公共資源市場化配置對于控制腐敗的有效性

摘要：公共資源市場化配置，既被認為是抑制腐敗的有效手段，也被認為是滋生腐敗的新來源。韓國在現代化進程中民營化與反腐敗的實踐，為我們提供了利用公共資源市場化手段治理腐敗的經驗與教訓。回顧韓國利用公共資源市場化治理腐敗的歷程，不難看出，公共資源市場化配置是一柄雙刃劍，既有可能遏制腐敗，也有可能為腐敗帶來更多的滋生空間。而其中的要義在于，唯有真正的市場化，即通過市場化改革，以公開、平等和自由的競爭方式配置公共資源，才能成為預防和打擊腐敗的利器。

關鍵詞：公共資源配置；市場化；反腐敗；韓國

中圖分類號：D523.4 文獻標識碼：A 文章編號：1003－1502(2011)03－0055－06

一、公共資源市場化配置與腐敗的關系

公共資源具有公共物品的特性，是指能為人類提供生存、發展和享受的一切物質與條件。它既包括自然資源，如山川、林地、礦藏等，也包括公用事業領域的基礎性、公用性資源，如供水、供電等，以及社會管理和公共服務職能所形成和衍生的資源，如戶外廣告設置權、公交線路經營權和網吧經營權等。由于這些資源為人類社會的發展提供了基礎條件，為人們共同所有，因而往往由公共部門負責管理和配置。

但是，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”。公共資源由公共部門配置，相關的政府官員就擁有了分配某種稀缺資源的權力，從而為腐敗分子提供了尋租的機會。于是，一些學者提出，應對公共資源進行市場化配置，從根本上減少公權力腐敗的機會。例如，安托德·卡明斯基(Antord z.Kaminski)就認為：“民營化通過開放市場，使國有企業由市場支配，可以減少腐敗。”因此，一些國家利用招投標、出讓、外包等市場競爭的方式配置公共資源，希望以市場化的手段減少以權謀私的機會，使政府更加廉潔、高效。

雖然以市場化的方式配置公共資源在理論上可以減少腐敗，但也有學者指出，“私有化不僅是一項反腐敗措施，同時還是腐敗收益的一個新的潛在來源。”例如，利用招投標手段將一些公共項目推向市場，可能會使一些競爭者為中標而賄賂那些招標的官員，從而為權力尋租提供了可能。可見，公共資源市場化配置與腐敗之間的關系是復雜的，而其對腐敗的治理效果存在著完全相反的兩種觀點。那么，公共資源市場化配置究竟是治理腐敗的良方，還是滋生腐敗的新來源?

由于歷史原因，我國市場化改革開始較晚。在反腐敗的理論和實踐方面，利用公共資源的市場化改革作為預防腐敗的手段，還是一個嶄新的課題。我國雖然在公共資源的配置方面進行了一些市場化嘗試，但并未在預防腐敗方面進行探索，因而很難解答上述難題。他山之石可以攻玉。隨著20世紀七八十年代，新公共管理運動在西方發達國家轟轟烈烈地展開，民營化已經得到大力推廣。而亞洲的日本、韓國、新加坡等國家，也受到這一過程的影響，紛紛效法改革。尤其是被腐敗困擾的韓國政府，為治理腐敗做出了不懈的努力。所以，韓國的市場化改革與反腐敗，無疑可以成為我們研究和借鑒的對象。

二、韓國的市場化改革和反腐敗經驗

(一)韓國的腐敗問題

從20世紀60年代初開始，韓國實施外向型經濟政策，大力發展經濟，在短短30年的時間里，創造了“漢江奇跡”。1962年，其國民生產總值僅為23億美元，而1994年國民生產總值已上升至世界第11位，1995年人均國民生產總值超過1萬美元。從農業社會向工業社會的快速飛躍，從戰后恢復重建到躋身世界經濟強國之列，韓國依靠的不僅是發展市場經濟，更是政府對經濟的積極管理，即政府主導型的大企業優先發展模式。這一經濟戰略的實現，需要國家扶植和培養具有國際競爭力的大企業集團。具體而言，國家對于意欲發展的企業給予政策優惠，如減免關稅、發放優惠貸款等，以增強企業競爭力。于是，在國家政策的扶植下，一批實力強大的“財閥”應運而生。“1987年進入世界500強的大企業，韓國占了12家”。“1989年，韓國四大財閥——三星、現代、LG、大宇的銷售總額，占該年度國民生產總值的56％”。而政府對經濟的過多干預，也導致了政府與企業之間極易形成尋租關系，成為腐敗的重要誘因。一些企業為了獲得政府在貸款、補貼等經濟上的優惠政策，自然會通過賄賂等方式與具有決定權的公職人員勾結起來。因此，韓國政府官員貪污腐敗、營私舞弊之風盛行。韓國前總統盧泰愚、全斗煥都因腐敗問題獲罪。

