有為才有位——現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)的歷史回顧和走向分析

[摘要] 從發(fā)展背景和狀況角度簡(jiǎn)單回顧現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)自2000年以來的發(fā)展歷程，歸納其在《政府信息公開條例》實(shí)施前8年的作用not;——既是利用政府已公開信息的場(chǎng)所，也是拓展檔案館服務(wù)的創(chuàng)新舉措。再從業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)、內(nèi)部困難來分析現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)的優(yōu)劣，并簡(jiǎn)單指出現(xiàn)存的來自兩方面的外部挑戰(zhàn)。最后，指出現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)在政府信息公開浪潮中的走向必然是提高服務(wù)水平。

[關(guān)鍵詞] 現(xiàn)行文件服務(wù) 政府信息服務(wù) 機(jī)構(gòu)發(fā)展 歷史回顧 走向分析

檔案部門提供的現(xiàn)行文件服務(wù)是政府信息公開的“前奏”，從2000年至2008年現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)歷8年實(shí)踐已形成一定規(guī)模，隨著《政府信息公開條例》的實(shí)施，其為檔案館贏得政府信息公開法定場(chǎng)所的位置，意義重大。本文將簡(jiǎn)要回顧現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)的歷史，指出其在8年實(shí)踐中發(fā)揮的作用，分析其業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)、內(nèi)部困難和外部挑戰(zhàn)，從而分析其走向。

1現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展背景和狀況

1.1發(fā)展背景

探尋政府信息公開的前身，我們會(huì)找到“政務(wù)公開”、“陽光政府”、“電子政府”等字眼。這一熱潮在我國(guó)始于上個(gè)世紀(jì)90年代，至今可分為四個(gè)階段：①村務(wù)公開推動(dòng)下的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級(jí)政務(wù)公開，由此帶動(dòng)各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)參與實(shí)踐，如警務(wù)公開、檢務(wù)公開等。②地方的試點(diǎn)立法，廣州、深圳、上海等市相繼推出政府信息公開規(guī)定，地方立法使公眾對(duì)政府信息的需求合法化，并規(guī)定了政府的義務(wù)。③檔案部門的積極介入，如2000年深圳試辦全國(guó)首家文件檔案資料服務(wù)中心，之后相繼出現(xiàn)北京市昌平區(qū)、江蘇省常熟市等現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)，全國(guó)各地檔案部門開始為公眾查閱利用政府文件提供有效途徑。④《政府信息公開條例》在2008年正式實(shí)施，檔案館作為法定的公開場(chǎng)所，設(shè)于檔案館內(nèi)的現(xiàn)行文件中心變身政府信息公開查閱場(chǎng)所。

1.2發(fā)展?fàn)顩r

1.2.1 從時(shí)間和數(shù)量上看，現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展可分為兩個(gè)階段

#61548;繼2000年4月深圳市檔案館建立全國(guó)第一家文檔資料中心之后，2001年至2004年為現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)穩(wěn)步推進(jìn)的階段，2001年11月，國(guó)家檔案局中央檔案館在山東省濟(jì)南市進(jìn)行了專題調(diào)研活動(dòng)，總結(jié)并向全國(guó)推廣各個(gè)試點(diǎn)單位的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。至2004年6月，全國(guó)有三分之一的檔案館開展了現(xiàn)行文件服務(wù)工作[1]。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)，2003年和2004年全國(guó)國(guó)家級(jí)綜合檔案館數(shù)目分別為3 121和3 127，可以估算，2004年全國(guó)約有1 040家檔案館開展了現(xiàn)行文件服務(wù)。

#61548;2005年至2008年為全面展開階段，2005年6月全國(guó)已有2 367個(gè)國(guó)家檔案館開展公開現(xiàn)行文件利用工作，占總數(shù)的76％，其中北京市、天津市、上海市、黑龍江省、山東省、廣東省和云南省都達(dá)到了100％，浙江省、湖北省達(dá)到了90％以上，吉林省、河南省、廣西壯族自治區(qū)、重慶市、貴州省、陜西省和青海省也都達(dá)到了80％以上[1]。至2007年，全國(guó)有3 161家國(guó)家級(jí)綜合檔案館，而全國(guó)省市級(jí)90%左右的綜合檔案館都開展了現(xiàn)行文件服務(wù)工作[2]。

