公共服務的使命與實現

摘 要： 現代公共服務的一般使命包括保障普遍人權、實現社會公平與正義以及提供共同的發展條件。上世紀末以來席卷全球的公共服務市場化改革理論及其實踐，給我們提供了良好的啟示和借鑒，但其對工具理性的過度崇拜以及根本價值取向的模糊，也暴露出自身難以克服的缺陷。新公共服務理論將公民權、社會責任、公共利益等價值量度重新置回行政話語的中心，有助于我們在進行公共服務領域理論研究與實踐探索的過程中避免誤區，堅持公共利益信仰和公民本位觀點，正視公共服務責任，真正實現公共服務的基本使命。

關鍵詞： 公共服務； 市場化； 責任； 公共利益

中圖分類號： C916文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973(2011)01-0027-05

Mission and Fulfillment of Public Service

——Concurrently on Marketization and the Mistaken Ideas of Public Service

SONGPeng

(School of Government， Peking University， Beijing 100871， China)

Abstract: The general missions of modern public service include the protection of universal human rights， achieving social fairness and justice and to provide common development conditions.Marketization reforms of public service theory and practice that swept the world since the end of last century， give us a good inspiration and reference.But it is yet difficult to overcome their shortcomings on its excessive worship of instrumental rationality and the confused fundamental value orientation.New Public Service Theory re-sets back civil rights， social responsibility and public value to the administrative center of discourse， is helpful on avoiding misunderstandings in academic study and practice， to adhere to the faith and civic based on public interest and citizen - based conception， and to face the responsibility of public services， for the fulfillment of fundamental missions of public service.

Key words: public service； marketization； responsibility； public interest

公共服務的社會實踐由來已久，它從最初的社會民間和宗教組織零星的自發行動，發展和演化為以政府為主的公共組織系統的自覺行動和法定職能，期間經過了漫長的歷史過程。公共服務實踐活動的必然性和理性主要源于公共服務的理性：公共物品的存在是公共服務實踐的客觀原因；道義、慈善是公共服務的價值基礎；公民與國家的關系是公共服務的基本依據；團結與凝聚社會是公共服務的追求目標；以需求促進供給是公共服務的發展動因。

一、現代公共服務的一般使命

（一）保障普遍人權

歷史上許多公共服務的實踐都是源自對人的關懷，這種道義、慈善和人權理性最終成為世界多數國家政府和公眾的共識。1948年12月10日，聯合國大會通過第217A（III）號決議并頒布《世界人權宣言》，分別對每個社會成員享受社會保障、人人有權工作并獲得相應報酬、有權享受為維持本人和家屬的健康和福利所需的生活必需品、以及免費接受基本教育的權利作了明確闡述。①此后更具有強制性的《經濟、社會、文化權利國際公約》又進一步強調“本公約締約各國承認人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進生活條件”。②

1． 保障公民的生存權。中國社會科學院語言研究所詞典編輯室編纂的《現代漢語詞典》（1996年修訂第三版）對“人權”的解釋是“指人享有的人身自由和各種民主權利”。人權首要的是生存權，即公民享有維持其生存所必須的健康和生活保障的權利。最早通過立法將生存權確定下來的是1919年德國《魏瑪憲法》，該法在第二編第五章“共同生活”第151條規定：“經濟生活秩序必須與社會正義原則及維持人類生存目的相適應”。[1]日本憲法第25條規定；“全體國民均享有維持健康且文明的最低限度生活的權利。國家必須在一切生活方面，努力提高與增進社會福利、社會保障以及公共衛生。”[2]我國現行憲法也明確了“公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”③

2． 保障公民的基本發展權。1970年，聯合國人權委員會委員卡巴·穆巴耶在一篇題為《作為一項人權的發展權》的演講中，明確提出了“發展權”的概念。[3]廣義的發展權可以概括為公民享有使其現有生存狀態隨社會發展而良性發展的權利，具體包括兩層含義：一是公民享有隨經濟、政治、社會文化發展充分實現其基本自由的權利；二是公民享有參與和促進經濟、政治、社會文化發展的權利。發展權是直接從憲法所規定的國家責任中推導出來的權利。它是與生存權相對應的階段性權利，在本質上是生存權或其他權利后續進展的權利，其存在保證了各種權利的可持續性，以及在形式和內容上的與時俱進，即提升了它們實現的程度。公民的發展權需要國家和社會積極作為才能實現，通過不斷發展物質財富和精神財富，給予公民更多的實現其自由的社會資源。

