我國農村土地流轉方式\\流轉成本與治理績效分析*

摘要：基于農地流轉各利益相關者在土地流轉中的主體地位的差異，我國的農地流轉方式可分為政府主導型、集體主導型和農戶主導型，但不同的流轉方式會引致不同的流轉路徑、經濟績效，最終誘發不同的社會治理成本。中央政府應采取各種措施及時淡出地方政府主導型的農地流轉方式，通過培育農戶主導型流轉方式進一步壯大集體主導型流轉方式，從而優化城鄉資源配置，捍衛農民利益，構建農地流轉長效機制。

關鍵詞：土地流轉；土地流轉成本；治理成本；社會績效

中圖分類號：F323 文獻標識碼：Ａ文章編號：１００３－８５４Ｘ（２０11）06－０082－０6

一、我國農村土地的流轉模式、流轉路徑及其特征

雖然國內土地流轉可以形式多樣：可以是正式的，也可以是非正式的；可以是暫時的，也可以是長期的；可以是國家規定的，也可以是私人商定的；但是，由于土地流轉利益相關者的訴求不同，農地流轉路徑上存在巨大差異，因而土地流轉的短期交易成本與長期國家治理成本也不同。根據土地流轉利益相關者的地位與貢獻差異，全國的土地流轉總體上歸結為政府主導型、集體主導型與農民主導型等模式。一般說來，這樣劃分的好處，既把土地流轉的權責與義務掛鉤，也避免了在封閉型環境下土地資源難以優化配置，或者因利益一元論而難以找到有效的治理機制，或者因為流轉成本過高而無助于建立土地流轉的長效機制。此外，農地產權不清、權責不明，一定時期內土地流轉往往自覺或不自覺地選擇了多元主體共生的土地流轉模式，如政府為主市場為輔、集體為主農戶為輔、農民為主政府為輔的模式等等。雖然這些土地流轉模式在全國各有千秋，但基于土地流轉的環境差異，以及利益代言人的價值判斷與利益訴求不同，理論界對最優土地流轉模式的認識還存在分歧。否則，政府主導型的重慶土地流轉不會被中央叫停，而浙江嘉興市的土地流轉卻受政府青睞①。究其原因是我國農村地域遼闊，經濟發展水平、自然地理環境、社會人文習慣及農戶對土地的依賴度等方面存在巨大差異，因而基于單一變量分析的土地流轉改革不具有普適性。既然如此，到底那種模式更有利于土地流轉改革和農業現代化發展？這就需要比較不同土地流轉模式的流轉成本與社會績效。

1. 政府主導型土地流轉路徑與特征

政府主導型土地流轉，是指政府利用等級秩序、領導權威和國家強制力為主的土地流轉模式的統稱。從土地流轉路徑看，政府利用壟斷權從農民或集體那里強制獲得土地，并改變土地使用性質，以壟斷價格賣給企業或土地經紀人，從而實現土地流轉的經濟尋租。其路徑如下：第一步，土地被征指令。基于某種經濟目的需要，上級（省、市、縣）政府指令下級政府（市、縣、鄉）征地（農地國有化），基層政府動用官僚機器征地，村民自治組織（集體）被動執行上級命令。第二步，農戶土地被有償低價征收。基層政府與村民自治組織（農戶）之間的關系是集體最初動員農戶加速土地流轉，若農民同意征地，可獲得一定補償，土地流轉順利進行；若農戶不同意征地或認為利益補償不合理而拒絕被征，集體組織協同基層政府動用暴力強行流轉土地。于是，農戶與基層政府矛盾激化。基層政府（村民自治組織）把征得土地上交給征地發起者政府，并獲得各種利益。第三步，土地財政出現。地方官僚與房地產商勾結，或直接開發土地，或倒賣土地，或囤地獲取暴利。例如，集體土地轉為國有土地，農業用地轉為工業用地都屬于土地財政。

