縮小政府規(guī)模是一個難題?

專項轉(zhuǎn)移支付會使得地方的支出規(guī)模急劇上升，人均專項轉(zhuǎn)移支付每增加100元，會使得當?shù)刎斦С稣糋DP比重上升2個百分點。不僅如此，專項轉(zhuǎn)移支付還會使得人員規(guī)模上升，人均專項轉(zhuǎn)移支付每增加100元，會使得每萬人機關(guān)人數(shù)增加1人。

一個與公共品供給水平相適應(yīng)的政府規(guī)模是非常重要的。自上世紀80年代以來，中國實行了六次政府機構(gòu)改革，但成效都不顯著，即使是1998年實行的力度最大的機構(gòu)改革，在2003年之后也很快出現(xiàn)反彈。這背后呈現(xiàn)的一個事實在于——縮小政府規(guī)模是擺在中央政府面前的一個難題。

誰來提供公共品

從政府的本質(zhì)意義上來說，政府是為了解決市場失靈的問題，即那些無法由市場提供的產(chǎn)品才需要政府的干預，其中就有外部性很強的公共服務(wù)。比如，本地教育水平的提高不僅僅有利于本地的經(jīng)濟發(fā)展，還有利于全國層面犯罪率的下降，如果勞動力可以自由流動的話，本地教育還有利于其他地區(qū)的未來經(jīng)濟增長，因而對于一個地區(qū)而言，教育的回報和成本是不對等的，地方政府用于教育的投資肯定是低于最優(yōu)的水平。

對于這種具有外部性的產(chǎn)品，一個較好的辦法是由中央政府來提供，但是由中央來提供公共品也面臨一個信息不對稱的難題，即中央政府由于不清楚地方居民對于公共服務(wù)的種類和數(shù)量的需求，無法制定出相應(yīng)的具體方案，因而由中央政府提供全國的公共服務(wù)，要么成本太高，要么不可行。

在全世界大部分的聯(lián)邦國家，一個替代的方法是，公共服務(wù)的提供者還是地方政府，不過中央政府可以依據(jù)外部性的大小對地方財政進行補助，如一省內(nèi)部的高速公路基本惠及的是本省居民，因而由地方財政籌資，而跨省的高速公路可能惠及多個省份，中央財政可以按照地方收益大小進行補助。

中國現(xiàn)階段也正是這樣處理的。1994年的分稅制將財權(quán)上收，而將事權(quán)下放，如基本教育支出由縣級財政負責，因而中央每年都向地方轉(zhuǎn)移了巨額的資源，用來支持地方代替中央履行的支出責任。以2008年為例，中央給予地方的轉(zhuǎn)移支付（含稅收返還）達到22991億元，占當年中央財政支出的63.3%，占地方全部財政收入的44.5%，這意味著地方政府的支出中有近一半來自于中央財政。

中央財政的“轉(zhuǎn)手”

中央財政經(jīng)常飽受詬病的“財權(quán)與事權(quán)不對稱”也是不成立的，中央雖然通過國稅部門收了很多稅，特別是一些大稅種，如增值稅等，但又經(jīng)其手轉(zhuǎn)給了一些欠發(fā)達地區(qū)。這也是我們常說的轉(zhuǎn)移支付。如果將規(guī)模巨大的轉(zhuǎn)移支付進行細分，基本可以歸為如下三類：

稅收返還：稅收返還的主要作用是保證分稅制改革初期的既得利益，以獲得發(fā)達地區(qū)對改革的支持，初始的政策設(shè)計規(guī)定一個較低的返還增長率，因而稅收返還的比重隨著時間急速下降，目前已不足30%。并且這部分返還基本是流向發(fā)達地區(qū)，相對于發(fā)達地區(qū)自身財力而言非常小。

財力性轉(zhuǎn)移支付：該項轉(zhuǎn)移支付是為了緩解欠發(fā)達地方的財力缺口。

自2000年以來的一系列財政改革都是在擴大欠發(fā)達地區(qū)的財力缺口，一方面縮減了地方財力來源，另一方面新增了地方財政支出。如2004年中央開始在部分省份推行農(nóng)業(yè)稅減免，自2006年開始在全國層面取消農(nóng)業(yè)稅的征收，這一改革對欠發(fā)達地區(qū)，特別是基層財政的沖擊很大。而在2005年，中央開始實施的義務(wù)教育“兩免一補”，增加了地方財政的支出負擔。財力缺口的擴大也意味著中央要進行更多的補助，以維持基層政府的正常運轉(zhuǎn)。