國際社會中最早在原則上肯定發展權的是聯合國《世界人權宣言》。它指出：“人人有權要求一種社會的和國際的秩序，在這種秩序中，本宣言所載的權利和自由能獲得充分實現”④。“人人對社會負有義務，因為只有在社會中他的個性才可能得到自由和充分的發展”⑤。1986年聯合國的《發展權宣言》強調“人是發展進程的主體”，認為“發展權是一項不可剝奪的人權，發展機會均等是國家和組成國家的個人一項特有權利”，“發展政策應使人成為發展的主要參與者和受益者”，而“創造有利于人民和個人發展的條件是國家的主要責任”。并指出：“由于這種權利，每個人和所有各國人民均有權參與、促進并享受經濟、社會、文化和政治發展，在這種發展中，所有人權和基本自由都能獲得充分實現。”⑥

（二）實現社會公平與正義

1． 追求公共利益。公共利益是與私人利益相對應的范疇。在這一意義上，公共利益往往被當成一種價值取向，當成一個抽象的或虛幻的概念。公共利益不是個人利益的疊加，也不是基于利益關系而產生的共同利益。公共利益具有社會共享性，具有相對普遍的影響力，確保公共利益的增進和公平分配是公共服務的根本目的。

公共利益首先必須具有公共性。這種公共性表現為地域的廣泛性、受益對象的廣泛性。向特定利益共同體提供集體產品，是背離社會普遍利益的。只有那種旨在實現真正的普遍利益的服務，從而使每個人都會從這種服務中得到益處，并有助于改善他們生活狀況和生活質量的公共利益，才符合社會普遍利益的本質和精神，才是真正的公共服務。公共利益也必須具有非營利性，即任何公共利益服務的提供者不得從中賺取好處。如果一項事業是以營利為目的的，即使該項服務在客觀上有助于社會公共利益總量的增進，也不能作為“公共利益”來認定。

同時應當注意的是，公共利益不應以剝奪個人利益為前提。以人為目的、以人權為本，是公共利益的核心；個人權利為體，公共利益為用，是調適二者關系的基本原則。“在有關公共利益問題上，公共利益絕不是用政治性的法律或法規去剝奪個人的財產，或是削減哪怕是它最微小的一部分。在這種場合，必須嚴格遵守民法；民法是財產的保障”。[4]個人利益是任何整體性利益的源泉和基礎，公共利益源于個人利益，又以個人利益為依據。因此，在現代法治國家，公共利益絕不能成為否定甚至吞噬私人利益的理由。當公共利益與私人利益發生沖突時，應當權衡雙方價值輕重選擇處理方案。那種認為公共利益的實現必然牽動個人利益，從而片面強調公共利益的理論與實踐均有悖于現代法治精神。[5]

2． 實現社會公平正義。“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們如何有效率和有條理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。每個人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會整體之名也不能逾越。”[6]社會公正是公民衡量一個社會是否合意的標準，換言之，它是一個國家的公民和平相處的政治底線。社會公正理念的目的在于為全體公民提供一個關于社會分配好壞的共識，有了這個共識，人們才能進行和平有序的競爭。

社會公正原則的建立，是基于各社會階層利益協調的共同價值認同，它不同于衡量收入分配均等程度的“平等”，也不同于市場條件下承認稟賦差別的機會公平，它是在市場競爭之上維護共同生活的更高的原則。通過再分配和轉移支付來救助和扶持弱勢群體，是其題中應有之義。

社會正義原則必須法定。公共責任不是責任主體的虛化。“政治的公正是以法律為依據而存在的，自然是在守法的人們之中，這就是去治理和被治理都有均等的機會”，[7]社會治理中的正義原則必須以法律予以確定。

