公用事業特許經營的政府監管研究

摘要：特許經營制度是公用事業市場化的主要實現形式，政府監管是公用事業特許經營法治化的重要內容。公用事業特許經營監管的基礎是實現監管權的統一與獨立。應從實體和程序兩個方面完善特許權授予的監管。建立科學合理的價格模型及周期性審查和調整是公用事業特許經營價格監管的核心。公用事業特許經營質量監管的主要內容是督促建立內部質量管理制度、制定可量化的標準及建立質量檢驗體系。政府監管應推動公用事業的網絡化普及、排除歧視性及完善補償機制，以確保特許經營項目履行普遍服務。此外，必須加強對公用事業特許經營政府監管的監管制度建設。

關鍵詞：公用事業特許經營的監管；價格監管；質量監管；普遍服務監管；監管者的監管

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502(2011)03-0041-06

一、前言

公用事業與生產生活密切相關，是國民經濟有效運作的基礎。傳統的公用事業模式是“公共機構直接生產”，政府和生產者是合一的，政府既是生產者，又是經營者。這種模式由于產權缺陷和競爭不足，難以形成有效的激勵和約束機制，僵化的官僚體制和人浮于事，造成生產經營上的低效率，同時公眾日益增長的公共服務需求與財政為主體建設資金供給之間存在巨大缺口，甚至形成財政危機。2002年建設部《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》(建城[2002]272號)明確提出，“加快推進市政公用行業市場化進程，引入競爭機制，建立政府特許經營制度，盡快形成與社會主義市場經濟體制相適應的市政公用行業市場體系。”2005年建設部又頒布《關于加強市政公用事業監管的意見》(建城[2005】154號，以下簡稱建設部《意見》)指出，特許經營制度是市政公用事業市場化的主要實現形式，但在推進市場化的進程中，存在著監管意識不強，監管工作不落實，監管能力薄弱和監管效率不高等問題。因此加強公用事業監管是推進公用事業市場化的重要內容，健全的公用事業監管體系是推進市場化的重要保障。

二、公用事業特許經營的政府監管權及配置

公用事業特許經營的監管是各級政府及其有關部門為維護社會公眾利益和公共安全，依據有關法律法規對特許經營的公用事業的特許權授予、價格、質量及普遍服務等實施的行政管理與監督。公用事業特許經營制度不可能是盡善盡美的，在具體的方案與各國的國情相結合的實踐中也表現出其固有的缺陷，僅依靠市場自我調節能力和公用事業行業組織自治力效果是微乎其微的，政府的監管就是要直面公用事業特許經營所產生的各種問題并予以解決，建立行之有效的政府監管體系可以充分彌補公用事業特許經營制度的缺陷與不足。

目前，我國公用事業監管權過于分散，主要表現在兩個方面：一是監管機構監管的領域過于狹窄，缺乏綜合性與全局性，彼此有內在關系的領域或者行業往往被人為分割在不同的監管機構。例如，在能源領域，缺乏統一的能源監管機構，石油天然氣、電力、核能、水力電力等各自為政，彼此分割。在交通運輸領域，交通部只管理公路與水路運輸，民航、鐵路各自有獨立的管理部門。在電信領域，廣播電影電視與電信產業分割，內容方面還有新聞出版、宣傳、保密、安全等部門監管，造成多頭管理、某些領域實際無人負責的局面。另一方面是統一的監管權往往被分割在產業監管機構與其他綜合政策部門或者執法部門，使基礎設施產業監管機構多頭執法，各自為政的現象普遍存在。這不僅加大了執法成本，降低了執法效率，而且導致無序現象蔓延，還加重了社會負擔，引起民眾的不滿。我國應加快公用事業綜合性立法，克服公用事業規范性文件效力等級低、彼此易沖突以及行業立法較多、規定繁雜等現象，立法權應明確設定在中央政府部門設立的綜合性監管機構中。各行業監管部門之中缺少一個綜合性監管機構，這個綜合性監管機構統領整個公用事業行業的監管，應當設立在國務院的某個部門中，無需單獨設立，以避免機構繁多，相互推諉。綜合性監管機構有權確定各個行業監管部門的監管職責權限及分工、監管目標、監管內容、監管程序的方案，并制定和頒布相關法律法規。

