基于公民權(quán)利理念的社會福利權(quán)利研究

摘 要：公民權(quán)利意識的不斷崛起，社會福利權(quán)利會作為一種新型的人權(quán)保障方式備受關(guān)注。我國社會福利制度尚不完善，社會福利制度到底向何處發(fā)展必然受到社會福利權(quán)利理念的影響。從社會福利及社會福利權(quán)利入手，借鑒公民權(quán)利理念，重新審視公民權(quán)利理論對構(gòu)建社會福利權(quán)利的指導(dǎo)意義，結(jié)合我國國情進行分析，得出現(xiàn)階段我國應(yīng)該實施適度普惠型社會福利制度。只有適度普惠型社會福利制度才能較好的保障公民的社會福利權(quán)利，并分析了我國實施適度普惠型社會福利制度面臨的瓶頸及有針對性的分析了破解瓶頸的方法。

關(guān)鍵詞：公民權(quán)利；適度普惠；社會福利權(quán)利

中圖分類號：C913文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1672－1101(2011)03－0088－04

一、 社會福利及社會福利權(quán)利

改革開放30多年來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和人民群眾權(quán)利意識的不斷增強，公民權(quán)利在提高民眾生活品質(zhì)的過程中扮演著重要的角色，社會福利制度在國民經(jīng)濟生活中起著越來越重要的作用。本文將社會福利制度進行梳理，以尋找適合我國現(xiàn)階段的社會福利制度。

社會福利的產(chǎn)生可以追溯到《濟貧法》產(chǎn)生之前，不同的國家狀況決定了不同的社會福利制度模式。20世紀(jì)60年代，著名的社會學(xué)家威倫斯基和萊博克斯［1］53在《工業(yè)社會和社會福利》中提出了著名的兩分法，即：補缺型社會福利制度和制度型社會福利制度。補缺型社會福利制度是指政府在“補”市場和家庭之“缺”的時候提供的福利，故補缺型社會福利的觀點持有者認(rèn)為社會福利制度是一種個人及市場失效時產(chǎn)生的暫時和應(yīng)急性的反應(yīng)，而不是一項重要的社會政策。制度型社會福利指社會福利是現(xiàn)代工業(yè)社會承擔(dān)常態(tài)的第一線功能，人們在日常生活中參與一般的社會、經(jīng)濟、政治、教育制度的活動時，很自然的享受該制度與體系的福利功能與服務(wù)。持有這種觀點的人認(rèn)為，社會福利制度是現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)中常規(guī)化的、永久性的、必須的組成部分，而不是在個人及市場失靈的時候才介入。在二分法的基礎(chǔ)上，蒂特馬斯［1］58提出福利模式的三分法：補缺型、制度型和工業(yè)型，前兩種采用了兩分法的概念。工業(yè)成就型福利模式中，社會福利被看成是經(jīng)濟發(fā)展的附屬品，是為了激勵人們工作的積極性。

普惠型社會福利制度是上述“兩分法”中，制度型社會福利制度在實踐過程中的延伸，是結(jié)合中國具體國情發(fā)展而來的具有本土適應(yīng)性的一種社會福利制度。普惠將全體民眾包括在社會福利制度的范圍之內(nèi)。我國著名學(xué)者景天魁提出中國要建立“底線公平的福利模式”［2］，他指出，底線公平福利模式的主要特點是不以福利最大化為追求目標(biāo)，而是以經(jīng)濟與社會均衡發(fā)展為追求目標(biāo)。“底線公平是一個確定和描寫社會公平度的概念。”［3］ 底線公平是社會公平的具體體現(xiàn)，是社會福利制度模式的發(fā)展方向，也是適度普惠型社會福利制度的理論化闡述。王思斌認(rèn)為普惠型社會福利應(yīng)該是面向全體國民同時又是適度的社會福利制度，他從社會權(quán)利角度論述了福利制度的“普惠性”，從需要、供給與現(xiàn)實政策角度論述了社會福利制度的“適度”性，并主張在構(gòu)建普惠型社會福利中政府責(zé)任要優(yōu)先［4］。張映芹認(rèn)為“福利權(quán)利平等”應(yīng)為福利制度變革的核心理念，我國補缺福利能否順利為普惠福利所替代，關(guān)鍵取決于集體福利決策的新理念(“福利資源公平分配”、“福利權(quán)利平等”)能否得以最終確立，是社會福利制度領(lǐng)域由“人道主義”向“制度化”發(fā)展的具體實踐［5］。總的來說，景天魁，王思斌，張映芹等學(xué)者，他們觀點的實質(zhì)是一致的，都是在強調(diào)與社會發(fā)展相適應(yīng)的普惠型的社會福利理念。適度普惠型社會福利模式不像福利國家的社會福利模式給國家財政帶來眾多壓力，也不像補缺型社會福利制度模式，將需要社會福利制度照顧的群體隔離在社會福利制度之外。