（三）提供共同的發展條件

公共服務的一個主要功能即是有效地彌補市場失靈，提供社會生產和生活所需要的基礎產業和公共基礎設施。市場失靈，也稱為市場失效，是指現實市場中存在不符合完全競爭假設條件，以及市場運行結果被認為不令人滿意的方面，前者稱為市場低效，后者稱為市場無效。市場低效主要表現在競爭失效或壟斷、公共產品、外部性和信息不對稱等方面；市場無效主要表現在偏好不合理（一般商品與低劣品）、收入分配不公和宏觀經濟失調等方面。市場失靈主要發生在社會公共領域，是市場經濟固有的現象，其負面效應不能由市場機制本身自動地解決，只能由公共經濟和服務機制來解決。具體來講，包括國家安全、行政管理和國防外交，以及為促進經濟社會發展進行的相關基礎設施建設、維護公平的市場競爭秩序等。

二、公共服務實現方式市場化與提供主體多元化趨勢

（一）新公共管理與公共服務市場化

20世紀80年代開始，西方各主要國家開始了新一輪的行政改革，主要目的是以市場化的方式“重塑政府”（Reinventing Government），而其指導思想則是新公共管理理論。與威爾遜、古德諾的“政治——行政二分法”和韋伯的“科層制”等傳統公共行政理論不同，“新公共管理”（New Public Management，NPM）重新舉起了“管理主義”的大旗，以現代經濟學和企業管理理論作為理論支撐，主張將私營部門的管理理念和管理方法引入政府管理活動。英國著名公共管理學家、曾任倫敦經濟學院院長的胡德（C.Hood）教授將新公共管理的特質歸納為：（1）在公共部門中實施專業化管理；（2）確立明確的目標，設定績效測量標準并且進行嚴格的績效測量；（3）強調產出控制；（4）打破公共部門中的本位主義，公共部門內由聚合趨向分化；（5）在公共部門引入競爭機制，降低管理成本，提高服務質量；（6）對私營部門管理方式的重視；（7）強調對資源的有限利用和開發。[8]

依照“新公共管理”理論的闡述和主張，所謂公共服務市場化，可以描述為政府籌集各種資源，通過民主政治程序設定社會需要的優先目標；與此同時，又利用私營部門之所長，組織商品和勞務的生產。具體而言，即指政府通過政治過程作出決策，確定公共服務的供給數量和質量標準，然后以市場機制為杠桿，通過多種方式調動私營部門、非營利部門等組織的參與，在競爭中完成公共服務的供給。其目的旨在打破公共服務領域的政府壟斷和一元供給模式，通過引進市場機制，挖掘社會一切可以利用的資源來提高社會公共服務質量和效率。

（二）公共服務市場化與提供主體多元化的國際趨勢

在“新公共管理”理論的指引下，公共服務市場化成為上世紀七、八十年代以來工業化國家行政改革實踐的核心取向。打破公共服務的行政壟斷，降低公共服務成本，提高公共服務效率，推進公共服務市場化和多元化改革已經成為一種全球性趨勢，世界上絕大多數國家都在不同程度地進行這方面的實踐。

1970年后，英國撒切爾政府將大量的國有企業民營化，以新的競爭體制、塊塊分割、控股比例限制、經營范圍分割等形式和手段，來推動市場的非壟斷化，并采用管制和在公與私之間以合同出租制等來推動競爭，地方政府服務的強制性競爭招標于1988年成為法定要求。[9]1971年到1989年間，美國的通訊、鐵路、航空、天然氣、運輸、保險、有線電視、石油、電氣等產業相繼放松了管制。[10]到1988年，管制產業的產品產值由1977年占美國國民生產總值的17%降到了6.6%。[11]聯邦機構輔助服務如數據處理、飲食服務、房屋維護、保安等中的相當部分被合同外包。在地方政府，合同外包的市場化不僅有輔助性服務，而且還有對公眾的直接服務（如垃圾清理、街道清掃、公園維護等）。到上世紀90年代中期，在美國，州和地方服務的市場化已十分普遍，有80%的城市參與其中，成為聯邦政府的基本政策。2002年聯邦政府約一半的工作，如信息收集、工資管理等，已經向私人部門開放。在英美影響下，公共服務市場化浪潮迅速擴展到全球，上世紀80年代開始，法國政府大量出售了國有企業的股份；荷蘭共有50個公共部門或變為私營公司、或被承包、或實行有償服務。1985-1993年期間，超過100個國家的政府，通過將國有企業市場化籌集了超過5000億美元的資金。1996年，57個國家在230項市場化項目中獲得資金850億美元。[12]