1.2.2 從名稱上看，現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)“牌子”各異現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)掛牌的名稱有現(xiàn)行文件閱覽中心（如北京市昌平區(qū)）、現(xiàn)行文件閱覽室（如廣東省和山東濟(jì)南市）、文檔資料服務(wù)中心（如江蘇常熟市和南通市)、紅頭文件利用中心（如湖南株洲市）、現(xiàn)行文件利用中心、政黨文件閱覽中心等。不同的名稱可顯示各地提供的現(xiàn)行文件服務(wù)側(cè)重點(diǎn)的不同，區(qū)別在于所提供的文件范圍和服務(wù)方式。

1.2.3 從類型上看，現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)可分為兩大類①以中間檔案館的形式出現(xiàn)，深圳市文檔資料服務(wù)中心是典型，其主要任務(wù)是收集、整理和保管全部文件和檔案，現(xiàn)行文件利用服務(wù)是其中重要職能，除此該中心還負(fù)責(zé)向檔案館移交保管期滿的文檔資料。②以政府信息服務(wù)機(jī)構(gòu)的形式出現(xiàn)，主要業(yè)務(wù)為收集文檔以供查閱利用。大部分現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)屬于這種類型：多數(shù)機(jī)構(gòu)規(guī)模小，以政務(wù)文本查閱利用為主；少數(shù)機(jī)構(gòu)有整體性、規(guī)劃性的設(shè)想，如南通市文件資料服務(wù)中心，其目標(biāo)為集中收集現(xiàn)行政策性、法規(guī)性、公益性文件資料，建立面向社會(huì)公眾的信息系統(tǒng)，并提供數(shù)字化查詢[3]。

1.2.4 現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)變身政府信息查閱場(chǎng)所2008年《政府信息公開條例》實(shí)施，檔案館成為政府信息公開的法定場(chǎng)所，此職能主要由原來的現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)。隨著條例實(shí)施，全國(guó)有許多現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)換牌子，更名為政府信息查閱中心。如廣東中山市的現(xiàn)行文件服務(wù)中心，現(xiàn)已經(jīng)改為政府公開信息查詢中心，在現(xiàn)行文件中心工作的基礎(chǔ)上，繼續(xù)收集文件并提供利用，目前該中心已收集100多個(gè)單位自1999年以來形成的行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件2萬余件，內(nèi)容涉及法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、醫(yī)療教育、征地補(bǔ)償、工資福利、勞動(dòng)和社會(huì)保障、人事任免、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展規(guī)劃等[4]。

28年實(shí)踐所凸顯的作用

2.1利用政府已公開信息的場(chǎng)所

2.1.1 從實(shí)務(wù)層面看，作為政府信息主動(dòng)公開的一種方式，為公眾利用政府信息提供實(shí)體平臺(tái)現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)以前，社會(huì)了解政府信息大多通過媒體、新聞發(fā)布會(huì)或政府宣傳活動(dòng)，除了個(gè)別機(jī)關(guān)檔案室少量向公眾提供現(xiàn)行文件、半現(xiàn)行文件服務(wù)（如北京市工商局檔案室）以外，政府主動(dòng)向公眾提供現(xiàn)行文件以滿足個(gè)別利用需求的方式極少。2000年起，現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)作為檔案部門拓展服務(wù)功能的新事物出現(xiàn)，提供經(jīng)審查可公開的政策性、法規(guī)性、公益性、服務(wù)性現(xiàn)行文件，以公布、公開有關(guān)政務(wù)信息和滿足公眾對(duì)政府文件查閱需求為基本功能定位。此定位因切合公眾需要，立即引起社會(huì)的廣泛興趣和關(guān)注，公眾把此舉看作政府信息公開的前奏。全國(guó)各級(jí)新聞媒體對(duì)此大量報(bào)道，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從2001年到2005年6月，僅《人民日?qǐng)?bào)》、《光明日?qǐng)?bào)》、《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》就報(bào)道了74次[5]。