在這種嚴峻的形勢下，反腐敗就成為韓國歷屆政府都十分重視的一項議題。在20世紀80年代末、90年代初以前，韓國政府治理腐敗主要以打擊和懲治為主。例如，樸正熙時期的“庶政刷新”運動，旨在整肅公務員隊伍，打擊腐敗分子。該運動從1975年開始，持續到1977年，清除了數萬名低素質的公職人員，其中僅1976年針對高級公務人員，就“罷免和解雇了8194名，降職處罰11421名，警告29086名，撤職及其他2767名”。

但是，這種內生于經濟發展模式的腐敗，單憑嚴厲打擊是很難收到顯著效果的，要有效遏制腐敗還必須要從根源上人手，減少權錢交易的可能性。自90年代始，隨著韓國現代化進程的加快，政府在治理腐敗方面也更加側重預防，如2001年的《防止腐敗法》頒布、財產公開和金融實名制實行等。這些措施約束了公務人員的行為，在一定程度上起到了遏制腐敗的作用，但除此之外，公共資源市場化也開始在治理腐敗中發揮重要作用。

(二)公共資源市場化的基本情況

如上所述，韓國的經濟發展是以政府為主導的，這不僅包括對企業的政策扶植，還有對企業的直接投資，即建立了對國民經濟具有重要影響的國有企業體系。韓國國有企業的建立，始于二戰后將日本殖民企業收歸國有。鐵路、電力、電信、郵政和煙草行業逐漸由政府牢牢掌控，成為財政的主要來源。20世紀50年代，新增7家國有企業。60年代，又新增了35家國有企業，覆蓋了能源、建設和銀行業等領域。為了發展經濟，這些國有企業受到法律保護，成為壟斷行業，不參與市場競爭。

但是，國有企業的低效益問題卻一直困擾著韓國政府。自上世紀60年代末70年代初開始，一批國有企業陸續轉為私有。然而，這一時期，民營化雖然解決了企業的效益問題，卻引起分配不公問題。因為當時有能力購買國有企業的私人企業，僅限于依靠政策扶植而發展起來的大財閥，這些大財閥利用銀行貸款和財政支持，收購了國有企業，將企業做大做強，成為第一批民營化的受益者。但由于這批企業民營化的過程是通過政府貸款實現的，依然無法割斷與政府的密切關系。政府通過對國有銀行體系的控制，繼續控制著“民營化”的企業。因此，20世紀70年代的民營化過程，并未擴大競爭范圍，而只是將企業的所有權移交給了私人，從國家壟斷轉為私人壟斷，反而導致分配上的更大不公。

由于國家不平等的貸款政策，很多中小企業的發展受到抑制。為促進市場的自由競爭，第二輪民營化首先從金融行業開始。1981年至1983年，韓國實行金融自由化改革，將國家控制的4家國有銀行股份出售給私人。這一改革，促進了市場開放，為中小企業提供了較好的發展空間，使韓國經濟發展更加平衡。但是，金融改革并未使中小企業具備與大財閥同場競技的實力，財閥企業仍然掌控著市場。

從1984年開始，韓國政府進一步推進市場化，不僅放松對國有企業的管制，擴大其自主權，而且公開向私人投資者出售國有企業股份。“韓國政府在1986年出售了13家政府投資企業持有的各子公司的股份”。1988年，盧泰愚政府更是將包括電力和鋼鐵在內的多家重點行業企業股份出售給私人。一般而言，國家會保留50％以上的股份，以繼續保持對國有企業的所有和控制。但據稱，當年“韓國證券交易所把原來的占總資本68.1％的政府股份出售給私人投資者”。通過民營化，1986年韓國民眾持有國有企業股份的人數為110萬，占總人口的2.6％。1988年，韓國經濟計劃委員會預計，1992年該人數將上升到1000萬，占總人口的23％。