（三）公共服務市場化的基本條件

“從某一個國家的行政環境歸納出來的概念，不能夠立刻予以普遍化，或被應用到另一個不同環境的行政管理上去。一個理論是否適用于另一個不同的場合，必須先把特殊場合加以研究之后才可以斷定。”[13] 同樣，公共服務市場化作為新公共管理的重要內容，在一些發達國家取得了不同程度的成功，但在借鑒國外公共服務市場化成功經驗的同時，必須充分認識到其適用和制約條件。

公共服務供給模式由政府壟斷演變為政府主導和市場主導的多元化供給不是簡單的一次性運動，必須在滿足某些必要條件的前提下才能漸進實現。首先，社會公共服務需求的擴張和供給能力的局限性是導致公共服務供給模式變化的主要內因，而這種變化也是社會公共領域不斷擴張的主要內力。其次，政府直接供給的效率低下是導致公共服務領域變遷的直接動因。第三，市場經營主體的成熟有效為促進公共服務領域的變遷提供了主體性可能。第四，現代市場手段的創新和完善則為公共服務的市場化實現提供了工具性可能。隨著關于委托——代理機制、招投標理論和契約理論等研究的不斷深入，以及在自然壟斷領域存在的BOT、BTT等代理工具的成功使用，各類社會主體參與公共服務的渠道和方式更加多元化。[14]

三、避免公共服務市場化和提供機制多元化進程中的若干誤區

不可否認，市場化方案在有效改善和提升公共服務以及推動行政改革方面收到了明顯效果，在很多方面實現了效率與公平的有機結合，很大程度上有效解決了政府失靈的困境。但其對工具理性的過度崇拜以及根本價值取向的模糊，也暴露出自身難以克服的缺陷，因而招致了諸多的批評。福克斯提出新公共管理理論內在地存在著矛盾；[15]沙赫特則對新公共管理理論所倡導的價值觀提出了異議；[16]還有學者提出新公共管理理論所倡導的公共企業家精神以及新管理主義很可能會損害諸如公平、正義、代表制和參與等民主和憲政價值。[17]同時在實踐中出現的混亂、欺詐和公共利益受損等問題也是不爭的事實。正是基于對新公共管理理論與實踐的反思，特別是針對作為新公共管理理論之精髓的企業家政府理論的缺陷，以羅伯特·B·登哈特為代表的一批學者進行了新的理論創新與探索，即新公共服務理論。

新公共服務理論有兩個核心主題：促進公共服務的尊嚴和價值；將民主、公民權和公共利益的價值觀重新肯定為公共行政的卓越價值觀。[18]從理論視角來看，新公共服務本質上并不是對新公共管理進行全盤否定，而是對后者的一種揚棄。它試圖在承認新公共管理對于改進當代公共管理實踐所具有的重要工具性價值的同時，強調擯棄新公共管理理論固有的價值錯位與缺位的基礎性缺陷，并嘗試提出和建立一種更加關注民主價值和公共利益、更加適合于現代公民社會發展和公共管理實踐需要的新的理論選擇。在明確“怎么做”之前，首先分析應該“做什么”，有助于避免原有理論認識和實踐中的若干誤區。

（一）政府免責——政府負責

公共服務市場化并不意味著政府可以推卸責任，因為公共責任不能市場化，政府公共責任的缺失將導致責任危機，最終損害公共利益。“公民與政府的關系可以看成是一種委托——代理關系，公民同意推舉某人以其名義進行治理，但是必須滿足公民的利益并且為公民服務”，因為“政府與公民之間的關系形成了責任機制”，“責任機制將政府的行政部分與政治部分結合在一起，并最終關系到公眾本身”。[19]市場化不是政府職能責任的市場化，而是服務提供機制及方式的市場化。在市場化的公共服務中，政府以各種形式“將某項公共服務項目委托給市場主體建設經營，政府直接投資管理的責任相應減少，但保證服務水準的責任則相應加重”。[20]公共服務提供主體多元化也不意味著政府責任的轉移，只是具體責任的實現方式的優化（通過市場方式，實現公共服務領域社會資源的整合和充分利用），目的在于更好地實現政府公共服務使命，同樣，公共服務項目外包也并不意味著政府責任的外包。政府責任與其掌握的公權必須對等，而這一點也是政府存在合法性的重要基礎。

