全國1/3省份建立績效評估制度如何科學“評官評政”

政府績效考核和評估，即群眾眼中的“評官評政”，其結果往往被地方政府視為一段時間工作的“成績單”，也是繼續開展各項工作的“指揮棒”。目前，全國已有1/3的省份建立了績效評估制度。

自考自評還是開門評議

內部評估應與公眾參與相結合，并充分發揮人大作用

既當“運動員”，又當“裁判員”的自考自評，是此前并不少見的政府績效考核評估模式。在這種模式下，各項工作往往由上級機關或同級政府中的特定部門作出評估，結果很難令公眾信服，甚至可能淪為一些領導干部制造政績的工具。

這種情況近年來正在得到改變。

政府各職能部門2010年的表現怎么樣，市民滿意嗎？廣東省深圳市政府2010年12月初正式向市民發出邀請，為這一年的政府績效打分，市民評價所占比重為30%。

12月中旬，山東省青島市也邀請約2500名市民當“考官”，對政府部門“向市民報告、聽市民意見、請市民評議”現場述職活動進行打分，評估成績將作為2010年政府部門績效考核中的社會評議得分。

“嚴格地說，政府績效考評中，考核與評估是不一樣的。”北京大學法學院教授姜明安解釋，“考核是政府內部進行的，而評估可能是內部也可能是外部進行的。就外部評估來說，方法很多，比如直接通過民眾或者委托第三方非政府、非營利組織進行，更多的是通過人大、政協對政府進行評價。評估結果可以是考核的一個部分。”

姜明安認為，內外兩種評估模式各有利弊。政府自己主導評估，如果沒有擺脫自身利益考量，可能很難做到客觀公正。外部評估的優勢在于沒有利益關系，相對較客觀，但問題在于各職能部門的外部形象各異，容易影響評估結果。有的部門如城管容易得罪人，有的像社會福利部門給群眾印象一般較好，還有的部門如保密部門外界了解較少，很難獲得理性客觀的評價。

“政府內部的評估應與公眾參與結合起來。”姜明安建議，公眾參與的過程要規范，評估項目和比重的設置要科學，包括問卷的抽樣、表述等都要適當。此外還應考慮到，群眾在評估中可能有情緒化、非理性的因素存在，要把這部分評估在結果中所占的比重調整到合理范圍之內。

據了解，國外對政府的評估大多由議會進行，比如議會可以要求對政府部門負責人進行質詢，并通過對政府的不信任案來表達態度。專家建議，我國可以充分發揮人民代表大會的作用，對政府進行評估。人大可以利用每年審議政府工作報告的方式來進行評估，也可以隨時進行，比如按照法律規定，在全國人民代表大會會議期間，一個代表團或者30名以上的代表，可以書面提出對國務院和國務院各部委的質詢案。

“指揮棒”如何發揮作用

指標體系建設要民主、科學、統一性與差異性相結合

政府績效考評的“指揮棒”往哪里指，政府及其各職能部門的工作就朝哪個方向努力。去年10月，中共中央辦公廳印發了《關于建立促進科學發展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的意見》。同時，為了深入貫徹落實《意見》，經中央批準，中央組織部制定了《地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價辦法（試行）》、《黨政工作部門領導班子和領導干部綜合考核評價辦法（試行）》，以及《黨政領導班子和領導干部年度考核辦法（試行）》。

“《意見》和《辦法》的出臺，強調了考核的重要性，改變了過去一直關注經濟發展的考核方式。現在的政績考核方式不僅強調關注經濟，還要關注民生；不僅關注發展的速度，而且關注發展的質量和方式；不僅關注經濟社會的發展，而且考慮為未來打基礎的考核；不但考核‘顯績’，還要考核‘潛績’。”中國政法大學副校長、法治政府研究院院長馬懷德教授分析。

然而與此同時，也產生了新的問題：當考核項目包括經濟、民生、社會穩定等多個方面，即存在多個“指揮棒”時，它們之間該如何協調？在這種情況下，合理設置政府績效考核指標體系就非常重要。

姜明安認為，合理確定指標體系，要綜合考慮幾方面的要素：

首先是增加指標體系的民主性。指標體系不能由政府自己確定，而應經民主程序，由社會討論，也可以征求人大、政協的意見，并廣泛征求群眾意見。

其次是增加指標體系的科學性。增加群眾的意見還不夠，還要由專家充分論證，是否有遺漏的指標或不該出現在體系里的指標，以及各個指標在體系中所占的比重是否得當。

再次是指標體系要做到相對統一性與差異性相結合。統一性是指在條件相同的情況下，指標體系應該可以作適當的比較，比如北京市幾個城區的指標相互之間可以比較，這樣才能反映不同地區的政績水平；差異性是指考慮地區和部門的差異，針對各地各部門具體情況，對指標作出調整，比如一個地方的工商部門和另一個地方的公安部門指標肯定要有區別。二者結合是指，在有統一指標的基礎上也要有各地或各部門的不同指標，這樣北京的工商可以和河北的工商比，當然工商和公安也有可比之處，如群眾的滿意度、勤政廉政等要素。

