農村公共產品權益保障政策執行現狀研究

摘 要： 農民權益保障問題是解決“三農”問題、構建社會主義和諧社會和建設社會主義新農村的關鍵所在。近年來，黨中央出臺了一系列保障農民享有公共產品權益的政策。調查發現，農村公共產品權益保障政策備受關注，但是相關政策的執行困難指數較高、政策執行部門存在較強的政策執行偏好等問題，亟待采取相應對策以優化政策執行，進一步加強農民權益保障。

關鍵詞： 農村公共產品； 農民權益保障政策； 執行現狀； 優化對策

中圖分類號：F320 文獻標識碼：A 文章編號：1673-9973(2011)01-0032-04

A Study on the Implementation Situation of

Rural Residents’ Rights Protection Policy in Public Goods

WEI Cai-ling

(Huazhong Normal University， Wuhan 430079， China)

Abstract: The protection of rural residents’ rights is the key to solve “three rural issues” problems， construct a socialist harmonious society， and build new socialist countryside. In recent years， Chinese government has staged a series of policies to protect rural residents’ rights on rural public goods. The survey found some questions. For example， security policy interests of public goods in rural areas is concerned by people， the implementation index of difficulty on some policy is so high， there is a strong implementation preferences with policy in implementation sector， and so on. In order to optimize the implementation of policies， we have to make some appropriate measures to protect rural residents’ rights.

Key words: public goods in rural areas; protection policy of rural residents’rights; situation of implementation; optimization suggestions

農民權益保障問題是解決“三農”問題、構建社會主義和諧社會和建設社會主義新農村的關鍵所在。目前，我國已經進入“著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。從現實的矛盾和問題出發，要推進城鄉一體化發展，重要的措施是為農民提供基本而有保障的公共產品”。[1]近年來，我國政府出臺了一系列具有里程碑意義的保障農民享有公共產品權益的政策，這些政策已經在全國大部分地區得到貫徹落實，對這些政策執行現狀的研究有利于凸顯政策執行的效果，從而為政府制定、完善農民權益保障政策提供相關的政策建議。因此，筆者以實證數據為基礎，結合理論分析，描述農村公共產品權益保障政策執行現狀，進而提出相應的優化對策。

一、樣本說明

考慮到采集數據的便利性與成本問題，筆者主要以廣西來賓市為抽樣框。在該抽樣框內采取多段抽樣的方法進行抽樣。具體抽樣過程分為以下幾個階段：第一階段，根據經濟發展水平和地理位置這兩個因素，在來賓市范圍內選取兩個縣城，分別是興賓區和武宣縣；第二個階段，還是以上述兩個因素為依據分別在興賓區和武宣縣各選取三個城鎮，它們分別是蒙村鎮、石崖鎮、寺山鎮和桐挽鎮、馬步鎮、桐嶺鎮；第三階段，在以上六個城鎮中各選取一個村莊。最后在各村莊選取一定數量的人員，采用入戶調查的方式進行問卷調查及深度訪談。調查對象主要是當地政府工作人員和農民。因為他們是農民權益保障政策的執行主體和目標群體，這對農民權益保障政策的深入研究至關重要。

筆者在廣西進行入戶問卷調查，共發放350份問卷，回收330份，甄選出有效問卷320份，形成了重要的數據來源。因此，本文所描述的我國公共產品供給中農民權益保障政策執行的現狀及分析、提出的問題與政策建議都基于實地調查數據與相關資料的發現，討論具有本土化特色。另外，由于問卷回答的隨機性，部分一手數據的樣本代表性難以判斷，但筆者并不就此推斷我國公共產品供給中農民權益保障政策的所有情況，而只是就回收的問卷情況做一些初步判斷。且廣西是西部地區的一個省份，其農民權益保障政策的執行狀況仍具有一定的代表性。

二、政策執行現狀與問題分析

筆者通過設計相關問卷，運用SPSS對數據進行處理與分析。現將這些調查結果進行匯總，從中可以看到農民權益保障政策執行的基本情況。

（一）政策的受關注度較高

在回收的320份有效問卷中，總共有320人對“您對所在地實施的農民權益保障政策熟悉嗎”這一問題做出了回答。從圖1可以看出，有200人對農民權益保障政策的熟悉程度比較高，所占比例高達62.5%。其中非常熟悉的占80人，比較熟悉的有120人。而基本不關注農民權益保障政策的總共有30人，占總數的比例僅有9.4%。另外，90個人對相關政策的熟悉程度選擇“一般”，在問卷調查中筆者了解到，他們對相關政策有所了解，但政策的具體內容或全部內容不是很清楚。從以上這些數據我們可以看出民眾對農民權益保障政策的熟悉度比較高，從而在一定程度上表明農民權益保障政策備受民眾關注。

