公共政策:從政策科學到建構主義

摘 要： 在傳統的政策科學研究綱領中，政策問題是硬核，政策過程階段論是保護帶。20世紀80年代以來，建構主義的政策研究框架受到越來越多的重視，在這一新的政策研究綱領中，硬核與保護帶轉化成為政策行動者以及政策行動者之間在系列約束條件下的互動，公共政策不再被視為公共權力機關為解決公共問題、達成公共目標、實現公共利益的方案或行為，而是政策行動者可資利用實現其利益、目標和價值的載體或工具。盡管建構主義的研究綱領沒有為政策研究編織出一個真正標志其科學性的花環，但它確實為人們理解公共政策的復雜性提供了一個不同的窗口。

關鍵詞： 公共政策； 政策科學研究綱領； 建構主義分析框架

中圖分類號： D60；D621.5文獻標識碼： A文章編號：1673-9973（2011）01-0020-04

Public Policy：From Policy Science to Constructivism Frameworks

YANG Cheng-hu，LIU Jian-lan

（Beijing Information Science＆Technology University， Beijing 100192， China）

Abstract： In the traditional policy research programmes，policy problem is hardcore and the policy process stage is protection belt. Since 1980s，constructivist frameworks for policy research has been paid more and more attention. In this new policy research programmes，hard core and protective belt are policy actors and their interaction under series of constraints. Public policy is no longer regarded as plan or behavior with which public authorities solve the public problems，reach public goals and achieve the public interest，but as carrier or tool for policy actors to achieve their interests goals and values. Although constructivism policy research programmes is not a real scientific garland for policy research，it indeed provides us with a different window for understanding the complexity of public policy.

Key words： public policy； policy science research programmes； constructivism frameworks

自哈羅德·拉斯韋爾首次將公共政策研究奠定在科學的基礎之上，并創造性地提出了政策科學（policy sciences）這一新的研究領域以來，經過半個多世紀的發展，西方公共政策研究已經形成了多層次的概念框架和理論體系，但要說它是一門真正成熟的科學，恐怕還為時過早［1］6－7。其中的問題之一在于，迄今為止，學者們對“什么是公共政策”并沒有形成一個統一的“切實可行”的定義。

德國大哲學家黑格爾曾言，任何一個定義都是整個理論的一個濃縮，概念的展開就是全部理論。對公共政策概念的不同理解，其實反映了政策研究的發展歷程以及不同的政策研究框架形成和發展的過程。早期的政策研究者基本上是從規范意義上來認識公共政策的，對他們而言，公共政策是公共權力機關為解決公共問題、達成公共目標、實現公共利益的工具。在這一研究綱領中，政策問題是“硬核”（hardcore），政策過程階段是“保護帶”（protection belt）或者說“輔助假說”。20世紀90年代以來，隨著政策過程階段論受到越來越多的批評，一種新的政策研究綱領——“建構主義政策分析框架”粉墨登場。在這一新的研究框架下，“硬核”不再是政策問題，而是政策行動者，“保護帶”不再是政策過程階段論，而是行動者之間在系列約束條件下的互動，“公共政策”不再是規范意義上的概念，而是政治行動者在一定的環境下可資利用實現其利益、目標和價值的工具。建構主義分析框架雖然沒有為政策研究編織出一個真正標志其科學性的花環，但確實為我們理解公共政策的復雜性提供了一個“不同的窗口”。

一、政策科學的研究綱領

“一切科學研究綱領都在其‘硬核’上有明顯區別。綱領的反面啟發法禁止我們將否定后件式對準這一‘硬核’，相反，我們必須運用我們的獨創性來闡明、甚至發明‘輔助假說’，這些輔助假說圍繞該核形成了一個保護帶，而我們必須把否定后件式轉向這些輔助假說。正是這一輔助假說保護帶，必須在檢驗中首當其沖，調整、再調整、甚至全部被換掉，以保衛因而硬化了的內核。這一切如果導致了進步的問題轉換，那么一個研究綱領就是成功的；如果導致了退化的問題轉換，它就是失敗的。”[2]67按照拉卡托斯上述解釋，任何一個科學研究綱領的基礎和核心部分就是“硬核”，在硬核周圍的那些“輔助假說”則被稱為“保護帶”。對于一個綱領而言，硬核是不容許改變的。如果硬核遭到反駁，整個綱領將被顛覆，但保護帶是可以調整的，在科學發展過程中，調整保護帶的目的在于捍衛綱領的硬核，并使整個綱領保持開放性，以適應時代和環境的變遷。