專項轉(zhuǎn)移支付：專項轉(zhuǎn)移支付是以項目的形式下?lián)艿模话闶且蟮胤竭M行一定比例的資金配套，同時這些項目也大多給了欠發(fā)達地區(qū)。如針對欠發(fā)達地區(qū)的教育、社保和基礎(chǔ)設(shè)施等給予補助。

因而，中國的中央財政扮演了一個“轉(zhuǎn)手”的角色，通過稅收的形式將發(fā)達地區(qū)的資源征收為中央財政收入，再通過不同形式的轉(zhuǎn)移支付將這些資源轉(zhuǎn)手給欠發(fā)達地區(qū)，雖然形式上是縱向轉(zhuǎn)移支付，但實質(zhì)上更像是橫向的。

如果地方政府對待本地財政收入和上級的轉(zhuǎn)移支付的反應(yīng)是一樣的，那么這種轉(zhuǎn)手行為是不會對政府規(guī)模有任何影響的，但我們研究發(fā)現(xiàn)的結(jié)論是相反的。

轉(zhuǎn)移支付如何影響了政府規(guī)模

首先來看專項轉(zhuǎn)移支付。從絕對量上來說，專項轉(zhuǎn)移支付與財力性轉(zhuǎn)移支付幾乎相等，以2007年為例，專項轉(zhuǎn)移支付是6898億，財力性轉(zhuǎn)移支付是7093億。專項轉(zhuǎn)移支付在1994年之前就已經(jīng)存在，只是相對規(guī)模非常小，1998年為了刺激經(jīng)濟增長，國家實行了擴張性的財政政策，中央財政通過發(fā)行國債的形式擴大政府支出規(guī)模，其中很大一部分國債收入都是通過專項轉(zhuǎn)移支付的形式給予地方政府。

到了2000年，為了配合“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略，中央財政將大部分新增的專項轉(zhuǎn)移支付給了西部地區(qū)，其獲得的專項轉(zhuǎn)移支付份額急劇上升，從1999年的33%增加至2002年的48%。

從專項轉(zhuǎn)移支付的演變可以看出其政策性很強，往往被用來促成中央的某項臨時性的政策目標，因而隨意性很大，并且不同部門的項目相互重疊，降低了其利用效率。

我們的研究發(fā)現(xiàn)，專項轉(zhuǎn)移支付會使得地方的支出規(guī)模急劇上升，人均專項轉(zhuǎn)移支付每增加100元，會使得當?shù)刎斦С稣糋DP比重上升2個百分點。

不僅如此，專項轉(zhuǎn)移支付還會使得人員規(guī)模上升，人均專項轉(zhuǎn)移支付每增加100元，會使得每萬人機關(guān)人數(shù)增加1人，因為很多項目對于人員的技術(shù)水平要求較高，很多新增的項目也迫使地方政府雇用更多的人員，從而使得地方的冗員問題更為突出。

財力性轉(zhuǎn)移支付同樣使得人員規(guī)模擴張。

有兩個主要原因：首先，地方政府在獲得財力盈余時，普遍的規(guī)律是先擴大人員規(guī)模，接著才會增加每個雇員的收入，因而一旦欠發(fā)達地區(qū)獲得一定的財政轉(zhuǎn)移支付，人員規(guī)模會在第一時間被擴充。

其次，我國目前的財力性轉(zhuǎn)移支付設(shè)計有缺陷，特別是2002年所得稅分享改革后，簡單來說就是按照地方收支缺口的一定比例進行分配，這實際上鼓勵了地方通過擴充人員規(guī)模的形式擴大支出規(guī)模，從而擴大收支缺口，最后獲得更多的一般性轉(zhuǎn)移支付。

考慮到分稅制的特點，轉(zhuǎn)移支付也同樣是層層下?lián)艿模钒l(fā)達地區(qū)的省和市級政府往往會容忍下一級政府的人員擴張，原因在于可以以此向中央要求更多的財力性轉(zhuǎn)移支付，而省和市級政府在這一過程中也截留了部分轉(zhuǎn)移支付，同時中央政府又很難越過省級政府直接對省以下政府進行干預。