為更進一步了解具體哪一群體對農民權益保障政策的熟悉度，筆者對不同群體對相關政策的熟悉情況進行了統計，結果如表1所示。

從表1的數據可以看出，在不同的四種群體中，政府工作人員對農民權益保障政策的熟悉度最高，其次是村干部。當然，這可能與不同群體的文化程度有關。但不能忽略的一點是，從另一個側面反映出農民權益保障政策的落實不是很到位。農民作為政策的目標群體，按常理應該是大部分農民熟悉相關政策，因為他們是受益群體，并且在很大程度上也是政策執行主體之一。但是，表1數據顯示的對農民權益保障政策的非常熟悉的僅有6.25%，比較熟悉的也只有25%。這些數據是令人擔憂的，并且一定程度上揭示了目前農民權益保障政策的宣傳工作、執行環節不是很令人滿意，有待于進一步的改進。

值得注意的是，村干部比普通農民對農民權益保障政策的熟悉度高。這可能與村干部的獨特角色有關。村干部是僅次于政府基層工作人員的最底層也是最直接的政策推行者，事實上他們在政策執行中扮演著非常重要而又艱難的角色。一方面，他們要完成鄉鎮一級下達的各項政策的指標，另一方面又要動用很大力氣去宣傳鼓動村民來參與政策，所以村干部對政策的熟悉情況一般要好于村民。而同時村干部在調查中也向筆者反映他們在工作中碰到諸多困難，比如經費難籌集、村民不理解不支持等問題，政策推行過程中村干部一頭熱，一肩挑，唱獨角戲。但是，光有村干部的熱情是遠遠不夠的，需要村民的積極參與。因為政策執行是一個相互調適的過程。根據政策執行的互適模型分析，政策執行是執行者與受影響者相互調適的一個過程，[2]農民是農民權益保障政策的目標群體，政策的有效執行需要村民的積極配合和主動參與，這種雙向互動的政策執行方式是可以使政策得到有效的落實并能夠根據環境的變化及時調整。而目前，村民的參與意識比較淡薄，處于被動的狀態，這需要政府相關部門和村干部的努力，做好政策的宣傳工作，調動農民積極參與政策執行的熱情。

（二）不同群體的政策偏好性

農民作為弱勢群體很難有效地維護自身利益，因此，國家制定了許多保障農民權益的政策。為了便于研究，筆者把目前廣西D市實施的農民權益保障政策進行分類。總共分為五類，具體結果如表2所示。需要說明的是，這五類不足以全面概括目前為止實施的所有農民權益保障政策，只是把近年來實施的相關政策做一簡單的分類以便更深入地研究農民權益保障政策。

圖2是普通農民和政府工作人員對農民權益保障政策的偏好。從圖中可以看出普通農民比較偏好農村教育政策和稅費及補貼政策這兩種類別，他們的比例分別占總數的31.25%和25%。而基礎設施建設政策這個類別則備受政府工作人員的青睞，比例高達59.25%。這說明不同群體對農民權益保障政策的偏好是不同的。

對普通農民而言，他們偏好的政策是農村教育政策和稅費及補貼政策，此類政策均有以下共同點：村民自身不用承擔任何費用或承擔很少費用、均可帶來眼前利益，同時手續與程序均較簡單。這在一定程度上表明農民權益保障政策是否得到廣大農民的青睞主要取決于該政策的收益是否直接、目標群體是否需要承擔成本。這成本包括費用、時間和人力等各方面的付出。如果該政策的收益很明顯且村民基本不需承擔成本，那么一定得到廣大農民的歡迎，反之則相反。比如農村教育政策中的“兩免一補”政策，農民的滿意度很高。“兩免一補”即九年義務教育階段免費提供教科書、免雜費和對其中的寄宿生補助生活費。這是確保教育機會公正公平的一項重要舉措，減輕了農村困難家庭的教育負擔，保證“人人有書讀”。此外還有農業補貼政策，農業補貼是我國支持和保護農業的重要手段，能夠促進農戶收入一定程度的增加。在調查中，筆者還了解到，目前的農業補貼種類繁多，覆蓋面廣，比如優質良種補貼，主要有玉米、棉花、小麥等；各種農田補貼，一般是100元/畝不等；修路補貼；糧食補貼、購置農機補貼等將近500多項。這些農業補貼村民都不需要承擔任何費用。

