頁，使市民方便查詢了解廉政工作。為消除市民對廉署查案、破案工作的神秘感，社區關系處采取多種形式接觸和聯絡市民，每年設立開放日，讓記者和市民自由參觀廉署總部，參觀那些鮮為人知的反貪設施；向市民詳細解釋《防止賄賂條例》的精神和條文。在廉署不懈的努力下，市民對貪污的態度從默默隱忍向普遍唾棄轉變，誠信廉潔蔚然成風。

香港反腐倡廉經驗對中國大陸的啟示與借鑒

腐敗這一官場痼疾和社會災難，如同國家存在的歷史一樣古老，像瘟疫一樣肆虐全世界，有效地預防和懲治腐敗，是世界各國面臨的共同任務。中國香港廉政公署在近30多年來的反腐敗斗爭實踐中取得了巨大成功，積累了寶貴的經驗，這對于中國大陸的反腐倡廉工作有著重要的啟示和借鑒意義。

第一。各級黨政主要領導特別是最高領導層對反腐倡廉工作給予高度重視和堅定支持，是取得反腐敗成功的關鍵因素。

建國以來，黨的四代領導都非常重視黨風廉政建設和反腐敗斗爭，并給予堅定的支持。但是，各個地區、各個部門的主要領導干部對反腐敗工作的重要性認識并不一致，由此造成全國各個地區和部門反腐敗工作發展不平衡。這就要求既要提高黨政領導干部的思想認識，又要把反腐敗工作的成效與個人利益掛起鉤來。黨風廉政建設責任制，將各級黨政主要領導在廉政建設方面的責任、權力和義務有機地結合起來，因此繼續認真落實黨風廉政建設責任制，督促各級黨政主要領導全力支持反腐倡廉工作，應成為今后努力的一個重點。

第二、提高反腐機關的地位，加強其獨立性，對腐敗問題標本兼治，綜合治理，是取得反腐敗成功的重要保證。

香港廉政公署在反貪倡廉工作中之所以能發揮重大的作用，關鍵在于制度上賦予其地位上的獨立性，其職責范圍內工作的開展不受社會團體、政府部門的干涉，它只對最高行政長官負責。我國內地應形成一個獨立的法律單位，其內部設置履行調查貪污、預防貪污和教育群眾支持反腐敗的三大專門部門。應賦予獨立的法律地位。它只對內地最高層負責(如全國人大及其常委會)，不受任何其他人的指示和管轄。該獨立機構應堅決徹底地貫徹反貪的決心，在體制上實行垂直領導，財政和人事權都直接歸屬于最高層，機構公務人員不能兼任任何其他機構的任何職務。反腐敗機構在人員錄用。業務培訓、升降獎懲、福利待遇等方面應建立起一套嚴格又合理的機制，真正吸引和留住高素質的人才。反腐敗機構要學會熟練運用高科技手段和有關領域的專門知識同腐敗犯罪分子作斗爭。

此外，要達到最終的真正成功，必須構筑反腐敗長期戰略和富有彈性的短期策略，贏得人民支持，對腐敗問題標本兼治、綜合治理。特別需要指出的是，反腐倡廉工作作為一項緊迫性、長期性、艱巨性的戰略任務，要從源頭上預防和解決腐敗問題，必須根據我國建立社會主義市場經濟體制和加入wTO和融入世界經濟一體化與國際接軌的需要，堅定不移地通過改革政治體制和精簡機構，轉變政府職能，實行黨政分開，政企分開，政事分開，決策權、執行權、監督權分開，建立科學有效的權力運行機制和辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系和工作機制，加大制度建設和法制建設，健全監督機制，狠抓鞏固、落實、深入、提高，要真下功夫，下真功夫、苦功夫，要用“三個代表”重要思想和“以人為本、執政為民”理念統領反腐倡廉工作，不斷開拓反腐倡廉工作的新局面。