從利用效果上看，在現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的第一階段，公眾利用情況較好。上海市各級(jí)檔案部門在2002年開設(shè)現(xiàn)行文件服務(wù)，當(dāng)年便接待查閱利用12萬余人次，提供檔案30萬卷次，2003年增加到近16萬人次，40多萬卷次[6]。根據(jù)原國(guó)家檔案局局長(zhǎng)毛福民在全國(guó)已公開現(xiàn)行文件利用工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上的講話，至2005年6月，全國(guó)“已公開現(xiàn)行文件利用工作開展以來，已累計(jì)接待利用者100余萬人次，提供文件110余萬件次，成為檔案館利用工作的新亮點(diǎn)”[1]。

現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)作為公眾了解國(guó)家方針政策的新窗口、維護(hù)自身合法權(quán)益的新方式，對(duì)推進(jìn)政務(wù)信息公開具有積極意義，在《條例》頒布實(shí)施前，成為公眾利用政府信息的唯一實(shí)體平臺(tái)。

2.1.2 從法律體制看，檔案館成為政府信息公開場(chǎng)所，公開服務(wù)主體的位置得以填充現(xiàn)行文件服務(wù)是在檔案部門主動(dòng)承接、組織下開展的全新信息服務(wù)，順應(yīng)了檔案館職能拓展和社會(huì)利用的需求。與此同時(shí)，許多學(xué)者對(duì)現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)的法律地位提出疑問，更從整體政府信息公開體制的視角提出現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)主體地位。在尚未有全國(guó)性法規(guī)的時(shí)候，不少地方立法走在前頭，如廣州、深圳、上海等，要求政府通過政府公報(bào)、報(bào)刊雜志、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及廣播電視媒體等方式發(fā)布信息，現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)作為實(shí)體服務(wù)平臺(tái)，其法律地位得到確認(rèn)。2004年上海市頒布的《上海市政府信息公開規(guī)定》就指定該市檔案館外灘新館為政府公開信息集中查閱中心。而對(duì)于尚缺乏政府信息公開立法的地方政府，現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)成為公眾利用政府信息的主要途徑。

《政府信息公開條例》2006年起草，2007年頒布，2008年正式實(shí)施，隨著此進(jìn)程的邁進(jìn)，現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用日益受到重視，檔案館正式成為法定利用政府已公開信息的場(chǎng)所，設(shè)于檔案館內(nèi)的現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)，成為政府信息公開的途徑之一。

2.2拓展檔案館服務(wù)的創(chuàng)新舉措

20世紀(jì)末期，在第十四屆國(guó)際檔案大會(huì)上，檔案專家們指出，“數(shù)字化時(shí)代檔案館的服務(wù)范圍不斷擴(kuò)展……從單純?yōu)閲?guó)家機(jī)構(gòu)服務(wù)擴(kuò)展到為全社會(huì)服務(wù)；從單純?yōu)檎賳T服務(wù)擴(kuò)展到為廣大民眾服務(wù)”。因而，拓展服務(wù)范圍與方式是檔案館發(fā)揮社會(huì)功能的主要途徑，其要旨便是滿足社會(huì)廣大普通民眾的利用需要[7]。