而對于政府工作人員而言，他們在政策執行中也帶有一定的偏好，對所有的政策并不具有同等的執行熱情。從圖2 可以看出政府工作人員更偏好于基礎設施建設的政策。諸如康莊工程、興修水利等這些保民生的重大工程更能顯示政府工作人員的政績，能在短時間內“看得見效果”。由于政府績效評估過分注重經濟指標和顯性指標，所以對于這類政策，政府工作人員更熱衷執行。因為這有利于他們仕途的晉升，并且在執行政策的過程中，可以掌握諸多可支配的資源。由此可見，地方政府熱衷彰顯經濟職能，忽視社會職能，傾向于提供顯現政績的“硬件”基本公共服務，忽視“軟性”基本公共服務的供給。按照公共選擇理論，政府也是“經濟人”，他們也會選擇使自身利益最大化的政策來執行。所以，在新農村建設中，我們可以看到，執行最多的政策項目就是諸如千百工程、村村通工程此類政策。

（三）同一政策在不同地方的執行差異較大

任何政策都處于一定的環境之中。這個環境包括政治方面、經濟方面、社會方面、文化方面等諸多因素。系統理論將政策執行理解為政策系統與環境進行物質、能量和信息的交換過程。美國學者T.B.史密斯提出的執行理論模型（史密斯模型）也指出，政策執行所涉及的因素主要有四個變量，其中一個就是環境因素。即與政策生存空間相關聯的因素，包括政治環境、經濟環境、歷史環境等。它是政策執行的路徑依賴和影響因素。[3]

不同的農村有著不同的村情、不同的人口、地理、收入情況，也有著不同素質與意識的村民。問卷調查中，據統計共有320人對“據您了解，您所在地的新型農村合作醫療的參保率大概是：（1）0%-20% （2）20%-40% （3）40%-60% （4）60%-80%（5）80%-100%”做出了回答。其中寺山鎮獨石村140人、桐嶺鎮石迭村180人。統計結果見圖3所示。

如果以選項（3）40%-60%為界限將參保率劃分為三個級別：低參保率、中參保率、高參保率的話，那么選項（1）0%-20%和選項（2）20%-40%為低參保率，選項（4）60%-80%和選項（5）80%-100%則屬于高參保率。從圖3可以直觀地看出，寺山鎮獨石村的參保率大多處于0%-40%這個區間，屬于低參保率，而桐嶺鎮石迭村大部分處于40%-80%此區間，則可以稱為中高參保率。這些數據可以直接地說明兩個村莊的新型農村合作醫療的參保率有很大的區別。這可能與兩個村莊的村情有關。據筆者了解，相對桐嶺鎮石迭村而言，寺山鎮獨石村經濟情況較差，且獨石村是革命老區，那里的村民思想意識相對比較保守，小病都是自己解決，大病才會去醫院就醫。這兩方面的村情使得獨石村的村民有些沒有能力參保、有些在經濟能力可以保證的情況也不愿意參保。深入訪談中，據村干部反映，在采取了激勵等各種措施后，獨石村的參保率也勉強只能達到50%，而石迭村的情況較樂觀。

另外，筆者在調查中還發現，不同村莊在實施同一項政策時，所用的機制也有所不同。每年的新型農村合作醫療籌資都需要工作人員挨家挨戶地籌資，成本比較高。有些村干部為了省力又討好群眾，采取直接由村集體經濟支付解決籌資問題。對于富裕的村莊而言，這種辦法算不上什么，因為經濟情況較好的村，農戶較富裕，其參保意識均較強，采取的方法或自我負擔、或由村集體支付。但是對于貧困村莊而言，卻是一筆不小的開支。每年一旦到繳費階段，村干部對這筆資金的籌措十分頭疼，因為可以籌措資金的渠道少之又少。村里干部就算想出錢討好群眾，可能也沒有這樣的經濟能力，所以只能選擇村集體支付一部分，或尋求“村能人”（村能人指是本村的人但在外面當官或做生意的有權有錢的那部分人）支付一部分。

以上兩種情況均說明同一項政策在不同的農村執行的情況差異很大，進而在很大程度上表明了政策的執行需因環境的不同而變化。環境是政策的生存空間，當生存空間發生改變，那么處于一定時空的政策也必須做出相應的調整。環境是不斷發展的，所以政策也應是不斷變化的。能夠隨著環境的變化而及時調整才是有效的政策執行。

（四）基礎設施政策執行困難指數較高

按照前文的分類，農民權益保障政策分為五大類：稅費及補貼類、基礎設施建設類、衛生醫療類、農村教育類、社會保障類。其中基礎設施建設政策這個大類包括農業生產基礎設施建設政策和農民生活基本設施建設政策。在問卷調查中，據統計共有320人對“您認為所在地執行的農民權益保障政策困難最大的是哪方面？（1）農業生產基礎設施;（2）農民生活基本設施（路、水、電、氣）;（3）農村義務教育;（4）農村衛生醫療;（5）農村社會保障;（6）稅費及補貼”作出了回答。為了更直觀地看出各項政策執行困難的大小，筆者把選擇人次作為政策執行困難指數。各項政策執行的困難指數如圖4所示。