政府主導型土地流轉模式的主要特點是：（1）政府作為土地流轉主體可以利用其政治地位、社會權威與行政隸屬關系強行征收土地，充當土地流轉中介與土地流轉供給主體，以此為部門或利益集團謀取利益，從而誘致錢權交易的可能性。（2）在土地流轉面積上，由于土地的分配存在著上下級之間的級次的節制關系，特別是存在一個政治權力中心決定的土地流轉的價值導向，而異化的價值導向最終會導致土地流轉高速有序擴張，最終會使農地面積劇減，威脅國家糧食安全。（3）地方的權力中心根據其政治需要、社會意識與社會穩定的要求，實行自上而下治理的有序控制土地流轉程序和運作，被征土地的農戶正當權益無法及時有效維護，為農戶“以暴抗暴”埋下隱患。（4）不同利益群體離權力中心的遠近不同，以及流轉政策的供給者、執行者基于個人偏好與私利可能會決定土地流轉的最終受益者是誰，導致農村內部“分而治之”的施政行為。（5）在地方官員任期有限制的條件下，由于存在著一種下級對上級絕對服從的社會文化心理或習俗，以及違反上級命令的懲罰機制，以保證政府主導型土地流轉決策與執行的效率最大，至于土地流轉誘發的長期社會治理成本，地方官員通常不予考慮，最終會導致此類社會矛盾積重難返。（6）政府主導型土地流轉多發生在大中城市周邊，并向小城鎮和鄉村蔓延，中央政府必須為此付出巨額的社會治理成本。雖然地方政府主導型的流轉方式披上了程序合法性與可控性外衣，因而有較低的流轉成本，至于土地流轉后經濟績效與治理成本如何，地方政府很少考慮，尤其是在中央硬約束不足的條件下，就會造成地方政府主導型土地流轉模式約束機制不足，極易引起農戶的抗爭。

2. 集體主導型土地流轉路徑與特征

集體主導型土地流轉模式就是在堅持農地原有產權不變條件下，根據本地社會經濟發展情況，集體組織農戶以土地入股方式由集體組織轉讓土地使用權，從而促進農村自然資源得以優化配置的土地流轉模式。此類模式在經濟發達的城鄉結合地區盛行，如珠江三角洲。在江蘇華西村與河南南街村也有農民以土地承包權入股，靠股份分紅。集體主導型的土地流轉模式主要發生在經濟達地區或城鄉結合部。第一步，基于發展工商業和優化資源配置需要，村民自治組織（或農戶合作社）在共同利益誘導下，集體把農村建設用地或農業用地入股或參股流轉給自治組織經營管理，農戶在自愿條件下土地被流轉。第二步，村民自治組織要么直接經營流轉的農地，要么二次流轉土地給種植公司或工商企業，并從工商企業那里獲得租金，農戶按照土地份額（股權）分紅。第三步，沒有參與土地流轉的農戶，他們的土地被重新調整，獲得基本等值等量的土地。但是，由于不遵循流轉自愿的原則，集體組織與該類農戶矛盾激化。

村級集體組織堅持土地流轉經濟績效至上，與企業或合作社存在協作機制，建立集體主導型土地流轉模式有如下特點：（1）集體主導型土地流轉強調流轉目的、導向與創新都源于政策績效與經濟績效默許，而非法律授權。（2）集體是體現土地流轉改革者的社會理想、個人意志，在維護社會公正和社會秩序的同時，任何土地流轉行為至少不損害自己利益（包括物質利益與非物質利益），又兼顧了組織內部多數人的利益。（3）農戶與組織利益面前是互惠的、平等且存在重復博弈，土地流轉力量源于鄉村多數人的利益，又兼顧到少數人的利益。（4）集體主導土地流轉必須存在一個“一心為公”的精英集團，同時又利用了法律漏洞以保證土地流轉具有合法性與公平性。（5）集體主導型的土地流轉多發生在小城鎮、城鄉結合部，或工商業發達地區。