現(xiàn)行文件服務(wù)可以說是“迄今為止檔案館最富創(chuàng)新精神，最具時(shí)代氣息的服務(wù)舉措[8]”，同時(shí)滿足社會(huì)和自身發(fā)展需求，實(shí)現(xiàn)“雙贏”。檔案部門看準(zhǔn)社會(huì)信息化發(fā)展、民主政治、政府職能轉(zhuǎn)變等所要求的政府信息公開，考慮拓展服務(wù)范圍與方式的自身發(fā)展要求，同時(shí)分析檔案體系穩(wěn)定性及其在收集、整理、提供利用檔案信息上的業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)，在新世紀(jì)大膽創(chuàng)新，開拓了現(xiàn)行文件服務(wù)的新功能。在此過程中，檔案館用現(xiàn)行文件服務(wù)修煉內(nèi)功、推陳出新，服務(wù)方式和手法日益豐富，這些無疑都在提升檔案機(jī)構(gòu)的服務(wù)理念和素質(zhì)。如河南省各級(jí)檔案館設(shè)有信函查閱的委托服務(wù)、電話預(yù)約的承諾服務(wù)、信息性咨詢服務(wù)、網(wǎng)上查閱服務(wù)等[9]。筆者認(rèn)為最難得的是在行政服務(wù)、審批中心或其他便民地點(diǎn)設(shè)立服務(wù)點(diǎn)，突破了檔案館的地域限制。如濟(jì)南市、縣現(xiàn)行文件服務(wù)把現(xiàn)行文件目錄送到社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使社區(qū)檔案室和鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案館成為現(xiàn)行文件服務(wù)向下延伸的第三級(jí)平臺(tái)[10]。檔案部門的功能突破和服務(wù)創(chuàng)新為其提升了社會(huì)影響力，進(jìn)館人數(shù)大幅攀升，媒體宣傳報(bào)道增多。檔案館在推行現(xiàn)行文件服務(wù)的同時(shí)拓展自身的服務(wù)領(lǐng)域和方式，提升服務(wù)理念和素質(zhì)，提高了檔案部門在群眾中的知名度和影響力。

3現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)的優(yōu)劣分析

3.1業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)——服務(wù)開展的源頭

在實(shí)踐上，檔案部門下設(shè)的現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)能夠在8年實(shí)踐中形成規(guī)模并取得法定地位，源于其在業(yè)務(wù)上的優(yōu)勢(shì)：借用原有的檔案信息收集、整理、保管、服務(wù)等工作，高效率、低成本地開展新的信息服務(wù)。不少現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)籌備時(shí)間很短：北京市昌平區(qū)現(xiàn)行文件閱覽室籌備不足4個(gè)月；南通市文件資料服務(wù)中心連同南通檔案信息網(wǎng)，從發(fā)文到開通歷時(shí)半年；常熟市文件資料服務(wù)中心從領(lǐng)導(dǎo)批示到對(duì)外開放不足2個(gè)月；上海市檔案館從開設(shè)現(xiàn)行文件閱覽窗口進(jìn)行試運(yùn)行至正式對(duì)外開放歷時(shí)4個(gè)月。現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)基本在不到半年的時(shí)間內(nèi)搭建起業(yè)務(wù)框架，速度之快讓人驚訝，檔案系統(tǒng)本身的業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)是關(guān)鍵。

3.2內(nèi)部困難——8年實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)

3.2.1 常規(guī)性收集機(jī)制缺失，文件源難以保證現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)在成立之初，就在文件源問題上大下苦功并爭(zhēng)取領(lǐng)導(dǎo)支持，不少地方政府以行政命令的方式要求各職能部門向檔案館報(bào)送文件。但在運(yùn)行過程中，養(yǎng)成隨時(shí)移交習(xí)慣的部門少，移交文件范圍狹窄，每年報(bào)送的文件數(shù)量十分有限。其原因主要有：

#61548;缺乏報(bào)送機(jī)制。如南通市在文件中心籌建時(shí)只有《關(guān)于向南通市文件資料服務(wù)中心報(bào)送現(xiàn)行文件資料的通知》，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)缺失后續(xù)的報(bào)送規(guī)定，因而難以形成常規(guī)的收集機(jī)制。