早在1951年，拉斯韋爾就提出了政策科學必不可少的三個核心要素：跨學科性（multidisciplinary）、歷史情景與問題導向性（contextual and problem-oriented）以及明確的規范性（explicitly normative）［3］3－15。在這三個核心要素中，問題導向最為重要也最為關鍵。正是對問題導向的強調使拉斯韋爾提出了迄今仍居于基礎性范式地位的“政策過程階段論”，也正是對問題導向的強調使得政策科學朝著一門作為應用社會科學的政策分析（policy analysis）的方向前進，并使政策分析最終成為政策科學的重心。

盡管著眼于“設計實際政策”的政策分析與以強調“理解政策過程”的政策研究存在著相當大的差異，但它們都將政策問題視為邏輯起點，且都強調整個研究都應當圍繞政策問題而展開。比如，在政策分析傳統中，界定政策問題被認為是最重要的政策分析活動，是一個居于中心的指導系統或者定向機制［4］156，在政策分析的全過程中，研究者都需要對政策問題進行反復陳述和研究，直至目標明確、方案確定。在政策科學傳統中，政策問題同樣被確證為政策過程的邏輯起點，若沒有政策問題，自然談不上政策議程和公共決策，也就無所謂政策執行、政策評估和政策終結了。可見，政策科學研究綱領的“硬核”就是政策問題。

政策科學研究綱領的“保護帶”則是“政策過程階段論”或曰“政策循環論”。由于現實中的公共政策是一種高度復雜的現象，認識并處理這種復雜性的最簡單、最有效的方法是將其視為一個過程，并將這一過程分解為一系列不連續的階段和子階段分別進行研究，由此產生的階段序列就是“政策過程階段”［5］343。最早提出這一思想的是政策科學的創始人——拉斯韋爾，他將政策過程劃分為情報、建議、規定、行使、運用、評價、終止等七個階段，這七個階段既是描述性的（“公共政策事實上是如何制定的”），也是規范性的（“應該如何制定公共政策”）。拉斯韋爾的階段論模型雖然存在很多問題，比如，主要關注的是政府內部的決策過程，而沒有考慮外部環境對政府行為的影響；把政策評估放在政策運用之后，也與現實不符，但該模型對此后的政策科學發展產生了很大影響，特別是經過布魯爾（Garry Brewer）、瓊斯（Charles Jones）、安德森（James Anderson）等學者的倡導和完善，到了20世紀70年代，一個包括政策問題的確認、政策目標的確定、政策方案的選擇、政策執行、政策評估等階段的“政策循環”理論被廣為接受，并卓有成效地主導了20世紀80年代之前的公共政策研究。

在政策科學研究綱領中，公共政策被普遍地認為是公共權力機關為解決公共問題、達成公共目標、以實現公共利益的工具。這種對公共政策的規范性認知顯然與政策研究興起的政治社會背景有著密不可分的聯系。眾所周知，現代公共政策研究是在政府干預不斷加強的背景下從“幕后”走向“前臺”的，“大政府”（big government）背后的邏輯是，市場機制是公民追求自身福利最大化的基本途徑，且在“看不見的手”的指引下，“私利”會自動轉化為“公益”，然而，市場機制不是萬能的，它無法解決諸如壟斷、公共產品提供、外部性、信息不對稱、宏觀經濟波動、收入分配等問題，需要借助市場以外的力量來校正，政府就是這樣一個具有比較優勢的組織。因此，公共政策是公民在市場之外追求自身福利的另一基本途徑。在這一認知框架中，政府實際上被設定為一個非人格化的、具有獨立意志的，并自動追求社會福利最大化的“精密的機器”。既然政府是具有很強自主性的“道德人”，并以解決市場失靈、追求社會福利最大化為目標，政府政策理所當然地具備了足夠的公共性質，制度也順理成章地成為理想的政策分析的“冗余”，科學的政策研究也因此成為對問題的描述、分析和解釋，對政策目標的有意識追求以及對改變問題現狀的技術手段的應用，它開始于對問題的思考，中經有目的的行動，終結于問題的解決，如此循環往復，以至無窮。

