縣委書記的“轉型”

在縣級政治生態和一方治亂興衰間處于樞紐地位的縣委權力運行，正向著公開、透明、陽光的方向發展，“郡縣治則天下安，縣域強則國家富”，這條流傳了千百年的治國理政的金科玉律，同樣成了這個時代需要解答的命題

“城市之尾、鄉村之首”。在中國政治序列中相對基層的縣一級群體，卻在黨的組織結構和國家政權結構中處于承上啟下的重要地位。關乎一方治亂興衰的縣一級政治生態，伴隨著中紀委、中組部印發的《關于開展縣委權力公開透明運行試點工作的意見》(以下簡稱《意見》)，而再次闖入人們的視野，備受輿論的關注。

在《意見》下發之前，四川省成都市武侯區、江蘇省睢寧縣與河北省成安縣，被中紀委、中組部選為“縣委權力公開透明運行”試點，嘗試在公開的深度與廣度、制約核心權力的程度等難點問題上破題。2010年11月18日，《意見》下發后，在各地則以多種方式迅即落地。江西省紀委、省委組織部根據中央精神出臺了《關于規范縣委權力公開透明運行的意見(試行)》；秦皇島市將面向全市競爭性選拔縣級干部；洛陽10位新任縣級正職黨政領導干部在《洛陽日報》上公開了工作承諾書，若完不成政績，他們將辭職，這在洛陽歷史上，還是首次大膽的嘗試……

處于改革風暴中心的縣級干部，再一次集體感受到中央的直接關注。轉型時期，縣官的權力邊界究竟該如何明晰？

縣委書記的權力之重

在當下中國，縣級政權達到2859個，“我國縣域國土面積占全國的90%以上，人口占全國的70%以上，這樣的比重決定了縣一級的治理對于整個國家的發展繁榮、長治久安和全面小康社會建設具有舉足輕重的作用。”北京大學中國地方政府研究院院長彭真懷對記者說。

“上邊千條線，下邊一根針。”縣的地位，給縣官們帶來的是“責任無限大”的壓力。

“有人做過統計，說市委書記的權力有117項，那么縣委書記(含縣級市的市委書記)呢？愛管事的人可能就多點，縣委書記管的事情除了落實國家政策、領導地方建設外，主要要做到兩點，一是用人，二是做事。”河北省一位不愿透露姓名的縣委書記感慨道，“從老百姓的吃喝拉撒睡到經濟建設發展，縣委書記都要管。用人是黨給我們的權力和義務，也是職責，領導其實就是用人和出主意；所謂做事，作為一個地方的黨委來說，有很多重大事情必須由黨委來研究，最后由黨委書記來把關。”

“在縣委書記這個崗位上，你不要說自己屈才。”陽泉市副市長王敬瑞認為，縣委書記的權力是最完整的權力，而且責任也完整、所有完整的工作方法都能體現，“一件事，從決策到執行，再到完成都是一個獨立的過程，即使你有十八般武藝也都能使出來。”此前當過多年“縣官”的王敬瑞對此有切身體會，“縣委書記對老百姓來說太重要了，老百姓能不能富裕，這個地區干部隊伍風氣的好與壞，全在縣委書記。”王敬瑞感慨道。

有上百位縣官朋友的彭真懷深切地感受到縣官的責任無限大，“從空間看，縣官的治理范圍一般都有幾千平方公里的土地，只要在你管轄范圍之內發生了事故，就有你縣委書記的責任，這就是屬地管理、屬地責任”。

中央黨校政治學教授、博導侯少文和彭真懷有著同樣的感受，2003年，中央組織全國部分縣委書記進行集中培訓，侯少文成為不少縣官的老師。在一次交流中，他問重慶市的一位縣委書記：“你所管轄的縣有多少人口？”對方曰：“80多萬。”侯少文追問：“你知道這是什么概念嗎？”他搖了搖頭。侯少文解釋說：“80多萬人口在全國占多大份額？應該有一千五百分之一吧！從政治待遇上來說，你和處長是一樣的，但是你所承擔的責任要比他們大得多。”

“對縣委書記的要求和管理，不能按一般的處級干部來對待。”中共中央政治局委員、中組部部長李源潮指出，改革發展的關鍵時期，縣一級的地位和作用日益重要。而在中央決策層的視野中，強化縣級政權在行政架構中的地位早已刻不容緩。

2006年春節，胡錦濤總書記在視察延安干部學院時，針對當時已決定開辦的省部級主要領導干部“新農村建設”培訓班說：“只到省部這一級還不夠，說到底要落實到縣一級，因為他們是新農村建設的一線指揮員。”此后的2008年10月，新的《中國共產黨黨校工作條例》正式出臺，其中最引人關注的是將縣委書記納為中央黨校輪訓對象，學員在黨校的考核情況將作為干部任職、晉升的重要依據之一。

2009年，“縣官”進京輪訓掀起高潮。與此同時，中央也試圖從經濟和行政角度加大對基層政權進行改革的力度。年初，中共中央1號文件提出推進省直接管理縣(市)財政體制改革，穩步推進擴權強縣改革試點，探索省直接管理縣(市)的體制。4月12日，中央辦公廳下發《關于加強縣委書記隊伍建設的若干規定》，這是建國以來第一部專門關于縣委書記的中央文件，對縣委書記選拔任用的重視程度超過以往。