3. 農戶主導型土地流轉路徑與特征

農民主導型土地流轉模式就是在沒有政府或集體組織直接參與且不改變農地使用性質條件下，土地使用權在農戶之間自發地按照市場機制或血緣關系自由流轉。土地承租方要承擔一定的經濟義務（經濟地租）或社會義務（勞役地租）。此類土地流轉的前提是土地轉租戶缺少勞動力而無力經營土地或完全脫離農業生產，承租戶有剩余農業勞動力卻無法從事非農業生產。土地流轉途徑是農戶之間的平等談判，政府或集體僅僅提供公正服務，而不干涉土地流轉。此類土地流轉在經濟不發達地區廣為流行。其特點有：（1）農民主導型土地流轉是一種漸進性土地流轉模式，它體現個人意志與經濟發展規律的最佳結合，因而是以市場為導向的土地流轉模式。（2）與前兩者不同，此類流轉強調政府的無為而治，強調對官員行為的規范，強調尊重農民意志與首創精神。（3）在現行的土地產權制度下，農村土地流轉多發生在傳統農業區，并以農業用地為主。在農業主產區，土地流轉并隨宏觀經濟周期變化而同向變化；在非農業區，土地流轉同宏觀經濟周期運行無關，土地產權流轉有一體化、私有化趨勢。（4）土地承租戶存在閑置農業勞動力；土地流轉戶農業勞動力長期短缺，且農地資源長期閑置。（5）土地流轉的市場化低，在大家庭內部流轉比重高，易發揮土地與家庭的傳統社會保障功能。土地流轉多數在血緣、親緣與鄰里進行，僅象征性地收地租，并承擔部分社會義務。（6）政府或集體幾乎不參與農戶間的土地流轉，但并不意味著它們沒有利益訴求。

二、三種土地流轉模式的成本比較

任何土地流轉都是有成本的，改革者為達到理想的政策效果，必須權衡集體、政府和農戶等利益相關者在主導土地流轉時存在的選擇，必須量化土地流轉的短期交易成本，使政府治理成本最小化和土地流轉績效的最大化。就上述三種典型的土地流轉模式及其不同的治理總成本和長期的動態成本（相對一定資源優化配置制度的績效而言）而論，不同土地流轉模式的流轉成本及其成敗利弊就顯而易見。在此值得強調，政府的流轉土地總成本可以認為是不同的土地流轉政策選擇后的制度安排結構總的運行成本；這種成本不單是短期的總成本，而且應是一個較長時期的總成本；不單是政府維護社會穩定和實現自身利益最大化的成本，還應當是國強民富、國泰民安的成本。

1. 土地流轉模式的交易成本分析

從理論上看，農村土地流轉成本應包括經濟成本與交易成本。其中，經濟成本定義包括為土地流轉的會計成本、機會成本與沉沒成本。例如，在西部地區的征地補償，政府主導型土地流轉經濟成本按目前農村居民人均生活消費支出計算，這些補償是按目前城鎮居民人均消費支出計算的，僅能維持2年多的生活。這只是對30年承包期使用權的補償，并沒包含農地集體土地產權變更的機會成本補償②。對民宅拆遷補償并沒包括固定房產的沉沒成本。集體或農民主導型的土地流轉多利用租賃式流轉，分紅與租金是土地流轉的經濟成本。因此，國內學者對土地流轉成本的分析，側重于土地流轉直接經濟成本分析而忽視了間接成本分析，側重于土地流轉的過程分析而忽視了前因后果分析，側重于市場流轉租金分析而忽視了治理成本分析。由于國內學者對土地流轉經濟成本量化與分析日臻完善，這里僅分析土地流轉前的交易成本與流轉后的治理成本。

首先，政府主導型土地流轉成本。政府主導下土地流轉成本應包括土地流轉的會計成本（政府征地對農戶的補償）與交易成本。由于很多學者研究了土地的會計成本，這里僅分析政府征地發生的交易成本。政府主導的土地流轉交易成本包括中央政府在土地流轉前、中、后的交易成本與治理成本，主要包括以下幾個部分：（1）土地流轉前，為了保證土地強制流轉，中央政府需要龐大的政府機構確保土地流轉有序進行，因而政府需要龐大的組織機構或行政成本確保官員恪盡職守；為了確保土地流轉相對公平，防止官民對立，政府須下達指令和監督下級官員的忠誠度而消耗的組織成本和監督費用；政府改變土地所有權后失地農戶所承擔的失業風險、貨幣貶值風險、土地資產保值等成本。（2）土地流轉中委托人與代理人以激情(不切實際的幻想)代替理智而實施治國方略所帶來的(違背經濟規律)損失和費用。例如，土地被征的農戶上訪帶來的成本；來自于同級官僚的為土地流轉利益的內耗和上下級之間協調利益共享所花費的內耗成本與協調成本。例如，在土地用途轉變增值的收益分配中，政府大約獲得60-70%，村級經濟組織獲得25-30%，農民只得5-10%③。（3）由于上級官僚知識和信息的局限性以及下級官僚的盲從或被迫執行不合理政策所帶來的土地流轉的低效率及其機會成本；由于下級官僚普遍存在的自利傾向和敗德行為以及制度僵化所帶來的敗德成本和效率損失。例如，土地財政誘發問題前仆后繼。同時，不適宜的土地流轉政策造成地方政府在農民心中公信力與權威下降，由此誘發的民眾潛在的反抗意識與暴力傾向所帶來的各級政府強化國家機器的成本等，以及中央政府安撫民眾教育宣傳補償成本。