二、政策科學研究綱領的危機

20世紀50年代至70年代末，美國政府的“反貧困戰爭”、“越南戰爭”、“偉大社會計劃”、“能源危機”等大型政策規劃的相繼受挫，使當時的政策研究者不得不吞下“方法論和結果羞辱這一孿生苦藥”，因為政策科學的認識論和理論假設并沒有為設計社會干預項目提供正確的方法論基礎［6］551－555，盡管它將自身的研究目標定位于直接服務于政府的實際需要或改善政府治理。對此，豪利特和拉米什做了一個概括性評論，“人們希望關于公共政策制定的研究及其成果可以產生直接用于解決現存社會問題的結論和建議。這種美好的愿望盡管值得稱贊，但是，在復雜的現實政策過程面前卻破滅了……。在公共政策的現實世界里，分析的技術優越性往往要屈從于政治的需要”［5］6；諾貝爾經濟學獎獲得者諾斯進一步分析了其中的原因，“經濟學家總是提醒政府收取關稅是錯誤的，他們常常告訴政治家們什么才是解決政治經濟問題的有效方法，他們相信政治家們會接受并采納這些建議。但政治家們對這樣的建議常常是嗤之以鼻。為什么這些明顯有利于刺激經濟的規則在現實中實行如此的困難，甚至有時情況恰恰相反？很多組織千方百計地要通過立法來保護他們的既得利益，政權組織也不例外。這些保護行動，對于效率而言，既是競爭性的（發展），又是保護性的（僵化），但對于權力而言，則完全是競爭性的。諾斯認識到，財產權和建立在它之上的政治統治雖然是現行經濟活動的強大保障，但它們也會妨礙革新和新形式的經濟組織產生。控制權，無論是經濟的產權還是政治的治權，它們追求的效率目標需要通過自主來保證。所以，經濟目標和政治目標有時并不重合。從這個立場看，奧爾森雖然精彩地描述了社會中出現的上述圖景，但可惜，他未能從政治活動方面解釋為什么會出現這樣的逆經濟后果［7］165－167。

隨著曾經喧囂一時的發展一種政策設計的“科學”方法的幻想破滅［8］2，政策科學研究綱領的“保護帶”開始受到挑戰。20世紀80年代末，納卡魯馬（Robert Nakaruma）率先質疑政策過程階段論，在《教科書上的政策過程與政策執行研究》一文中，納卡魯馬認為，盡管階段論模型被廣為接受，但由于其核心概括，如政策形成、政策執行、政策評估等等不僅對于不同的使用者有不同的意義，而且在不同的時間也有不同的意義，因此它不能作為一個范式來使用，它在理論上未能清楚地描述現實發生的政策過程，并由此產生了實踐中的錯誤應用［9］。此后，政策過程階段論受到的批判越來越多：它不是真正意義上的因果關系理論，因為它從來沒有確定一套控制各階段內部和各階段之間進程的系列因果因素，而若沒有了因果因素，各個階段內部和各個階段之間也就沒有了連續性的系列假設；它所推崇的階段順序，常常在描述上不夠準確；它反映了一種合法的和自上而下的偏見；它只關注某項重大法律的單一的政策循環圈，忽視了多元與互動的循環圈［10］9－10。一些批評者還提出了各種替代性的政策研究模型，如2009年諾貝爾經濟學獎獲得者——埃里諾·奧斯特羅姆（E. Ostrom）等人提出的“制度性的理性選擇”政策分析框架、保羅·薩巴蒂爾（P. A. Sabatier）和簡金斯—史密斯（Jenkins-Smith）提出的“支持聯盟框架”、約翰·金通（John Kingdom）提出的“多源流分析框架”等。針對這些批評和替代性理論框架，政策過程階段論的支持者給予了正面的積極回應和評價，試圖以此捍衛政策科學研究綱領的“內核”。德龍（Peter deLeon）指出，政策過程階段論從來都是一個啟發性的理論框架，一個概念圖系（conceptual map），而非一個因果關系模型，它也從來沒有將解決公共問題的方式描述為系統的、線性的［5］21－41；布魯納（Ronald Brunner）認為，對政策過程階段論的批評反映了某種經驗主義理論應用的令人擔心的褊狹性，忽視了拉斯韋爾所稱的有助于整合而不一定是預測政策事件的核心理論（centre theory）；一些支持者甚至提出，批評者提出的各種替代性政策研究模型都可以或多或少被政策過程階段論所吸納［7］64－69。

“保護帶”一旦受到攻擊和挑戰，“內核”也會受到程度不同的威脅，因為“政策過程階段論背后的邏輯是實際解決問題的邏輯”［5］17，而問題的解決不可能不受特定的制度環境和政治框架的制約。所以，問題導向的政策研究最終因脫離制度平臺、拋棄政治思維，必然難以破解“政策過程”這個黑箱，也肯定難以很好地解釋政策差異和政策變遷；更為致命的是，政策問題以及由問題而來的政策目標都不可能成為某一政策從一個階段走向另一個階段的驅動力量。因此，唐納德·舍恩（Donald Schon）和馬丁·賴恩（Martin Rein）直接宣布，政策科學研究綱領“在很大程度上已經失敗了”［10］22，“尋找更好的理論”仍是政策研究者未竟的理想。