縣官為何難當？

在縣官群體中，流傳著一個形象的比喻：“縣委書記碰到一件難事，去市里找領導，人家說你是一家之長，誰的孩子誰抱走。回來找縣長，人家說你是書記，你都辦不了，我們更辦不了。回家跟媳婦孩子說，媳婦說你整天不回家，一回家就說工作，出去！”

縣委書記碰到難事，很多時侯只能關在屋子里自己想辦法，這個故事并非憑空想象。

10多年前，房縣一位叫蓋衛星的縣委書記對記者說：“我是縣里的一把手，應該是權力很大吧？其實不然。我只有有限的權力，卻負有無限的責任。銀行、郵電、工商、稅務等實權部門，都是從上而下的垂直領導，而我們那點兒財政收入只夠吃飯的；但我的責任卻是無限的，不要說房縣50萬人的吃飯了，計劃生育沒完成，是我的事；兒童入學沒達標，是我的事；道路不平出了交通事故，也是我的事；就連天不下雨，我也有事，因為水源不足，我的小水電就成了問題。沒有幾個晚上能睡安穩覺的。”

10多年后，縣委書記們依然重任在肩、心系發展。江蘇省海門市委書記曹斌是位一心一意撲在發展上的領導，不久前，侯少文去海門市調研，下午3時到達后，曹斌便帶著自己的老師馬不停蹄地考察了4個地方，從家紡城到張騫紀念館，再到沿江囤地工程，最后到海門規劃館，“他沒有安排任何工作人員和導游，一路上都是他在如數家珍般地向我介紹當地情況，即使在吃飯的時候，他也在談自己對這座城市的遠景規劃。”侯少文從曹斌身上感受到的，不僅僅是敬業，更是他對事業的熱愛。

“人家很多公司都是有限責任公司，而在我看來，政府卻是無限責任政府。”一位不愿透露姓名的縣委書記說。

山西省高平市委書記謝克敏也深感“縣官難當”。“縣域，這只‘麻雀’雖小，卻五臟俱全，所有事情都要去通盤考慮，有一點閃失和不到位就影響整體的發展。”謝克敏坦言，作為市委書記，他不但要考慮經濟發展的問題，更要通盤考慮這個區域的全面發展問題，還有社會問題，因此他為自己確立了兩個工作目標：作為市委書記，要為市民服務好；作為縣官，要為農民服務好。

“絕大部分縣委書記都是非常不錯的，他們是實干家，對改革開放，尤其是當地民生作出了很大貢獻。”侯少文認為。南通市委常委、通州區委書記宋文輝注重民生的口訣：讓老百姓“走平坦路、喝干凈水、用衛生廁、住安全房、做文明人”，給他留下了深刻印象。

參加2010年中國全面小康論壇的諸多縣級官員都認為現在“縣官難當”。前述河北某縣縣委書記就分析了“縣官難當”的原因：他認為，現在一個地方的經濟社會發展，縣委書記能起60%～70%的作用，各個縣的競爭很激烈，都在比拼，“如果縣委書記工作老抓不上去，其他縣的工資漲了，自己縣漲不了，上臺發言又沒有工作亮點，報紙上整天見不著你這個縣的信息，一幫伙計跟著你干又沒有政績，壓力就會非常大，真要把縣官做好了不容易。如果沒這些壓力，這個官就非常好當，前提是要掌握一些規律，比如摸透縣情，知道優勢和劣勢在哪里；比如弄清楚干部結構和狀態，只有把這些摸透了工作才可能出現某些地方的突破，才能找到老百姓都認可的發展模式，并且引導老百姓朝這個道上走”。

縣官難當亦好當，這位縣委書記認為，縣委書記處于社會矛盾的集聚點，經常要和老百姓直接接觸。有時候老百姓上訪可以直接進縣委書記的辦公室，“作為縣委書記不能整天去喊‘科學發展觀、以人為本、轉變經濟結構’，那不是你縣委書記喊的，縣委書記首先要明白國家政策落實到地方時著重抓哪些工作，并且一做就要見效。其次就是拿什么口號來凝聚人心，讓人們跟著你這個旗幟往前走。還有怎么管理好人，首先要管理好30個縣級干部，要讓他們死心塌地跟著你干”。

縣委書記的權力集中也是造成“縣官難當”的重要因素。在不少人普遍存在的意識里，除了外交、軍事、國防這些內容沒有，縣官們擁有的權力幾乎跟中央沒有區別。有了這種意識后，老百姓有什么事情都喜歡直接找縣官，而利益階層則會想方設法“巴結”縣官。重慶市的一位縣委書記每天晚上都要去市區居住，他不敢待在工作時所處的環境之中，因為他害怕有人送禮，“一般瓜果不怕，但是送錢或者貴重物品怎么辦呢”？