二、公民權(quán)利理念與社會福利權(quán)利

隨著公民權(quán)利意識的不斷增強，群體性事件時有發(fā)生，維權(quán)行為不斷增加，社會矛盾日益增多的狀況下，重新考慮公民權(quán)利理論成為現(xiàn)實的必然，合適的社會福利制度將會在穩(wěn)定我國經(jīng)濟、政治和社會等方面發(fā)揮著巨大的作用。英國普惠型社會福利制度的構(gòu)建得益于TH·馬歇爾的社會福利權(quán)利理論與貝弗里奇報告的支撐，如今，構(gòu)建適用于我國社會福利制度也需要一定的理論支撐，由于馬歇爾的公民權(quán)利理論尤其特定的歷史背景，故本文將揚其長避其短，汲取馬歇爾公民權(quán)利中的精華部分，摒棄會給社會帶來負面效應(yīng)的部分，以其為基礎(chǔ)，對社會福利制度進行研究。

馬歇爾公民權(quán)利理論的產(chǎn)生是社會福利思想重要發(fā)展標(biāo)志。

馬歇爾的公民權(quán)利理論是理論界對公民權(quán)利理論界定的主導(dǎo)范式，雖然有學(xué)者認(rèn)為馬歇爾公民權(quán)利理論存在無法克服的缺陷，認(rèn)為在公民權(quán)利理論中沒有將權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)，可能造成一些負面的社會影響，但是本文認(rèn)為馬歇爾的公民權(quán)利理論在我國現(xiàn)階段有積極的指導(dǎo)意義。

馬歇爾依照公民權(quán)利產(chǎn)生的順序，將公民權(quán)利給予系統(tǒng)化，將公民權(quán)利劃分為三個部分，其中社會權(quán)利與本文的社會福利制度關(guān)系最為密切。由于民事權(quán)利、政治權(quán)利和社會權(quán)利構(gòu)成馬歇爾公民權(quán)利理論不可或缺的三個部分，其相互影響，相互制約，本文將公民權(quán)利理論中的三種權(quán)利及其相互關(guān)系均做以比較細致的分析。

所謂民事權(quán)利是指個人作為獨立個體自由支配自己所擁有的權(quán)利，是個人的自由和一個人在權(quán)力上與其他人的平等地位［6］786。公民公平的民事權(quán)利得以保障，不僅可以使公民在經(jīng)濟領(lǐng)域中更加努力的生產(chǎn)，而且有益于提高公民的生活滿意度。所謂政治權(quán)利是指參與行使政治權(quán)利的權(quán)利［6］187。政治權(quán)利是公民意愿的表達途徑，只有有效地順暢的上通下達途徑，社會才會正常運轉(zhuǎn)。所謂社會權(quán)利是指從少量的經(jīng)濟福利和保障到完全分享社會遺產(chǎn)，并且根據(jù)社會中流行的標(biāo)準(zhǔn)過一種文明生活的權(quán)力的所有范圍［6］187。社會權(quán)利是實現(xiàn)民事權(quán)利和政治權(quán)利的前提。從本質(zhì)上講，社會權(quán)力就是把實現(xiàn)公民的社會福利看作是一種公共責(zé)任。只要擁有公民身份，就理應(yīng)享有一系列的公共服務(wù)。

民事權(quán)利、政治權(quán)利和社會權(quán)利三者之間的關(guān)系簡單的概括為：民事權(quán)利保證了每一個公民有充分的自由來處理個人事務(wù)；社會權(quán)利是保障性的權(quán)利，關(guān)系到人民生活是否真正幸福，實現(xiàn)社會福利的目標(biāo)是否能實現(xiàn)，以及由民事權(quán)利和政治權(quán)利規(guī)定的個人權(quán)利能否實現(xiàn)。