進入20世紀90年代，韓國進一步加快了市場化的進程，將多家國有壟斷行業推向市場。其中，電力工業改革尤其引人關注。改革前，韓國的電力市場主要為韓國電力公司(KEPCO)所壟斷。KEPCO是由國家控股的公用事業股份公司，實行發電、輸電、配電、售電一體化垂直壟斷經營。但是，隨著國有企業民營化進程的深入，從80年代末起向私人和海外投資者出售股份，至1999年初，韓國政府擁有KEPCO的股份僅為52，6％。完成對國有企業民營化的改革后，韓國政府接下來對工業結構進行了改革。工業結構改革計劃分為四個階段，即1999年1月到12月為準備階段，2000年1月到2002年12月為發展競爭階段，2003年1月到2008年12月為批發市場競爭階段，2009年以后為零售競爭階段。前兩個階段已經基本完成：“2000年12月，韓國國會通過了兩個電力法案：《電力工業重組促進法案》和《電力企業修正法案》，使得KEPCO拆分重組發電資產并使其民營化有了法律保障。2001年4月2日，KEPCO的發電部門被分割成了6家全資發電子公司。為確保市場公平競爭，6家發電公司中的1家，承接KEPCO所有的水力及核能發電機組，其余5家發電公司均分KEPCO其余的發電機組。同時成立的還有獨立的電力交易中心㈣，而KEPCO本身只負責輸電、配電和售電業務。至此，在發電環節引入了競爭機制，韓國電力工業已經從壟斷性市場結構演化為壟斷競爭性市場結構，市場化改革取得了階段性成果”。而后兩個階段的改革由于受到罷工等因素影響，未能如期實現，政府已將預計完成目標推遲到2015年。

(三)防止腐敗的具體措施分析

以上是韓國公共資源市場化過程的概況，其中防止腐敗的具體措施值得重點關注。

1.為國企“松綁”

政府對經濟干預越多，公務人員腐敗的可能性就越大。所以，韓國政府從企業管理中“抽身出來”，賦予國有企業較大的自主權，從而減少了官員腐敗的空間。1984年的國有企業改革，使企業在“預算、采購、人事管理方面獲得了自主決定權，決策與日常管理相分離，并提高了績效獎勵”。其中，決策與管理分離主要指的是“決策型董事會制度”，即韓國在政府投資企業中，將企業重大經營決策權賦予董事會，而經營管理權則由經理人員享有。董事會成員由政府代表、消費者代表、專家及教授組成，經理則由董事會提名，政府任命。經理獨立行使管理權，不受董事會干預。

2.向私人出售股份

20世紀80年代中期開始，韓國政府向個人發售國有企業的股份，一方面可以增加政府財政收入，另一方面則是出于社會公平的考慮。正如70年代所展示的情況那樣，韓國財閥實力雄厚，一旦政府公開出售國有企業，他們將成為唯一的買家。這樣的結果，只能是形成新的私人壟斷，而不能促進市場競爭，達到市場化的目的。為了防止財閥壟斷，為中小企業創造公平競爭的環境，向個人出售企業股份，而非出賣企業所有權，成為政府促進社會公平的明智選擇。

3.推行電子政務

韓國電子政府運動始于20世紀80年代初，發展于90年代。電子政務通過現代化的電子手段，在建筑、住房、稅收等腐敗多發領域，構建網絡化的信息平臺，為公民提供行政許可、審批、登記、政府采購以及合同等多項職能和服務，方便民眾，并提高行政效率和透明度。其具體系統有：“政府為民(G4C)事業(包括了家庭稅務服務、社會保險信息共享系統和全國教育信息系統)；電子采購系統；G2G項目(包含了人事政策支持系統、國家金融信息系統和地方政府的行政信息系統)等”。

其中，政府采購的電子化對市場化起到了非常重要的作用。以往政府采購是通過面對面的交易進行的，政府官員與銷售商之間會借此機會進行私下交易，在招投標的各個環節中“動手腳”，使不法企業或個人因此獲利，而損害公眾利益。從2002年開始，由于電子信息技術的普及，韓國政府采購已由傳統的現場交易改為網上交易。政府規定，所有招標信息都集中在調達廳管理的網站“國家賣場”上公布，所有采購交易行為都在此進行。公眾可以通過網站或報紙獲得招標信息，而投標和競標也都在網上進行，這種信息的公開與交易的透明，杜絕了官商勾結、暗箱操作的可能性。

(四)公共資源市場化治理腐敗的成效

韓國公共資源市場化，歷經40余載，采取了很多防止腐敗的具體措施。那么，市場化改革及其措施，究竟對韓國治理腐敗發揮了怎樣的作用呢?