除監管權過于分散外，監管部門缺乏獨立性也是監管權配置的主要問題。“現代意義上的監管者必須是獨立、中立、專業權威和可信的。但我們的監管機構往往從過去的產業主管部門改頭換面而來，造成監管者既無法在政府體系中取得相對獨立的法律地位，也難免與作為被監管者的企業保持計劃經濟下固有的千絲萬縷的聯系。”監管機構的獨立性是確保監管權公正行使的先決條件，也是有效擺脫以往的部門偏好或其他政府部門不當干預的必要前提。監管部門的獨立性是相對于其他政府部門而言的，可以通過立法制約某些不必要的干預，在橫向上保證監管部門的獨立，不受宏觀政策部門的干預，監管部門需獨立地做出被監管企業是否違法的判斷，不應受宏觀調控政策部門的偏好影響。監管部門的獨立性還是相對于被監管者而言的，要切斷監管機構與被監管企業一切不必要的聯系，政府部門應從市場活動中退出，擺正監管者位置。

三、公用事業特許經營權授予的監管

公用事業特許經營權授予是公用事業的市場準入環節，每一項被授權特許經營的公用事業都關系到人民生存條件、社會安定與社會秩序，因此被授權的企業必須符合法律法規對資質、條件、資本金額、技術等的要求。建設部《意見》指出：各省級建設主管部門要按照有關法律法規和2004年《市政公用事業特許經營管理辦法》(以下簡稱建設部《辦法》)的要求，結合本地實際情況和各行業的特點，明確市場準入條件，規定市場準入程序，堅持公開、公正、公平的競爭原則，完善招投標制度，并負責對實施情況進行監督檢查。各城市市政公用事業主管部門要嚴格按照市場準入條件和程序，結合項目的特點，認真組織編制招標文件。要明確招標主體、招標范圍、招標程序、開標、評標和中標規則，進行公開招標。要將特許經營協議的核心內容作為招標的基本條件，綜合考慮成本、價格、經營方案、質量和服務承諾、特殊情況的緊急應對措施等因素，擇優選擇中標者。

公用事業特許經營權授予的監管應包括實體與程序兩個方面。對公用事業特許經營者的資質要求是實體監管的核心，依據建設部《辦法》，參與特許經營權競標的企業應具備以下條件：(1)依法注冊的企業法人；(2)有相應的注冊資本金和設施、設備；(3)有良好的銀行資信、財務狀況及相應的償債能力；(4)有相應的從業經歷和良好的業績；(5)有相應數量的技術、財務、經營等關鍵崗位人員；(6)有切實可行的經營方案；(7)地方性法規、規章規定的其他條件。相關政府監管部門不僅要對參與特許經營權競標的企業出具的有關證明進行審查核實，更應該實地考察企業的經營狀況、信譽情況，確保參與競標企業資料信息的真實可靠。程序是實體監管實施的保障，建設部《辦法》中規定主管部門應當依照下列程序選擇投資者或經營者：(1)提出市政公用事業特許經營項目，報直轄市、市、縣人民政府批準后，向社會公開發布招標條件，受理投標；(2)根據招標條件，對特許經營權的投標人進行資格審查和方案預審，推薦出符合條件的投標候選人；(3)組織評審委員會依法進行評審，并經過質詢和公開答辯，擇優選擇特許經營權授予對象；(4)向社會公示中標結果，公示時間不少于20天；(5)公示期滿，對中標者沒有異議的，經直轄市、市、縣人民政府批準，與中標者簽訂特許經營協議。除上述外部程序外，還包括以下內部程序規范：(1)相關主管部門(即招標方)負責人員的選拔，應排除與投標方人員有親密關系者；(2)評審委員會中應有一定比例的對招投標的公用事業十分了解的專業人員和審計師、會計師等；(3)招標程序每一個步驟都應嚴格記錄并存檔，與中標者簽訂特許經營協議后應報上一級主管部門備案。