社會福利權(quán)利是社會權(quán)利最主要的組成部分，而社會福利制度已經(jīng)成為社會發(fā)展的穩(wěn)定器。在注重經(jīng)濟效率的同時，應(yīng)看到由于效率帶來的諸如收入差距，教育醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)缺乏，甚至是群體性事件等問題，應(yīng)該兼顧社會公平，讓擁有公民身份的人平等的享受國家經(jīng)濟發(fā)展帶來的好處，使得經(jīng)濟社會同步發(fā)展。社會權(quán)利的實現(xiàn)，最終為公民權(quán)利的實現(xiàn)掃清障礙。

依據(jù)公民權(quán)利理論，結(jié)合我國具體國情，在我國發(fā)展公民權(quán)利，特別是公民的社會權(quán)利應(yīng)嘗試著這樣去做：第一，深化經(jīng)濟體制改革，提高生產(chǎn)力水平，以提供公民權(quán)利發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)；第二，加強政治體制改革，以逐步擴大公民的政治權(quán)利和自由；第三，效率與公平兼顧，強調(diào)公民社會福利權(quán)利的實現(xiàn)；最后，通過宣傳教育，以逐步提高公民的權(quán)利意識及參與決策的能力。

三、保障公民社會福利權(quán)利的現(xiàn)實意義

本文從影響社會福利理念的根源入手，利用馬歇爾公民權(quán)利理論，重新構(gòu)建適合我國國情的社會福利制度，以期給我國社會福利領(lǐng)域決策提供理論指導(dǎo)。在中國，貧困問題，貧富差距，教育、醫(yī)療、住房等問題不斷凸顯，集體性事件不斷發(fā)生，這些問題的解決成為民生話題的熱點。雖然以馬歇爾公民權(quán)利理論和貝弗利其報告為指導(dǎo)的英國“福利國家”制度有諸多弊病，但是在解決貧困問題和貧富差距等民生問題上還是值得我們借鑒的。

在我國現(xiàn)階段，實行適度普惠型社會福利政策具有重要的現(xiàn)實意義：適度給出了社會福利制度實行的水平問題，避免產(chǎn)生福利國家重大的財政壓力的弊病，也不會因為財政福利政策而影響到公民積極參加勞動的積極性，又能保障公民一定水平的生活；普惠給出了社會福利制度實行的范圍問題，它將所有擁有公民身份的公民包括在內(nèi)，特別是急需要社會關(guān)注的弱勢群體。

總是，由于適度普惠型社會福利制度的適度性與普惠型，應(yīng)該能給我國公民提供體面的且具有幸福感的生活條件，只有實行適度普惠型社會福利制度，農(nóng)民工問題，失地農(nóng)民問題，農(nóng)村老年人口、留守婦女兒童問題、城鄉(xiāng)貧困居民問題，以及與之相聯(lián)系的教育、醫(yī)療、住房等問題才有可能得到一定程度上的緩解。這不但保障了廣大人民群眾公民權(quán)利的實現(xiàn)，同時為我國經(jīng)濟政治的迅速發(fā)展提供一個良好的內(nèi)部環(huán)境。故，實行適度普惠型社會福利制度有其現(xiàn)實的必要性。

四、保障公民福利權(quán)利面臨的問題及對策

（一）實現(xiàn)公民福利權(quán)利面臨的問題

現(xiàn)階段，我國構(gòu)建普惠型社會福利制度有重要的現(xiàn)實意義，但是將補缺型社會福利制度順利轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度普惠型社會福利制度，面臨諸多困難，包括但不限于下列因素。

首先，城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)是構(gòu)建適度普惠型社會福利制度的歷史瓶頸。城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)是歷史原因造成的，但它現(xiàn)實的、深刻的影響著我國政治經(jīng)濟的發(fā)展，影響著人民群眾生產(chǎn)生活。由于城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)的存在，城市和農(nóng)村居民無法平等的享受到經(jīng)濟發(fā)展帶來的生活水平的提高，當(dāng)然都會有所改善，但是差距越來越大。公共政策也無法平等的惠及全國人民群眾，人民群眾無法平等的享有公共資源，只有打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，一系列的社會問題自然會迎刃而解。