此外，姜明安提到，指標體系中還應該做到定性與定量指標相結合。有的內容可以打分量化比較，有的則只能用評價之類的定性判斷來做。還要做到長期性指標與短期性指標相結合。有些指標每年都可以有，比如廉政、服務態度等，有些則可能根據每年政策的重點而有所變化和調整。

制度化建設如何推進

既要統一制定法律法規，又要分層次分類別立法，并和日常管理結合起來

去年11月，安徽省蕪湖市啟動了“萬人千企評議政風行風”活動，將4類、113個部門和行業作為評議對象。早在2001年，江蘇省南京市就開展了“萬人評議機關”活動。然而，這種運動式的評估活動是否等同于政府績效評估，效果又如何呢？

專家指出，公眾參與評估的方式很有必要，但常態的評估不應該搞成運動式的。公眾參與的過程要規范，評估項目和比重的設置要科學，包括問卷的抽樣、表述等都要適當。在中國政法大學法治政府研究院此前召開的“政府績效考核評估研討會”上，專家一致認為，政府績效評估應該進入法制化軌道。

去年10月1日，《哈爾濱市政府績效管理條例》施行。據了解，這是我國首個政府績效管理的地方性法規。國務院法制辦政府法制協調司副司長江陵認為，當前政府績效評估的地方立法時機已經比較成熟，有很多成功的經驗，應當從完善制度的角度來推進相關工作。江陵認為，從目前的情況來看，除了立法，還要制定很多配套性的文件，尤其是政府績效管理最終要追求怎樣的效果，還需要進一步明確。

中國政法大學法治政府研究院“政府績效評估指標體系”課題組成員張興祥介紹，通過對北京、山東、湖南等地政府績效評估制度的考察發現，盡管我國已有1/3的省市建立了績效評估制度，但各個地方有各自不同的做法，有的還處在探索階段，各地沒有形成明確統一的制度。

因此，有學者建議，在立法方面既要統一制定法律法規，又要有分層次分類別的立法，二者應該結合起來。統一制定的法律是關于指標體系如何設立，評估要經過何種程序，評估數據如何使用，等等，這個法律應該適用于全國各地各部門；而指標體系的具體內容則由各地各部門根據自身情況來定。

在政府績效管理最終要追求的效果方面，全國政府績效管理研究會秘書長張定安認為，政府績效評估只是一個手段和管理環節，只有和政府日常管理結合起來，才能成為一個有效的管理工具。績效評估的目的是促進和改善管理，要把評估作為一種學習的動力和激勵的因素，融入到管理的活動中，成為政府發現問題、改善管理、提高績效的有力武器。■

國外政府績效管理

●美國

公共部門引入管理工具

美國重視在公共部門中引入管理工具，以改善政府績效，其探索歷程貫穿整個公共行政的發展進程。美國學者將這一探索歷程歸結為五個發展階段。這五個階段所強調的重點各不相同，依次分別為：效率、預算、管理、民營化以及政府再造。1992年迄今處于第五階段，強調政府再造。減少政府支出，提高公共責任、效率、有效性以及回應性，授權于公共行政人員。得到授權的公共行政人員能夠產生更有責任、效益、效率以及回應性的政府。同時，新的信息系統能起到控制腐敗的輔助作用。總的來講，績效動機趨向于更為廣泛的目標，即從單純的“追求效率”和“控制成本”逐步轉變為“效率與效益(有效性)”的整合，最終演化為“減少政府開支”、“提高公共責任、效率、效益以及回應性”等多目標的綜合體系。

●英國

建立公共服務協議體系

英國政府的績效管理，主要是圍繞其建立的“公共服務協議”體系來開展的。由于注重效果的績效管理要與政府部門的高層次的工作目標相關聯，公共服務協議體系包括以下目標層次：方向、目標、具體目標、關于如何對具體目標進行測量的技術解釋、實施計劃等。英國政府通過明確責任和提高透明度實施績效管理。

盡管政府所有的部門都要向財政部報告績效完成情況，但是目前在法律和制度中對此并沒有作出規定。英國財政部負責以績效為重點的公共服務協議績效框架的設計和制定，并與首相執行機構、政府商業辦公室進行合作。在保證該框架的成功實施方面，英國財政大臣、首相及各部的部長們，都負有關鍵的領導責任。

●澳大利亞

強調競爭與市場導向

澳大利亞的行政改革在“新公共管理運動”中一直被稱為是穩健改革，它以企業化管理為內在理念，強調競爭與市場導向，利用集權、加強監督、加強責任制的辦法來改善行政績效，是以績效改革為重要特色的行政改革。

20世紀80年代的新公共管理理念為公務員制度改革創造了有利的變革條件：追求變化而不是穩定，注重結果而不是過程，注重水平而不是依據職位。1981年4月，澳大利亞政府提出了公務員制度改革的方針和目標：把部分政府擁有的企業出售給私人經營；把政府的某些部門職能并入私人企業：充分發揮地方政府的作用，將一些可以由州政府管理的部門劃歸州政府；繼續審議某些政府部門的作用，以作進一步的改變。