其次，集體主導型土地流轉成本。集體組織主導土地流轉成本包括以租金為代表的會計成本與流轉“前后”存在的交易費用與治理成本（簡稱交易成本）與流轉中的經濟成本。交易成本主要包括：（1）交易之前，為確保土地流轉的公平性與效率，構建村級集體組織內部權力監督與制衡機制的運行成本，村級組織內部分權與相互獨立而設立的相關機構和組織的維持成本；在集體流轉農民土地時，集體動員流轉土地同農戶交易所花費的信息成本、談判成本、司法成本。（2）土地流轉中，農戶不同意土地流轉，集體借用暴力機關的強制成本、說服農戶服從大局的教育成本、政府規范集體流轉土地行為的制度成本、土地流轉資產化管理的機構組織成本。（3）集體土地流轉后，集體組織與外部組織（企業）談判、簽約、修約、監督契約執行時的信息成本、再談判成本、摩擦成本、廢除契約成本；集體組織建立“村企合一”或“政社合一”土地經營模式存在的監督成本、組織運行成本、代理人機會成本、市場風險成本。（4）農民流轉土地后，農戶出現“無地、無業、無保障”而誘發的社會風險成本與構建社保機制成本；為防患集體組織內部人控制對土地收益權的侵蝕而設立的監督成本，以及被流轉土地的企業化經營帶來的破產風險成本。

第三，農戶主導型土地流轉成本。在土地所有權不變的條件下，農戶主導的土地流轉可以看作是對政府主導型和集體主導型土地流轉模式的替代與互補，它主要包括流轉前后的交易成本與經濟成本。由于農戶間的土地流轉很少改變土地的使用性質，所以農戶主導型的土地流轉不僅經濟成本低（親朋鄉鄰間流轉），而且交易成本也比較低，農民主導土地流轉的交易成本與治理成本相對單一，主要包括：（1）土地流轉前，農戶為評估流轉土地的市場風險、失業風險、使用權風險，由此誘發的規避各種風險，確保家庭收益權而花費的提高個人素質和道德水準的學習成本；土地流轉過程中的信息搜尋、傳遞、評估、簽約成本；土地流轉后的土地使用性質的監督成本、契約執行成本等承租方的機會主義行為。（2）在市場經濟條件下，為了規避政策風險，土地承租方學習土地流轉政策的機會成本，政府規范農戶流轉、使用土地所花費的教育投資費用；為規避市場風險，農戶自發建構“農會”或“合作社”的組織成本、運行成本、監督成本。（3）各級政府承擔的土地流轉農民非農就業的失業成本、二代農民工技能培訓成本、土地流轉毀約的司法公正成本，這也構成了政府面對農戶主導型的土地流轉的治理成本。但是，此類治理成本并非農民主導型所特有。

通過以上分析可知，雖然農戶主導型土地流轉模式的交易與治理成本最小，但是，在現有產權下，由于農民主導的土地流轉模式經歷時間長、抗市場風險能力差、社會化的組織成本高，因而無法推動農業現代化，無法促進農民致富，無法統籌城鄉經濟發展，因而不是最佳的模式，而是次優模式。對政府主導型與集體主導型的土地交易成本進行比較，雖然地方政府流轉土地的效率高、速度快、政策效果明顯，但其委托代理造成的高交易成本抵消了自身的優點。從總體看，既然集體主導型與政府主導型在土地流轉交易成本上難分高低，那么哪種流轉模式最優就取決于土地流轉后的治理成本，這是當前土地流轉制度改革急待解決的問題。