四、公用事業特許經營的價格監管

改革之前，我國一直由政府壟斷經營公用事業，鑒于公用事業具有顯著的基礎性、先導性、公用性和自然壟斷性，并且直接關系到社會公眾利益，關系到人民群眾生活質量，關系到經濟和社會的可持續發展，政府投資建設公用事業時極少或者根本不考慮投資成本并長期實行較低價格。這種低價政策表面上有利于公眾，但是低價格導致質量低、服務差卻在根本上損害了公眾權益，而且投資不計成本，效率低下造成的資金浪費、資源浪費也嚴重侵害了社會利益。公用事業的特許經營改革，被授予特許經營權的經營者取代政府對公用事業的經營，但也衍生出新問題，首當其沖的就是定價。作為營利性的組織，以營利為目的是企業的本質屬性。被授權特許經營的企業會根據資源成本、人力消耗、市場狀況等一系列因素制定其認為合理的價格，但是這個價格不一定能被公眾接受，尤其在我國，習慣低價消費公共服務的公眾難以接受公共服務價格上漲的現實。如果政府致力于保護公眾利益，強迫被授權經營者降低價格，則公用事業產品的質量就不能得到保障，最終損害的還是作為消費者的公眾的利益；如果政府致力于保護被授權經營者的利益，放任經營者以追求利益最大化為目標不斷地提高價格，不但消費者難以接受，并且因此產生的對政府的不信任，勢必成為社會不安定的因素。因此，作為監管者的政府，必須尋求兩者間的平衡點，這是政府對公用事業特許經營實施價格監管的重中之重。

目前，我國對公用事業特許經營價格監管程序是：首先由被授權經營的企業提出價格制定或者調整的建議方案；再由價格主管部門進行價格和成本調查；然后通過聽證或論證方式聽取各方面意見，審批價格方案；最后公告執行。對特許經營的價格監管在實體與細節方面仍有需要改進和完善的地方：(1)確定科學合理的定價模型。根據《價格法》第3條的規定，我國公用事業的定價包括政府指導價、政府定價兩種，但這兩者都沒有確定的定價模型。當今世界各國影響較大的定價模型有美國的投資回報率價格規制模型和英國的最高限價規制模型。美國的價格規制模型是通過對投資回報率的直接控制而間接規制價格的，其理論依據是絕大多數公用事業需要足夠的投資，用投資回報率價格規制模型有利于鼓勵企業投資。但這種模型也存在明顯的缺陷，例如由于投資回報率的基數是企業所用的成本，這就會刺激經營者通過增加資本投入而取得更多的利潤。英國的最高限價規制模型，在一定程度上可以克服美國投資回報率模型的不足，但其難點是基期價格必須確定合理，否則下期價格難以做到準確。這兩種模型各有利弊，我國可以借鑒但不可以照抄照搬，應當充分考慮不同國家不同國情市場發展程度等因素，建立符合中國特點的價格管制模型。(2)應當對價格進行周期性審查和調整。一方面，由于科學技術的進步帶來生產力的不斷發展，特許經營者將不斷提高效率，降低生產成本，消費者實際支付的價格已經遠遠高于生產成本與特許經營者的合理利潤，此時監管部門需要對價格進行調整。另一方面，由于某些稀缺資源的減少造成特許經營者生產成本提高，消費者支付的價格與政府的補貼不足以彌補生產成本，此時也需要監管部門對價格進行調整。在發生特許經營項目的價格低于生產成本這種情況時，特許經營者出于自身盈利的考慮會及時向監管部門提出漲價或者增加政府補貼的申請，因此監管部門更應關注第一種情況或者規定適當的價格監管周期，定期對價格進行全面的審查。

五、公用事業特許經營的質量監管

政府對公用事業特許經營的監管，不僅要防止經營者的高價對公眾的剝削，還要防范低價產生的降低公共服務質量的問題。在公用事業特許經營制度中通過特許經營權的競標使得公用產品的質量得以提升，但在企業的長期經營與發展中受各種因素的影響，要求產品質量保持在最初的良好狀態則政府部門的監管必不可少。

改進公用事業特許經營項目的質量監管，應采取下列措施：(1)監督特許經營者內部建立產品質量管理制度。公用產品是關系民生的特殊產品，經營者理應認識到產品質量責任重大，監管部門應幫助經營者建立內部產品質基監管制度。例如嚴格實施崗位質量規范、質量責任以及相應的考核辦法，鼓勵特許經營者制定嚴于國家標準、行業標準或地方標準的企業質量標準，質量責任落實到參與生產的每個人，力求在公用事業產品未進入社會之前就把好質量關。(2)完善“可量化”標準。所謂“可量化”標準就是可以明確知曉的要求及指標。例如：2007年國家標準委和衛生部聯合修訂出臺的《生活飲用水衛生標準》，新標準中的106項指標被分為常規檢驗項目和非常規檢驗項目兩類，其中42項常規檢驗項目，各地必須統一檢定。又如，2010年《天津市供熱用熱條例》規定，居民用熱戶安裝供熱設施的臥室、起居室(廳)溫度應當不低于18℃，其他部位應當符合設計規范標準要求。政府對公用產品的質量監管時應參照“可量化”標準得到檢測檢驗結果，這種結果應該是“非黑即白”即十分確定的，不應出現不確定的評價結果。“可量化”標準具有說服力，既是特許經營者生產產品應達到的標準又是質量監管的標尺，避免了出現產品責任時經營者推卸責任，也規避了監管部門的偏愛、包庇行為。(3)建立一套完整的質量檢驗體系。公用事業產品質量檢驗體系應包括產品質量標準、檢驗檢測人員專業化、質量檢測程序、質量檢驗結果公示與質疑、質量責任等內容。