因而，不管是何種類型的轉(zhuǎn)移支付，都會對地方政府的支出規(guī)模和人員規(guī)模有擴張作用，特別是后者，一部分轉(zhuǎn)移支付的出發(fā)點是為了解決地方的財政吃飯問題，結(jié)果卻帶來了新的冗員問題，反而為未來的吃飯財政埋下了隱患。同時相對于地方的稅收收入而言，地方政府更加傾向于利用轉(zhuǎn)移支付來擴大支出規(guī)模和人員規(guī)模，這意味著中央財政的轉(zhuǎn)手行為使得整體的政府規(guī)模出現(xiàn)一定程度上升。

中央財政的“兩難”境地

中央既希望利用轉(zhuǎn)移支付的形式來達成某些目標，又不希望看到政府規(guī)模因此而上升，因而面臨一個兩難的境地。欠發(fā)達的內(nèi)陸地區(qū)，公共品的數(shù)量和質(zhì)量相比沿海地區(qū)都差一大截。不過，由中央財政直接包攬這些公共品的提供也不是一個好辦法，于是轉(zhuǎn)移支付被用來激勵欠發(fā)達地區(qū)的政府增加這些公共品的投資，特別是帶有配套條款的專項轉(zhuǎn)移支付反而能起到“四兩撥千斤”的作用，但政府的財政供養(yǎng)人口因此而增長卻不是中央希望看到的。

另一方面，為了促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)稅的減免以及一系列相關(guān)的改革對基層的財源侵蝕很大，本來就岌岌可危的基層財政更加顯得捉襟見肘了，地方政府會首先擠出事業(yè)單位的支出，如很多欠發(fā)達地區(qū)開始拖欠中學教師的工資，這些反而會危及到地方公共服務(wù)的提供，于是中央需要對這種財力缺口進行補助，卻想不到地方政府出現(xiàn)道德風險，越是獲得財力性補助的地區(qū)，反而會傾向于擴大自身的人員規(guī)模，以要挾中央財政在未來撥付更多的轉(zhuǎn)移支付，于是形成一個惡性循環(huán)：更多的轉(zhuǎn)移支付—更多的財政供養(yǎng)人口—更多的轉(zhuǎn)移支付。

行政機構(gòu)改革面臨更大挑戰(zhàn)

我國未來的行政機構(gòu)改革面臨著更大的挑戰(zhàn)，如何縮小政府規(guī)模是一個更大的難題。

短期來說，相應(yīng)的改革可以從財政體制本身入手。如一般性的轉(zhuǎn)移支付要避免地方的道德風險，以客觀指標為參考，而不是地方政府可掌控的指標，如以人口總量計算支出規(guī)模，而不是財政供養(yǎng)人口，以GDP計算收入規(guī)模，而不是稅收收入。

在專項轉(zhuǎn)移支付方面，要將不同部門的項目進行整合，同時要形成統(tǒng)一、明確的撥付制度，降低地方政府面臨的不確定性，對因項目而新增的雇員，也要規(guī)定有增有減，以保持總量上的穩(wěn)定性。但財政體制的改革只能緩解，而不能完全消除政府規(guī)模膨脹的趨勢。

更長期來說，要重新評估通過轉(zhuǎn)移支付來提供公共品的成本和收益。公共品的提供是有規(guī)模經(jīng)濟的，將資源轉(zhuǎn)移到欠發(fā)達地區(qū)來提供公共品，遠不如將人員遷移到發(fā)達地區(qū)，后者在邊際上的投入相對較小。因而，公共品的提供和公共服務(wù)的均等化應(yīng)該從“人”的角度出發(fā)，而不是從地區(qū)的角度出發(fā)。

長遠來看，政府行政層級的調(diào)整是必要的。真正出現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)不對稱的是省和市級政府，這兩級政府截留了很多資源，承擔的支出責任卻很少，未來的改革要弱化市級的作用，將目前的五級政府機構(gòu)改為四級，一來可以促進公共品的提供，強化基層政府在公共品提供上的職責。此外，中央對基層政府的監(jiān)督也更直接，這能夠在一定程度上減少地方的道德風險。■