2. 集體流轉比政府治理成本更低

在一定市場機制下，由于農戶主導的流轉土地采用漸進的且利益直接相關的土地流轉模式，投資于改善農民主導型的土地流轉的平均成本可以替代政府主導或集體主導型的流轉成本，從而降低了土地流轉的治理成本。例如，在政府主導條件下，若政府清明、官員廉潔，政府和改革家在農民中公信力越高，農民對政府主導的土地流轉的認同力就越強，那么政府部門投資于政府主導的土地流轉費用就低。但是，基于權力、資本與知識在中國合流的背景，政府在公眾心目中的公信力因各種原因而急劇降低，這意味著在土地流轉過程中，雖然政府主導土地流轉模式的經濟成本較低，但是前期投資于政府公信力的建設成本與后期的農民對土地流轉不滿意的社會治理成本都極高。雖然農民主導型可以內化在政府主導和集體主導模型之中，但是，農民主導型土地流轉方式和流轉成本的比較，實際上可以演化為政府主導土地流轉成本和集體主導土地流轉成本的比較。

在集體主導條件下，也存在類似的經濟成本與社會成本。集體投資于提高組織公信力的組織治理成本、教化干部道德水準的成本與投資于政府主導的土地流轉模式也存在明顯的替代關系，到底二者誰是帕累托最優，這需要視具體情況而定。一般來說，集體組織的治理者若既是經濟能手，又是堅持一心為公的干部，那么集體主導的土地流轉既節省了公信力構建成本，又能克服政府主導的土地流轉存在的委托代理時的機會主義行為；如果農村精英在土地流轉中忽視了多數農民的利益，那么集體精英主導的土地流轉就很難推廣，除非借助政府暴力④。總之，無論是政府主導的土地流轉，還是集體主導型土地配置，雖然二者流轉土地都存在對農民群眾公信力構建的問題，但是考慮到集體精英主導的土地流轉有上級政府監督和一定的群眾基礎，集體主導的土地流轉要優于政府主導的土地流轉。主要可以從這幾個方面展開：一是由于集體和政府都需要面對“農民組織”，都需要設立相應的組織和機構（沒有組織這個主體的任何制度設想都會變成無主體運行的無效制度），因此無論是集體還是政府都需要支付組織成本，只不過政府需要投資于龐大的官僚組織（投資于法律組織），而集體則對應一個“小組織”和相對龐大的法律體系與組織認同。二是由于政府委托行政代理鏈過長，依托政治家權威構建與落實比農村精英權威構建需要更高的強制服從成本、穩定性成本和可預期性成本。三是在政府主導條件下，由于農地產權界定不清、官員同級內耗、下級官員的道德風險較大、權力更替的真空及時間因素的作用，以及上下級之間的協調成本較高等因素的影響，使得政府主導型比集體主導型的總交易成本增大。四是由于政府主導型的土地流轉改革以不切實際的幻想代替經濟規律，以個人偏好或小團體決策權代替群眾智慧，使得政府主導型比集體主導性需要付出更多的學習成本和試錯成本。正是上述因素綜合作用，我們可以初步作出結論：在一個較長時期內和各種費用與損失的綜合作用下，政府主導的土地流轉模式比集體主導的土地流轉模式需要支付更多的土地流轉總成本。

三、不同土地流轉模式的治理績效

如上所述，土地流轉成本是由長期成本與短期成本構成的，短期成本是流轉主體在市場配置目標函數約束下的直接的經濟成本；長期成本是政府和多數農民目標函數約束下的總成本而不是純粹的治理成本。因此，要找到不同治理方式下長期的社會總成本，就必須引進土地流轉績效概念。我們認為，所謂土地流轉的治理績效應該包括如下內容：（1）土地流轉引致的農業規模而產生的農業經濟效績的持續提升；農業現代化引致的對工業化與城市化的規模經濟。（2）土地流轉導致城鄉經濟資源優化配置而引起不同群體經濟收入與生活水平的普遍提高、持續改善；（3）農民的個人權利、自由、尊嚴得到普遍的尊重，人的創造性和個性得以充分發揮；（4）和諧的土地流轉派生的社會各民族與各階層之間的和諧程度與凝聚力逐步增強；（5）土地流轉制度對環境的適應性效率，能及時捕捉外部存在的改進經濟績效和制度績效的機會。