（二）效率優先——公共利益本位

市場化改革及其管理主義傾向，為了實現提升公共服務供給的效率目的，都提倡把競爭機制引入政府，建立競爭型政府。但嚴格來講，競爭型政府的提法是一個理論誤區。政府之所以是政府，就因為許多功能是市場不能替代的。并且，政府運作的特性就是運用行政權力進行壟斷，填補“市場失靈”的部分。設計好的政府與企業的功能是互補的，不應該存在競爭現象。[21]新公共管理強調依賴市場模型，并且強調相信市場力量的自由運作能夠在這些具有自我利益的參與者——個人、社會群體、機構、公司間達到均衡，這種均衡在某些方面代表社會利益達到了最大化。這意味著各個參與者只要關注自己的利益就能夠推動公共利益的實現。然而，個人理性并不能必然推導出社會理性，公共利益并不會自動實現。管理主義的改革取向忽視了公共部門與私人部門的本質區別，照搬私人部門管理模式，實質上是一種“新泰勒主義”。

政府公共權力存在和運作的重要合法性基礎在于是否將公共利益為統治的立場和出發點，以及是否以促成公共利益的實現和發展為其持續行動的宗旨。在現代社會，公共行政首先應具有合法性，以民主憲政為基礎，追求社會公正、公共利益、社會責任和公民福利等多元價值。其次，公共行政應具有合理性，即以理性的工具，經濟、高效地供給公共物品(包括有形的和無形的)。合法性是基礎，合理性是手段，兩者皆備，才能保障公共管理的順暢運行。“在民主社會里，當我們思考治理制度時，對民主價值觀的關注應該是極為重要的。效率和生產力等價值觀不應喪失，但應當被置于民主、社區和公共利益這一更廣泛的框架體系之中。”[22]因此，公共服務應以公共利益為核心價值，同時以秩序、公正和效率為不可偏離的價值取向，以實現其使命為終極目標，充分發揮公民社會和市場機制的積極作用，有效提供公共物品和公共服務，促進公共利益最大化。

（三）顧客導向——公民導向

伴隨工業大生產買方市場形成和經濟學領域需求決定理論的深入人心，“顧客導向”①（Customer Orientation）日益從商業領域擴展到公共領域，并最終成為新公共管理理論的核心理念之一。這對于打破傳統金字塔統治結構中公共權力凌駕于社會以及政府與公民的管制與被管制的關系意識有著很大的進步意義，并且在增強公共組織回應性、調動公民參與性以及提高政府透明度等方面有著積極的現實價值。但公共利益產生了關于價值共享的對話，而不是個體私利的簡單集合。公共服務的數量和質量很大程度上是妥協平衡的產物，這個過程與市場定位有著本質的區別。在經濟領域，基于價格機制的“顧客導向”將不可避免地導致不同程度的市場劃分和馬太效應，而在公共領域，價格機制缺失條件下“顧客導向”將很可能導致低劣公共產品的供給和權力導向下的公共產品的過度集中和失衡。

公共服務的產生本源之一就是為了彌補市場失靈的缺陷，如今再用市場的手段去改進政府的低效，卻很可能導致低效變無效的長遠后果，更嚴重的是還會削弱政府和公民對各自基本義務的感知和理解。公共服務的“公共性”決定了其治理系統必須圍繞“公民”而展開，公共利益而非私人利益是公共服務部門明確且勿容改變的目標指向。在政府中，公正與公平是其提供公共服務時必須遵循的一個基本原則，政府不應該首先或者僅僅關注“顧客”自私的短期利益，公共服務主體不是對“顧客”的需求做出反應，而是強調和公民之間建構一種協作與信任關系。[23]

綜上所述，市場化和主體多元化為社會公共服務提供了新的實現路徑，也反映了世界政府改革和公共行政發展的基本趨勢。國外成功經驗可以借鑒，但歷史與現實要求我們在理論與實踐中要時刻正視公共服務的使命與責任，公共利益的核心價值觀和公民本位的責任意識應是任何公共服務改革中必須堅持的基本原則和行動指南。

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[責任編輯：任山慶校對：葉慧娟]