#61548;報(bào)送規(guī)定限制性弱或操作性弱。①致使現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)收集的文件數(shù)量少。比如上海市，檔案館外灘新館是政府公開信息集中查閱中心，上海市2004年頒布《關(guān)于加強(qiáng)政府公開信息送交工作的意見》，其中規(guī)定“各級(jí)政府機(jī)關(guān)在向社會(huì)公開信息的同時(shí)，應(yīng)向同級(jí)檔案館送交信息全文以及《指南》、《目錄》、《年報(bào)》的電子文本一份”。但這一規(guī)范性文件沒有得到有效實(shí)施。如表1所示，2007年上海市市級(jí)機(jī)關(guān)主動(dòng)公開信息17 817條，而中心在當(dāng)年收集到的全文744件，目錄1 385條，分別占該年市級(jí)機(jī)關(guān)主動(dòng)公開信息的4.17%和7.77%。中心收集的文件和目錄都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于主動(dòng)公開的信息量（皆不考慮紙質(zhì)版與電子版有否重復(fù)）。2008年，全國(guó)政府信息公開條例實(shí)施，乘此東風(fēng)，中心的收集情況有了很大改善，所收集的全文和目錄分別占市級(jí)機(jī)關(guān)主動(dòng)公開信息的48.06%和48.96%，而2009年文件和目錄的收集率就又下滑到20.18%和33.44%，情況仍然不容樂觀。上海2004年開始實(shí)施《政府信息公開規(guī)定》，經(jīng)歷了多年的實(shí)踐，中心的文件收集工作有規(guī)范性文件支持，但從數(shù)字可以看出，文件報(bào)送的規(guī)范性文件沒有得到有效實(shí)施。由于報(bào)送規(guī)定的限制性弱，有效的常規(guī)性收集機(jī)制遲遲沒有建立。②向現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)報(bào)送文件的機(jī)關(guān)單位少。比如常熟市，剛開始時(shí)有《文件和文件資料報(bào)送工作具體操作事項(xiàng)》（常辦發(fā)字[2003]59號(hào)），與上海基本相似，都是要求相關(guān)文件“隨時(shí)形成，隨時(shí)報(bào)送”，但由于操作性和限制性都很弱，無法形成有效常規(guī)性機(jī)制。據(jù)調(diào)查，“報(bào)送文件的單位已從最初的140個(gè)減少到4個(gè)[11]”。2006年，常熟市檔案局制訂了《報(bào)送已公開現(xiàn)行文件具體操作辦法》并組織報(bào)送人員進(jìn)行培訓(xùn)，當(dāng)年中心才接收101個(gè)單位的3 698件文件[12]。不少現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)因收集機(jī)制缺失的問題也遇到與南通、上海和常熟相類似的情況。

而比較成功的是深圳市的現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)，其采用中間檔案館的形式在2002頒布《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)檔案與文件收集利用條例》，保證所有文件的收集，因而其現(xiàn)行文件收集工作也做得較好。深圳市的做法可以借鑒，其對(duì)文件收集工作的立法規(guī)格最高，且在條例中規(guī)定了需移交的文件類型和次年6月移交的時(shí)間限制。從立法上重視收集工作，規(guī)定移交文件的類型和設(shè)定時(shí)間限制，這些要素有效細(xì)化了收集的要求，對(duì)深圳市文件收集長(zhǎng)效機(jī)制的形成有很大作用。

各個(gè)現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)在設(shè)立時(shí)倉促上馬，收集工作依照行政命令進(jìn)行，而收集機(jī)制尚未建立，致使后續(xù)的文件收集遠(yuǎn)沒有第一次有效，因而新增數(shù)量越來越少。在8年實(shí)踐中，收集問題成為揮之不去的難題，仍將影響現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)的未來。

3.2.2 需求調(diào)查和利用反饋缺失，上門利用量低2000年至2008年，現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立和對(duì)外開放切合社會(huì)普遍需求，在初始階段上門利用量讓人欣喜，但好景不長(zhǎng)，機(jī)構(gòu)對(duì)外服務(wù)一兩年后，利用量跌至很低的水平，甚至出乎意料。