從上述土地流轉治理績效的目標函數或約束條件來看，集體主導的土地流轉有相對優勢，那么，農民主導型土地流轉是否最優？（1）農民主導型的土地流轉是基于經濟主體的平等權利、產權清晰和分散決策，而集體主導型的土地流轉是基于經濟主體的不平等權利、產權模糊和集中決策，這使農民主導型比集體主導性更易提升經濟績效（因為調動個體經營積極性、減少信息不對稱和交易費用、糾正決策失誤的可能性等等）。（2）組織秩序更容易滋生內部人或集團的內在化傾向，或者使管理者更側重于施惠于己，從而不利于多數農民利益提高。（3）組織主導型的土地流轉還容易侵犯人的自由、平等、尊嚴等基本人權，也更容易扼殺人的創造性，從而不利于農民幸福指數的提高。（4）組織主導型比農民主導型更容易導致利益集團化，更容易導致組織內部利益矛盾的積累（因產權邊界不清），更容易導致社會不穩定，因而集體組織更缺乏和諧穩定的基礎。（5）農民主導性土地流轉更容易形成超穩定的社會群體結構，因而農民主導型的土地流轉存在連續性、穩定性和可預期性。但是，小農意識與小農經濟很難適應市場競爭與規模經濟，它對技術或環境變遷缺少敏感性與適應性，進而扼殺農業發展，而集體組織資源能克服小農經濟這些致命缺陷⑤。

總之，要建立土地流轉的長效機制，集體主導型土地流轉比政府主導型的土地流轉更有績效。但是，考慮到集體主導型與政府主導型土地流轉很難顧忌到農民的總體利益，基于人性自利假說、基于沒有法律約束的權力會滋生腐敗的現實、基于法律的至高無上的權威、基于對權力中心的臣服、基于下級對上級的絕對忠誠、基于領導者個人的職權和修養的自律，很難借助外部力量使廣大農民從土地流轉中受益。因為組織主導型的土地流轉，要么是權力與資本合流，要么是勝者獨吞。在中國歷次外部組織構建的土地資源配置改革，往往在初期初見成效，但是隨著時間變遷，其主導資源配置的社會成本接近于無窮高——農民起義的成本，而社會績效高的概率接近于零。更何況人類的實踐史已經證明，凡是土地資源優化配置的國家和社會， 無不是遵循生產力漸進發展與社會制度的良性變革，從而形成可靠的社會秩序，促進經濟的持續發展的。因此，我們提倡農民主導型的土地流轉模式不是捍衛小農經濟，而是改造傳統農業，不是反對成渝土地流轉模式，而是借鑒成渝模式的有益經驗。

四、簡要結論

我國農村土地流轉方式沿著不同的路徑演化，這是由人們所處的經濟、社會、政治環境與地位決定的。在現實生活中，人們都能找到上述三種土地流轉模式成功的或失敗的案例，對此人們很難界定那種模式最優。但是，考慮到一項新制度安排都是既定時代背景下的產物，其功能與作用在于給制度內部成員提供一種均等的制度安排機制，防止外部成員利用制度安排的不確定性損害內部成員權益，并協調組織之間的利益沖突，防止組織內部成員搭便車行為，為使內部成員形成穩定的制度預期而提供一個持續的激勵創造條件，并在上述這些因素的基礎上降低系統內部和系統之間的交易費用與經濟利益損耗。就此而言，政府主導的土地流轉模式有速度最高、經濟見效快的特點，但是其暴力拆遷所造成的治理成本最大、社會績效最差；集體組織主導型流轉模式速率適中、經濟績效較高，但是因治理成本較小、社會績效較好而在“珠三角”開發結果；農戶主導型模式流轉速率最低、經濟績效適中，但是治理成本最小、社會治理績效最大而受農戶青睞。可見，土地流轉模式安排的微觀功能主要是激勵與約束，土地流轉安排的宏觀功能要考慮國家對其后果的綜合治理績效。因此，中央政府應該考慮及時淡出地方政府主導的一元化的土地流轉格局。