其次，人口老齡化是構(gòu)建適度普惠型社會福利制度的社會瓶頸。我國過早的進入老齡化社會，為經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來巨大壓力，最為明顯的是勞動力的相對減少和養(yǎng)老負擔(dān)的不斷加重。在農(nóng)村，空巢家庭引起社會的諸多關(guān)注，農(nóng)村老齡人口的養(yǎng)老問題顯得尤為突出。解決好農(nóng)村老齡人口的養(yǎng)老問題既是社會道德問題，又為農(nóng)民工群眾解除后顧之憂，使其更專心的投入到日常工作中。養(yǎng)老問題是社會保障的核心問題，也是本文所討論的社會福利制度的重要組成部分，只有解決好人口老齡化問題，才能為經(jīng)濟政治發(fā)展提供穩(wěn)定的社會環(huán)境。

再次，理論資源缺乏是構(gòu)建適度普惠型社會福利制度的理論瓶頸。縱觀我國社會福利制度發(fā)展歷史，補缺型社會福利制度的理論根基比較深，是由于受過去歷史及國外福利國家成功方面的影響，而對于制度型社會福利制度的認(rèn)識不是很深刻。從實質(zhì)上看，適度普惠型社會福利制度是制度性福利制度在我國現(xiàn)階段實現(xiàn)的具體形式。又由于福利國家在發(fā)展后期存在很多弊病，使得馬歇爾公民權(quán)利理論被擱置，自由主義盛行，認(rèn)為補缺型社會福利制度適合市場經(jīng)濟的發(fā)展。回過頭去，我們應(yīng)該重新審視馬歇爾公民權(quán)利理論，汲取其中有利于我國社會發(fā)展的方面，謹(jǐn)防產(chǎn)生與福利國家相似的弊病。

最后，公共資源分配不均是構(gòu)建適度普惠型社會福利制度的政策瓶頸。公共資源的分配問題是近幾年公共政策領(lǐng)域討論的熱點話題，公共資源的競爭性和非排他性是的公共資源的本質(zhì)特征，這使得公共資源的分配應(yīng)盡量采用行政手段而非市場方式。而公民權(quán)利理論表明，只要是我國公民就有權(quán)利平等的享受社會資源。由于經(jīng)濟政策，政治政策等諸多原因。公共資源的分配差距明顯，這是實現(xiàn)公民權(quán)利的一大障礙。

（二）適度普惠型社會福利制度的實現(xiàn)路徑

第一，打破城鄉(xiāng)二元局面。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)深刻的影響著人們的生活，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)式社會的必然，也是歷史的必然。首先，改革城鄉(xiāng)戶籍制度，建立統(tǒng)一的勞動力市場，促進勞動力的合理流動。其中，應(yīng)取消城鄉(xiāng)二元戶籍制度，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟的一體化發(fā)展。還應(yīng)該打破城鄉(xiāng)分割的二元就業(yè)制度，建立統(tǒng)一的勞動力市場。其次，加大農(nóng)村教育投資，提高農(nóng)民增收能力。其中，應(yīng)進一步加大對農(nóng)村義務(wù)教育投入，增加農(nóng)村人力資本積累。還應(yīng)大力開展農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)村居民自身素質(zhì)。再次，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)民收入。其中，堅持以農(nóng)民為主體的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，改善農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)結(jié)構(gòu)，以真正的實現(xiàn)農(nóng)民增收。還應(yīng)該不斷理順政府與農(nóng)民之間的關(guān)系，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。第四，盡快完善農(nóng)村社會保障體系，以縮小呈現(xiàn)居民收入差距。其中，應(yīng)該建立一個覆蓋面廣的農(nóng)村社保模式，將農(nóng)村居民還蓋在政策范圍之內(nèi)。還應(yīng)該多渠道籌集社會保障基金，并建立健全農(nóng)村社會保障的管理機構(gòu)和法律體系。最后，也是最為重要的是，在政策制定的過程中，全方位的滲透我國必須打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的理念，只有在正確理念的指導(dǎo)下，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)才有可能成為現(xiàn)實。

第二，公民福利權(quán)利平等。公民的福利權(quán)利實際上是從公民權(quán)利中公民的社會權(quán)利中分離出來的，公民福利是一個寬泛的概念，它包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、住房保障、社會救助、生態(tài)福利等內(nèi)容。本文強調(diào)公民福利權(quán)利的目的是進一步深刻闡述公民的社會權(quán)利在實現(xiàn)公民有品質(zhì)的生活中起著重要的作用。要切實實現(xiàn)公民福利權(quán)利，需要做到： 一方面，在理論界，必須將公民福利權(quán)利作為一個獨立的理論給予體系化，使得公共政策領(lǐng)域的政策研究者制定者對公民福利權(quán)利有一個全新的，正確的認(rèn)識，這樣才能在制定政策的過程中有正確理論的指導(dǎo)，以真正保障公民權(quán)利的實現(xiàn)。另一方面，在涉及公共福利權(quán)利領(lǐng)域，諸如：收入、教育、醫(yī)療、就業(yè)和社保等，強化政策制定者的理論觀念和公民的權(quán)利意識，使得相關(guān)政策是在正確的理念指導(dǎo)下指定的。公民意識的不斷增強，可以在政策執(zhí)行的過程中起到監(jiān)督作用。