比如廣東省中山市。2010年3月，中山市開始了建立完善政府信息公開體系與構(gòu)建法治型服務(wù)型政府專題研究項(xiàng)目，通過訪談筆者從中山市檔案局得到現(xiàn)行文件服務(wù)中心的一些相關(guān)數(shù)據(jù)：中山市2005年開展現(xiàn)行文件服務(wù)，2008年中心的利用件次為24件；而2009年中山市現(xiàn)行文件服務(wù)中心變身政府已公開信息查閱中心，當(dāng)年利用件次為21件，截至2009年該中心收藏文件30 816篇，其中絕大多數(shù)的文件沒有被利用過，上門利用量低得驚人。與上門利用情況形成鮮明對(duì)比的是網(wǎng)上點(diǎn)擊情況，據(jù)中山市檔案局統(tǒng)計(jì)，2008年有9 186人次通過中山檔案信息網(wǎng)查閱政府公開信息，2009年點(diǎn)擊量更上升到56 991人次，升幅超過600%。雖然點(diǎn)擊量不能指明公眾利用是否已達(dá)到目的，但這個(gè)增幅起碼說明公眾對(duì)這方面信息的需求強(qiáng)烈。由此可知，公眾對(duì)現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)基本持肯定態(tài)度，但關(guān)鍵是機(jī)構(gòu)能否以適當(dāng)?shù)姆绞綕M足公眾的需求。需求旺盛和上門利用量低的反差，恰恰需要在現(xiàn)行文件服務(wù)的內(nèi)容和方式上作進(jìn)一步調(diào)查，及時(shí)接受公眾對(duì)現(xiàn)行文件服務(wù)的反饋意見并據(jù)之對(duì)工作作出改良。

但從現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)成立之初到現(xiàn)在，多見利用量低的報(bào)道而少見公眾的利用反饋。南通市文件資料服務(wù)中心是少數(shù)曾對(duì)服務(wù)開展調(diào)查的現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)。從表2的數(shù)據(jù)可以計(jì)算，2002年至2004年的日均利用人次分別為2.65、2.22和1.58，而2006和2007年的日均利用人次則更低。根據(jù)南通市檔案局的調(diào)查，2002年至2004年南通市文件資料服務(wù)中心分別有19%、15%和22%的利用沒有達(dá)到目的；而有效的利用中，工作查考是其中一個(gè)目的，而占據(jù)絕大多數(shù)利用目的顯示為“其他”。這說明南通的調(diào)查有重視公眾的利用反饋，但仍然沒有觸及公眾利用現(xiàn)行文件的實(shí)際目的。與此形成鮮明對(duì)比的是，網(wǎng)上點(diǎn)擊急劇升溫，2006年，南通市現(xiàn)行文件服務(wù)網(wǎng)上利用達(dá)85 600人次，而上門利用只有148人次。由此顯示，現(xiàn)行文件服務(wù)和公眾需求之間尚未建立良好的連接。

在查找資料的時(shí)候，筆者發(fā)現(xiàn)專門針對(duì)現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)的調(diào)查很少，浙江省和南通市曾做過調(diào)查，難以查找其他地方的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，或者只能查找到殘缺的數(shù)據(jù)，更談不上有效的需求調(diào)查和公眾利用反饋。大多的現(xiàn)行文件服務(wù)的報(bào)道和總結(jié)缺乏數(shù)據(jù)支持，說明現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)缺乏深入的需求調(diào)查，在資源結(jié)構(gòu)、服務(wù)內(nèi)容和方式上無法做到有針對(duì)性。

4新鮮事物帶來的外部挑戰(zhàn)

2008年《政府信息公開條例》正式實(shí)施，現(xiàn)行文件服務(wù)的名頭逐漸失去社會(huì)熱度，取而代之的是“政府信息公開”。現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)面臨更名、業(yè)務(wù)重組甚至合并等變動(dòng)，有的換上政府公開信息服務(wù)中心的牌子，有的成立文件檔案“一站式”的政府信息服務(wù)機(jī)構(gòu)。而此時(shí)，新鮮事物也在沖擊著現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)的地位。

4.1 政府信息發(fā)布平臺(tái)