基于以上分析，本文基本結論如下：

首先，盡管土地資源流轉與配置屬于市場經濟行為，但是公共選擇理論把組織行為類比于經濟市場行為，從而揭示配置資源的組織具有內在的“經濟人”性質，以及組織集團具有政治活動的利益交換本質。根據組織治理成本理論，土地流轉不僅涉及到自然人的經濟人屬性，而且涉及到法人的政治“經濟人”特征。雖然中國農地流轉可以在政府主導型、集體主導型與農戶主導型之間進行選擇，但是資源初始配置起點決定了制度變遷的方向與路徑。

其次，從一定的國家治理績效下的治理成本來看，由于土地流轉中的弱勢群體缺少健康的利益訴求渠道，中央政府應該建立一套克服地方政府主導型的土地生財的資源配置機制，構建一套防患于未然的社會保障機制。中央政府必須做好失地農民的培訓、就業、醫療、養老以及失業保險等工作，讓他們從源頭打消顧慮。另一方面，亂世重典。在一個貪污盛行的年代，任何組織配置資源都離不開人，對制度創新和執行主體的綜合治理是中央政府面臨的長期課題，規范官員在土地流轉中的經濟行為，有利于降低土地流轉的治理成本，提高土地流轉的經濟績效。因此，應該在理論上把組織配置資源主體轉化為對農業生產與發展服務的管理，對國家法律的設計和社會理想的實現要體現人本主義，借用憲政制度捍衛農民利益。

第三，盡管農民主導型的資源配置并不構成一種單獨的土地流轉模式，但是，由于農民道德水準低、自律能力差，因而其配置資源的交易成本極高，所以對政府公信力投資的成本可以替代投資于官僚機構和國家機器的成本。對于任何社會來講，投資于信仰體系與法治觀念的成本決不是可有可無的或無效的投資，只是良好公信力的形成和它的制度結構有內在的一致性、可行性。換言之，穩定而有效的制度從而穩定預期是有效公信力得以形成的前提，公信力缺失與制度不穩定或制度殘缺有關（而不是相反）。正如新制度經濟學家諾思所言，是制度造人和決定人的行為模式，而信仰體系或一致性意識形態是個人認識體系用以解釋外部環境的內部表象，但它有助于降低資源配置的交易費用。

第四，建立土地流轉平等談判機制，維護土地流轉各方利益。如果土地流轉不同模式的交易主體經濟社會地位平等，那么政府主導型與集體主導型土地流轉本身并無好壞之分。然而，相對土地流轉長期成本和綜合績效而言，集體主導型的流轉成本與政府主導型難分伯仲，但其治理成本則有顯著優勢。從實踐看，由于我國經濟社會處于轉型時期，政府監管的越位與缺位造成土地流轉交易的不平等，這造成政府公信力弱、官員道德水準低，在軟約束條件下，依靠地方官僚構建土地流轉的共贏機制難以實現。因此，在政府主導型的土地流轉普適性極低的條件下，集體主導型的土地流轉彌補了政府公信力不足的局限，有利于群眾與上級部門監管，從而推進了地方長治久安和農業綜合競爭力的提高。例如，在華西村，集體組織代表農民意愿與外界談判，實現了農戶、集體與企業共生共贏。這種基于自愿談判的土地流轉模式，政府的社會管理成本、鄉村治理成本微乎其微。

注釋：

① 李秀中：《成都統籌城鄉7年改革路》，《第一財經日報》2011年3月18日。

②③ 朱東愷：《城市建設征地和拆遷的利益分析》，《城市發展研究》2004年第5期。

④ 陳江：《村官之死拷問城市改造》，《南方周末》2010年4月15日。

⑤ 柳新元：《意識形態與中國漸進式改革方式選擇》，《理論探討》2007年第7期。

作者簡介：于傳崗，男，1974年生，河南羅山人，平頂山學院經濟與管理系副教授，河南平頂山，467000；北京大學光華管理學院，北京，100871。

（責任編輯 陳孝兵）