從圖4中可以直觀地看到農民生活基本設施建設的政策執行困難指數最高，居于榜首。其次是農業生產基礎設施建設的政策。它們的困難指數分別為100和82。其他政策的執行困難指數均在60或以下。稅費及補貼政策的執行困難指數最小，僅為10。這些數據明顯地說明了農民生活基本設施建設的政策和農業生產基礎設施建設的政策在現實的運行中遇到的問題和困難是最多的，進而表明了政府及相關人員應該加大基礎設施建設政策的扶持力度，以實現政策的預期效果。

在深入訪談中，政府基層工作人員和村干部均反映了政策執行的基本困難所在。基礎設施建設政策難執行的原因主要是建設資金缺口大。據了解，諸如康莊工程、千百工程、興修水庫此類的政策在實施中普遍面臨資金困難。許多村莊的整治項目陷入難以持續、中途停頓的困境。筆者了解到現實中基礎設施建設的費用主要來源是中央撥款+地方配套資金+村民集資這三方面。國家財力不足，地方不得不配套資金，而地方政府也根本無法承擔沉重的建設費用，最后只能攤派到農民頭上，村民的集資也無法填補巨大的資金缺口。這樣由于資金不足最后所開展的建設工程要么是偷工減料、“豆腐渣工程”，要么工程擱淺，這值得政府及相關部門的深思。有效地實行一項政策，需要諸多資源，包括制度資源、人力資源、財力資源、權威資源、信息資源等。[4]而財力資源是影響政策有效執行的基礎資源，沒有充足的財力資源的政策執行，最后也只能是“巧婦難為無米之炊”。

三、優化政策執行過程的建議

公共產品權益保障政策執行取得了較大的成果，但政策在貫徹落實的過程中同時也存在諸多問題。農民權益保障是農村工作中的一個突出且重大的問題，當前亟需采取相關措施來優化政策執行以提高政策效能。

（一）引入“私人”投資以加強政策執行的財力資源

由于國家財力有限，農村公共產品的供給不能全部依賴國家的投入。薩繆爾森曾說：“一種公共產品并不一定要由公共部門來提供，也可以由私人部門來提供”[5]，因此需要廣開“財”路，引入“私人”投資，建立多渠道的資金籌措機制。首先，政府負責提供屬于純公共產品范疇的農村公共產品。政府可以采用特許經營權方式，通過合同的形式引進私人投資或直接交由私人生產，然后由政府購買，尤其是農村基礎設施建設。其次，農村準公共產品按照政府補貼和私人投資相結合的方式由政府和農民私人混合提供。可以在政府補貼的基礎上按照“誰受益、誰付費”和“量力而行”的原則，由農民按照受益程度的大小進行集資生產。另外，小范圍受益的低級公共產品可以將農民組織起來，通過合作社將外部收益內在化，提高供給效率。

（二）政策執行部門要樹立新的政策執行理念、創新政策執行機制

政策執行部門要轉變思想觀念，結合實際情況，找到最適合當地實際的具體機制與手段。改變狹隘的政績觀，本著為民謀福利的理念，把保障農民享有公共產品權益的政策落實到位。同時，在執行具體政策時，應該基于現實更多地探索執行政策的新工具。比如，全面推行農業基礎設施以及農業資源的有償使用辦法，形成資產、資源再生能力和再投入機制，通過有償使用、轉租、承包、股份合作制等方式，建立積累發展制度，使農業資本有效營運。

（三）加強農民參與

根據政策執行的互適模型理論分析，政策執行是執行者與受影響者相互調適的過程，農民參與政策執行環節有利于提高政策效能，為此，加強農民參與首先要構建與完善農民或農民代表需求的表達機制，實現公共產品決策機制由“自上而下”向“自下而上”的轉變，[6]表達農民對公共產品的真正需求。同時拓寬農民參與政策執行的有效渠道，比如，在村莊的規劃過程中，通過多種形式讓村民參與其中，使規劃更符合村民的實際需求；通過政府與農民之間的互動，實現政策的預期效果。

參考文獻：

[1]中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題決定［N］.人 民日報，2008-10-19.

[2]桑玉成，劉百鳴.公共政策導論[M].上海：復旦大學出版社， 1991：44.

[3]T.B.Smith.“The Policy Implementation Process”［Z］.Policy Sci- ences，V4，P203.

[4]寧騷.公共政策學[M].北京：高等教育出版社，2003：369.

[5]〔美〕保羅·A·薩謬爾森，威廉·D·諾德豪斯.經濟學[M].北京： 中國發展出版社，1992：1296.

[6]張開云.農村基本公共服務：現狀評價與路徑選擇[J].學術研 究，2009，（11）：46-51.

[責任編輯：任山慶校對：葉慧娟]