第三、依靠和發動群眾，增強群眾對反腐敗的信心，贏得群眾對反腐倡廉工作的積極支持和參與是取得反腐敗成功的力量源泉。

贏得廣大市民的信任和支持，是香港廉署取得反腐敗成功的另一個重要經驗。反腐敗要依靠人民群眾的支持和參與，是我們黨的群眾路線的具體體現。要把群眾反映的熱點問題作為反腐敗工作重點，擴大反腐敗聲勢，調動人民群眾支持和參與反腐敗斗爭的積極性，但又不搞群眾運動。各級黨政領導干部要樹立“以民為本”的思想，要認真受理群眾來信來訪，鼓勵和保護群眾揭發舉報腐敗問題，不斷完善信訪舉報等監督制度。只有在全社會養成以廉潔為榮、腐敗為恥，拒絕腐敗、譴責腐敗的道德環境和不寬容腐敗的政治文化，腐敗者所需付出的“道德成本”才會大大增加；只有群眾積極支持和參與反腐倡廉工作，案件查處和腐敗預防工作才能取得更大成效，反腐倡廉工作才能取得最終成功。

第四、借鑒國際經驗和發揮首創精神。加強國際間的交流與合作，與時俱進，開創有中國特色的反腐倡廉工作新局面。

經濟全球化帶來腐敗全球化，反腐敗是全世界要面對的共同課題。中國作為現代化的后來者具有后發優勢，應該根據自己的具體國情學習和借鑒國際反腐敗經驗，這樣可大大節省時間和成本。特別在反腐敗的制度、法律方面，更需要學習和借鑒國際經驗。在廉政立法方面，更要結合我國實際，大膽借鑒國際經驗，盡快研究制定Ⅸ反貪污賄賂法》、《廉政法》、《監督法》、《控告申訴法》等有關反腐敗的專項法津法規。中國在轉型期所面臨腐敗的一些特殊問題沒有現成經驗可供學習，在這種情況下，中央各部門和各級地方政府進行了大膽的探索。諸如競爭上崗、任前公示、民主推薦、民意測驗等制度在遏制用人腐敗上發揮了積極作用。

第五、加強反腐倡廉宣傳教育，樹立民眾反腐敗意識，降低民眾對腐敗的容忍度，為反腐法律制度的執行提供良好的社會環境。

對比香港的社會環境，我國廣大民眾對于腐敗的過度容忍在一定程度上加深和縱容了腐敗現象的滋生。甚至部分民眾反對腐敗本身是因為自己沒有腐敗的條件，一旦進入國家公職隊伍，即成為腐敗的生力軍。這種法律意識對社會的影響是巨大的，它會讓任何反腐制度都形同虛設。因此，我國的反腐部門應通過電視臺、報紙、網站等大眾媒體進行廣泛宣傳，向公眾宣傳腐敗的危害性，了解反腐機構的工作，增強對打擊腐敗的信心。要在全社會形成腐敗恥辱的風氣，尤其注重對青少年的思想建設，幫助青少年培養良好的社會道德素質和職業操守，認識到知法守法的重要性。正如李光耀所言：“我們要創造一種輿論，告訴人民，什么是鐠的，應當受到懲罰；什么是對的，應當發揚。”通過宣傳教育在社會形成正確的輿論引導，建立不寬容腐敗的政治文化。

最后，我們要強調的一點是，反腐倡廉需要借鑒“香港經驗”，但更學習需要“香港精神”。香港反腐倡廉的優秀經驗最終體現在反腐的制度體系建設上，我們需要借鑒這些成功、成熟的制度和經驗，但也應深刻地認識到，制度是人制定的，也必須依靠人來執行。人能不能嚴格按照制度、法律法規辦事，責任感、敬業精神、敬畏之心是關鍵。就像河北巨貪李真，一邊口袋里裝著大大的紅包，一邊痛心疾首、義正嚴辭地大談反腐倡廉。這不是制度欠缺，而是有些官員對制度的無視，制度對他們沒有產生足夠的約束力和威懾力。所以，成熟而健全的反腐機制固然重要，但歸根到底還在于反腐人員的精神和信念。如果不能做到有法必依、執法必嚴，只怕有再成熟再健全的制度也不管用，弄不好還會像“南橘北枳”那樣，出現水土不服。