根據上文對韓國市場化進程的簡述，我們可以將其劃分為三個階段進行說明。首先是20世紀70年代至80年代初的市場化改革。這一階段是公共資源市場化的初始階段，國有企業的民營化基本上為大財閥所買斷。對市場而言，在削弱國家壟斷的同時，又新生了私人壟斷，并未帶來平等、自由的競爭秩序。所以，這一時期的市場化改革，并沒有抑制腐敗的滋生蔓延，反而為官商勾結、謀求私利提供了更多機會。因此，70年代中后期的樸正熙政府、80年代前期的全斗煥政府，都將整治腐敗作為頭等大事。但是，全斗煥政府自身深陷腐敗之中的事實，不難看出腐敗治理成效的有限。因為彼時的腐敗，植根于經濟制度之中，很難通過嚴厲的懲治手段得以有效控制。

為改進20世紀70年代的市場化政策，80年代中后期開始的公共資源市場化改革，并不著意于公共事業企業所有權的轉移，而是通過解除政府對企業的管制和出售企業股份兩種方式，達到市場化的目的。這兩種方式雖仍保留了國家對企業的所有權，但是通過國有企業改革，政府已經不再直接干預經濟、管理企業，政府與企業的關系已經發生根本改變，從而減少了腐敗的機會和可能。

在國有企業民營化的基礎上，從上世紀90年代末開始，政府繼續推進市場化改革，拆分國有企業，引入市場競爭，從而改變國有企業壟斷市場的局面，使非國有企業也能平等地參與競爭。在防止壟斷、維護市場公平競爭的同時，韓國政府為防止腐敗，開始重視市場的公開和透明。2000年以后，在公共資源的市場化中，電子政務得到大力推廣。電子信息平臺的使用，將政府與企業的交易逐漸透明化，減少了以往暗箱操作滋生腐敗的機會。所以，90年代末期以來的市場化改革，市場公平和公開透明并重，在腐敗治理方面取得了良好的效果。對此，我們通過透明國際(Transparency International)統計的清廉指數(comup—tion Perceptions Index，CPI)可見一斑。1999年至2010年韓國清廉指數表及趨勢圖如下：

通過圖1，我們可以看出，自1999年以來，韓國的清廉指數呈上升趨勢。1999年，韓國清廉指數僅為3.8，全球排名第50位。但近幾年，其清廉指數一直保持在5.5左右。2010年，其清廉指數為5.4，排名已升至第39位。進步是顯而易見的。在缺乏充分論證的情況下，我們很難將這一腐敗治理成效，全部歸功于市場化，而忽視其他治理手段的作用。但是，通過上文的分析，我們依然可以認為，這一結果與市場化多年的努力是分不開的。因為在市場化實踐的過程中，以上列舉的種種舉措，真正推動了公共資源的市場化，促進了經濟自由和社會公平的發展，為市場競爭營造了公開、公平的環境，從而在根本上減少了腐敗滋生的可能性。

三、啟示與結論

韓國是與我國毗鄰的亞洲國家，在文化傳統和社會背景等方面，有諸多相似之處。因此，韓國市場化改革在治理腐敗中的經驗，尤為寶貴。韓國市場化實踐的經驗，可以作為我們的借鑒。

市場經濟的特點在于平等性和開放性。如果背離市場經濟的真諦，盲目市場化，只會為貪污腐敗創造更多的機會。這也正是韓國20世紀70年代民營化改革，將國有企業出售給私人財閥，不但未對腐敗起到遏制作用，反而使腐敗愈演愈烈的原因。反觀韓國后期在市場化改革中采取的措施，如向私人發售國有資產股權、公私企業平等競爭、推行電子政務等，都以為私營企業提供公開、平等的競爭環境為目的，從而在治理腐敗中發揮了重要作用。

市場化可以“減少腐敗，因為它能把某些資產從國家控制下抽身出來，同時還能以私人的市場決策代替官員的自主決策”，這種減少公權力對公共資源調配的做法，是采用釜底抽薪的策略，預防腐敗的發生。但是，這種方法必須要妥善運用，才會收到良好的效果。韓國經過幾十年市場化的努力，雖然以國家為主導力量推行改革，但是改革的目的和最終結果，的確是為市場主體提供平等和開放的競爭平臺，維護良好的競爭秩序。因此，韓國的公共資源市場化改革在治理腐敗中取得了較好成效。

通過上述對韓國的公共資源市場化進程與腐敗治理的描述，我們可以得出如下結論：對公共資源進行市場化配置是一柄雙刃劍，既有可能遏制腐敗，也有可能為腐敗帶來更多的滋生空間。而其中要義，就在于通過市場化改革實現以公開、平等和自由的競爭方式配置公共資源。唯有如此，市場化才能成為預防和打擊腐敗的利器。

注釋：

①清廉指數，由透明國際自1995年起，每年發布，反映世界各地企業界及民眾對當地貪污情況觀感。采用十分制，10分為最高分，代表最廉潔；0分最低，代表最腐敗。

責任編輯：宋奇