第三，公共產(chǎn)品均等化。公共產(chǎn)品由于其自身存在非競爭性和非排他性的本質(zhì)特征，決定了公共產(chǎn)品只能由政府提供，由公民享用。而如何分配也成為公共政策領(lǐng)域的一個熱點話題。政府掌握著公共產(chǎn)品的分配決策權(quán)，并通過制度去約束公共產(chǎn)品的流通消費狀況。公共產(chǎn)品的享用直接關(guān)系到公民生活品質(zhì)的提高，城市的公共設(shè)施建設(shè)遠遠大于對農(nóng)村的投入，也明顯的看出其公共產(chǎn)品的非均等化分配的狀況。如何盡量使得公共產(chǎn)品惠及億萬百姓也是本文關(guān)注的重點。實現(xiàn)公共產(chǎn)品均等化的包括但不限于以下途徑：首先，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共物品供給，厘清中央與地方在提供公共物品方面的責(zé)任，在地方不能滿足當(dāng)?shù)毓駥参锲返男枨笫牵醒胝畱?yīng)給予援助。其次，公共品供給要向農(nóng)村傾斜，加大農(nóng)村公共物品提供的投資力度，改變城鄉(xiāng)發(fā)展投資機制，是徹底實現(xiàn)公共物品均等分配的關(guān)鍵一步。最后，在提供公共物品的過程中，應(yīng)盡量選擇農(nóng)村人口急需的公共物品，同時應(yīng)注重公共物品提供的效率及結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性等問題。

第四，對弱勢群體應(yīng)該有政策傾斜。所謂的弱勢群體，不同的學(xué)科對其有不同的界定，本文所謂的弱勢群體 是指由于某些障礙及缺乏經(jīng)濟、政治和社會機會，而在社會上處于不利地位的社會成員的集合，是在社會性資源分配上具有經(jīng)濟利益的貧困性、生活質(zhì)量的低層次性和承受力的脆弱性的特殊社會群體。關(guān)注弱勢群體，是實現(xiàn)和諧社會的題中之義，只有全體公民的生活水平的普遍提高，才能體現(xiàn)出一個國家整體的發(fā)展水平。那么，如何才能使得弱勢群體得到應(yīng)有的照顧呢，結(jié)合其他學(xué)者的研究成果，本文給出以下建議：首先，應(yīng)該將國家就救助放在首位。其中，應(yīng)該不斷完善社會保險制度，注重收入分配制度中二次分配在我國社會發(fā)展中的作用，并不斷健全最低生活保障制度。其次，從法律層面上，應(yīng)該不斷完善法律援助體系。其中應(yīng)該從組織機構(gòu)和活動經(jīng)費上給予保障，加強普法教育，增強法律援助的認(rèn)同感，并不斷擴展法律援助的范圍及形式。最后，應(yīng)重視非政府組織在弱勢群體救助方面的重要作用。其中，應(yīng)該積極發(fā)展非政府組織，并將其規(guī)范化，使其在救助弱勢群體方面與政府組織相配合，為實現(xiàn)社會救助的目標(biāo)做出應(yīng)有的貢獻。

參考文獻：

［1］黃晨熹.社會福利［M］.上海：上海人民出版社，2009.

［2］景天魁，畢天云.建設(shè)具有中國特色的福利社會［J］.人民論壇，2009(20):46-48.

［3］景天魁.底線公平：和諧社會的基礎(chǔ)［M］.北京：北京師范大學(xué)出版社，2009：146.

［4］ 王思斌.我國適度普惠型社會福利制度的建構(gòu)［J］.北京大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2009，46（8）：58-65.

［5］ 張映芹.構(gòu)建中國特色普惠型社會福利制度的基礎(chǔ)與路徑選擇［J］.思想戰(zhàn)線，2010，36(5):34-40.

［6］錢寧.現(xiàn)代社會福利思想［M］.高等教育出版社，2006.