拒絕收禮意味著得罪人，這位縣委書記很苦惱，有時候把這些人都得罪了，他們就會在選舉的時侯忽悠老百姓不投他的票，他就想辦法說“我不收你東西，但是你給我洗西服，我們還是好關系”。

擴權還是限權？

為什么要限權？因為權力之下的縣官確實存在著變異的可能。

“縣委書記一來，常常一群人前呼后擁，中央機關司局長們來了，自己拎著箱子夾著包，也沒人招呼他。有人舉例，某位地方官來中央黨校報到后就進了他的宿舍，突然發現行李怎么沒了？他下飛機就沒有取行李的習慣。好多跟班的把領導當成幼兒園的，使他們生活能力很差，養成了被伺候的習慣。”侯少文認為一些縣級官員的不良官氣是被環境所染，是制度病。

“縣委書記的一句話就能發成紅頭文件，縣級權力運行的亂象可見一斑。縣官群體的權力過于集中、政務不公開、缺乏有效監督，所以成了腐敗高發區。應該對縣委書記們進行限權。”國家行政學院一位專家表示。

輿論在縣官限權方面也是呼聲不斷。近一段時間，“嚴管縣官”、“管住縣官”、“縣委權力新政開啟限權新路”等字句頻頻見諸媒體。

縣官們如何看待自身權力？2006年下半年，中央黨校新農村建設培訓班組織了上百次采訪座談，編發了80多篇簡報，進行了一次規模較大的問卷調查，中央黨校政法部副教授肖立輝自始至終參與這項工作，并與幾十位縣委書記進行了深度訪談，調查發現，縣委書記普遍感覺到在中央和地方的關系問題上，中央控制地方的力度越來越大。一些縣委書記稱，現在縣級政府是“有限的權力、拮據的財力、無限的責任”，是“權力和功能不完整的政府”，是“缺胳膊少腿”的政權，是“小馬拉大車”。他們強烈要求調整中央與地方的關系，調整條條塊塊的關系，強力推進“強縣擴權”的改革舉措，賦予縣級政府完整的功能。

在訪談中，許多學員還反映說，上級政府相繼把有權有錢的單位都收走了，比如工商、公路、稅務、人事等部門都實行垂直管理，權力部門越來越條條化，縣級政府直接管理的部門越來越少。條條與塊塊之間的矛盾在縣域內表現為“一縣兩制”，比如在工資收入方面，垂直管理部門的工資收入提高增長幅度很大，在公務員內部造成了很大差別。縣委書記普遍呼吁，要擴大塊塊管理，中央和省級政府應該大膽地把權力下放給縣里。

與縣委書記們普遍贊同權力公開透明相比，關于擴權與限權的爭論則持續不斷。

彭真懷對縣委書記們呼吁“下放權力”的做法表示極大的理解，在他看來，“縣官難當”的根本原因在于他們“責任無限大，權力無限小”。肖立輝在《縣委書記眼中的中央與地方關系》一文中，也專門談到財權、事權不對稱問題，“絕大多數縣委書記認為，中央在財稅分成問題上拿的太多，留給地方的太少，中央給地方的轉移支付也不多，造成地方財政困難”。有學員告訴他，區縣每增加一個億的增值稅，只能留下1500 萬；每增加一個億的所得稅，只能留下2500 萬。因此，有人形象地指出，“中央財政高速增長，省級財政喜氣洋洋，地州財政勉勉強強，縣鄉財政哭爹喊娘”。

“一方面，現在的縣一級，包括基層，擁有的權力比過去任何時候都要大，但中央下放權力后，對權力的監督和控制在一定程度上又沒有及時跟上；另一方面，權力在下放過程中，上級和中央又上收了一些權力。”侯少文認為。

同時，官員也要轉變發展方式，使自己的知識結構轉型升級。2010年初的一項調查顯示，全國黨政機關中有四五十萬縣處級干部，其中只有10%～15%能夠繼續升遷，余下的就形成了所謂的“天花板”群體。針對這一現象，不少地方紛紛出臺縣委書記“原地提拔”等措施，各地出現了一批 “廳局級縣官”。

然而，并非所有官員都向往“廳局級待遇”，一天，中央黨校的一位教師和遼寧省的一位女縣委書記一起吃飯，那位縣委書記當天得到了自己被提拔的消息，卻哭得非常傷心，因為她“被轉型”了，換了工作地點和崗位，也升職了，但她的事業卻沒了。

在侯少文、彭真懷等專家、學者們看來，破解縣權公開的深度與廣度、制約核心權力的程度等難點問題的關鍵在于，在權力透明公開的同時，讓縣委書記們擁有與責任相匹配的權力，從體制上看，減少行政層級，廢除市管縣體制，實行省直管縣體制是個不錯的嘗試，可以整體提升縣的地位。在有條件的地方探索省直接管理縣(市)的體制，已經被寫入了“十二五”規劃，而接下來要做的，可能是整體上的改革，而不是零敲碎打的改變。

侯少文特別強調，一是評價縣委書記們的狀況，必須充分肯定他們的基本面，差的總還是少的；二是治理他們之中存在的問題，必須注重從制度入手，制度更具有根本性。■