三、建構主義的政策研究綱領

20世紀80－90年代，隨著以詹姆斯·布坎南為代表的公共選擇理論和以道格拉斯·諾斯為代表的新制度主義理論的興起，人們對政府、政策等傳統概念有了新的理解。公共選擇理論使人們認識到，在經濟市場和“政治市場”上活動的其實是同一個人，因此，政府并非如傳統所假定的那樣，是一個自動追求社會福利最大化的組織，相反，它是一個有著自利動機和特殊利益的主體，甚至有著一雙“貪婪的手”［11］。政治也不是如傳統所理解的那樣，是一個發現和解決真理（公共利益）的過程，而是一個解決利益沖突以及為此而進行的利益交換的過程，完全可以用經濟學的手段和方法進行分析。這樣，橫亙在政治學與經濟學之間的藩籬被拆除了［12］。新制度主義理論提醒人們，作為“一套人們相互交往的行為規則”，制度是影響人類行為的一個最重要的變量，一方面，制度影響和約束個體的行為，另一方面，制度又是特定社會中個人行為的結果，因此，制度兼具制約性和使動性［13］。這樣，方法論個體主義和整體主義、微觀研究與宏觀研究之間的鴻溝就被架設了一道橋梁。

對于政策研究而言，公共選擇理論和新制度主義理論具有明顯的方法論啟發價值，因為借助這些研究，我們完全可以將公共政策過程視為一個“作為復雜交易”的政治過程，在此過程中，各政策主體基于不同的利益差別、價值觀念和行為目標，在系列制度約束條件下，按照特定的規則，采取不同的策略進行互動；但是，由于他們運用資源、把握機會和策略談判的能力不同，公共政策過程就不可能是簡單的線性循環，而是復雜的相互作用的過程。為了更好地理解這一過程，我們需要社會建構主義的政策研究綱領。

作為一種有別于實證主義和規范主義的政策研究綱領，社會建構主義（social constructivism）以現象學哲學理論為基礎，強調現實的社會建構性、行動者的主體性以及行動的創生性。在社會建構主義者看來，社會不是由宏觀的結構組成的，而是由具有思考能力的行動者（人）借助語言與意義建構起來的；在行動者建構日常現實的過程中，表現為客觀實在的社會現實除了是由行動者構成的客觀內容之外，更是由思想、信念、知識等主觀過程所進行的社會建構；由于行動者具有解釋世界的能力，這種能力使得行動者成為具有創造性的革新者，他們在情境而不是社會中活動，情境不會因為某種內在的動力或系統的要求自動運行，而是因為行動者的行動，并且他們的行動是情境定義的結果。

按照社會建構主義的上述觀點，政策問題并不是一種獨立的客觀存在，而是行動者在社會互動過程中創造出來的；公共政策也不是政府的行動方案或行為，而是發生在一定的環境當中由參與者所構成和維續的東西［14］6。因此，我們可以將公共政策視為一種構建行動的特殊方式，視為有組織的交互作用。相應地，公共政策過程也不是一個解決問題的過程或者對政策目標的系統追求過程，更不是一種為達到已知的共通目標而做出集體努力的，而是一個結構化的交互作用的模式，亦即行動者在特定情境下可資利用實現其利益、目標和價值的工具。由此，我們可以做進一步的推論，政府的任務不是通過制定和執行公共政策以解決公共問題，而是編織與其他一系列參與者一起的行動［14］103。比如，“環境”并非由于空氣中的煙塵而成為一個政策問題，而是由于人們注意到空氣中的煙塵，并想對此做些什么才成為一個政策問題，所以我們不僅要問，“正在做些什么來解決政策問題？”而且還要問“如何認識這個問題，誰認識這個問題，以及他們以何種方式來吸引人們對環境問題的注意從而得到行動支持？”［14］109

總之，在社會建構主義的政策研究綱領，政策行動者是硬核，政策行動者的社會互動是保護帶，公共政策不再是規范意義上的概念，而是行動者建構的產物。當然那，作為一種仍處于“建構”和發展中的分析框架，建構主義的政策分析框架并沒有為政策研究編織出一個真正標志其科學性的花環，但它確實為我們理解公共政策的復雜性提供了一個新的認知框架，這個認知框架在很大程度上與我們對公共政策的傳統理解有著很大區別，因而值得我們做進一步的研究和思考。

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[責任編輯、校對：楊 賢]