在法律法規(guī)的要求或政務(wù)公開的推動(dòng)下，各級(jí)政府部門都在建立并不斷完善自身網(wǎng)站，使其成為發(fā)布信息、與公眾溝通的重要門戶。根據(jù)中國(guó)政府網(wǎng)站年度績(jī)效評(píng)估的消息，2004年有76個(gè)國(guó)務(wù)院部委及相關(guān)單位、31個(gè)省級(jí)政府、333個(gè)地市級(jí)政府以及414個(gè)縣級(jí)政府門戶網(wǎng)站參與評(píng)估。至2009年全國(guó)性政府網(wǎng)站的年度績(jī)效評(píng)估已經(jīng)進(jìn)行到第八屆，以政府網(wǎng)站為主的政府信息發(fā)布平臺(tái)在全國(guó)普遍開通，覆蓋率很高。在評(píng)估的各類指標(biāo)體系中，信息公開作為其中的一級(jí)指標(biāo)并被賦予20% 以上的權(quán)重，因而隨著政府網(wǎng)站績(jī)效年度評(píng)估的開展，政府信息發(fā)布平臺(tái)將做得越來越好，也將越來越受到公眾歡迎[13-14]。2005年上海市各政府機(jī)關(guān)信息公開專欄的訪問量為1 358.9萬人次，2006年2 441萬人次，2007年至2009年分別為1.88億、1.67億和1.69億人次[15]。由此可看出公眾樂于接受網(wǎng)站查閱的方式。現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)如只提供上門利用服務(wù)，因時(shí)空限制等因素面臨巨大威脅，有可能將變成主要服務(wù)社會(huì)弱勢(shì)群體的信息機(jī)構(gòu)，而失去其應(yīng)有的信息服務(wù)功能。

4.2 政府出版物

政府出版物現(xiàn)時(shí)在國(guó)內(nèi)仍然是一個(gè)生疏的概念，“沒有專門的政府出版物管理機(jī)構(gòu)，政府出版物與普通出版物混在一起……[16]”政府出版物包括政府報(bào)告、官方白皮書、一些公布在特別出版物上的國(guó)家政策性文件或法規(guī)性文件，如出版成冊(cè)的政策匯編或黨報(bào)黨刊，或獨(dú)立出版相應(yīng)的法律條文文本等。我國(guó)信息公開的范圍將在行政、立法、施法、社會(huì)公共事業(yè)管理等方面全面鋪開，信息利用所涉及的問題將不斷顯現(xiàn)，權(quán)威的官方信息來源和官方解釋將成為須要，此時(shí)將有必要出版權(quán)威的政府出版物。現(xiàn)時(shí)很多地方政府已經(jīng)注重自身出版物的發(fā)行，如專報(bào)和專刊。政府出版物所承載的信息全面而深入，發(fā)行方式普及性強(qiáng)，因出版成冊(cè)而參考利用價(jià)值高、信息開發(fā)價(jià)值也更高。政府出版物的發(fā)行將近一步削弱現(xiàn)時(shí)現(xiàn)行文件服務(wù)提供查閱利用的功能。

5走向——有為才有位

通過分析現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)和內(nèi)部困難可知其優(yōu)劣，通過分析新鮮事物帶來的外部挑戰(zhàn)可知其生命力。筆者認(rèn)為有為才有位！現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)在成立和形成規(guī)模時(shí)，看準(zhǔn)形勢(shì)，勇于創(chuàng)新，為公眾提供了一項(xiàng)新服務(wù)。但其在政府信息公開視角下，經(jīng)歷業(yè)務(wù)重組等變動(dòng)，成為政府信息公開的方式之一，服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和水平都需要提升。變身為政府信息公開查閱中心的現(xiàn)行文件服務(wù)機(jī)構(gòu)若要在巨大的信息公開浪潮中占領(lǐng)重要位置，則必須在服務(wù)上深耕細(xì)作，改變過去8年粗放式、低水平的發(fā)展模式，解決文件收集、上門利用量低等內(nèi)部問題；同時(shí)還必須順應(yīng)信息化發(fā)展趨勢(shì)，緊跟公眾信息需求上內(nèi)容和方式的發(fā)展，盡可能整合查閱利用、信息挖掘、公開申請(qǐng)受理、信息咨詢等多種服務(wù)方式，開辟網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)，在檔案部門的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮政府信息服務(wù)的功能。

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[16] 程真.簡(jiǎn)述中國(guó)政府出版物.法律文獻(xiàn)信息與研究，2003(3):1-6.

［作者簡(jiǎn)介］易卓君，女，1986年生，碩士研究生，發(fā)表論文3篇。