六、公用事業特許經營的普遍服務監管

公用事業是一個關系到廣泛社會公眾利益的基礎經濟領域。公用事業產品或服務的基礎性與公用性決定了公用事業產品屬于社會生活基本必需品。從而使“普遍服務”成為公用事業政府監管過程中應當格外關注和把握的一個標尺。公用事業的普遍服務是指國家為了維護全體公民的基本權益，縮小貧富差距，通過制定法律和政策，使得全體公民無論收入高低，無論居住在本國的任何地方，包括農村地區、邊遠地區或其他高成本地區等，都能以普遍可以接受的價格，獲得某種能夠滿足基本生活需求和發展的服務。公民有權通過方便途徑，以可承受價格獲得非歧視性的普遍服務已經得到廣泛的承認，甚至轉化成國際法和國內法。

在公用事業特許經營制度的改革進程中，公用產品的提供者由政府轉變為企業，與其他市場主體一樣，特許經營者的營運目標也是追求自身利潤最大化，其經營決策也是力圖“以最小的投入謀求最大的收益”，為了避免企業挑肥揀瘦、厚此薄彼，政府的監管就顯得尤其重要。我國公用事業特許經營的普遍服務監管應包括：(1)對特許經營者提供公用產品的網絡普及性監管。享受公用事業服務是每個公民的權利，我國很多偏遠地區和落后的農村地區還不能平等地享受公用事業服務，究其原因是因為這些地區道路不暢通、工業落后、經濟不發達，建設提供公用事業產品的網絡投資大收益小，經營者很難自覺地對這些地區投資進行公用產品網絡建設。各級公用事業政府監管部門應當認真統計本轄區范圍內公用事業產品提供網絡尚未普及的地區，及時與經營者進行溝通，督促其履行義務，盡快完善網絡建設，并在其進行網絡建設的過程中予以監督，避免其“偷工減料”或者只做“表面文章”。(2)對特許經營者提供公用產品的歧視性監管。公用事業普遍服務的理念是全體社會成員，無論貧富、貴賤均應有權享有基本公共服務，公用事業產品的供給必須以滿足社會普遍需求、實現社會整體福利為目標。而現實生活中，提供公用事業產品的企業更愿意對那些能夠支付平等對價或者較高對價的消費者群體提供更多更優質的服務。監管部門必須對這些具有歧視性的行為進行干預，要求提供公用事業產品的企業必須在授權地域范圍內向所有的消費者群體提供無歧視、無區別的同質、同價服務，履行普遍服務義務。(3)完善普遍服務補償機制。我國應對公用事業特許經營者建立包括稅收優惠、財政補貼、設立專項基金等在內的補償機制，以鼓勵其向社會提供更為優質和普遍的服務。

七、對公用事業特許經營監管的監管

“長期以來，我國的理論研究與制度設計都隱含了這樣的價值前提，即政府是全知全能的道德圣人，值得我們完全信任與依賴。因而，不論是大眾的日常生活，還是學者的理論研究，都缺乏對政府監管的基本價值的充分探討，缺乏對政府監管的正當性與合理性的不斷追問和深刻反思。經驗告訴我們，政府既不具備充分的理性，也不擁有完備的德性，政府有著自身的特殊利益，不受民眾有效控制的政府常常利用公共權力為自己謀取種種不當之利，政府也常常被‘俘獲’，某些監管行為只是促進了特定團體的利益而損害了社會公眾的利益。”因此，必須確立對公用事業特許經營監管的監管，以對政府監管部門監管工作予以有效的約束。

對公用事業特許經營監管的監管應包括以下內容：(1)監管的監督主體。行業協會是指介于政府、企業之間，商品生產業與經營者之間，并為其提供服務、咨詢，進行溝通、監督、協調，公正、自律的社會中介組織。我國公用事業行業多數有行業協會，例如中國電力行業協會，公用事業行業協會既是公用事業自律監管的主體，又是公用事業特許經營監管的監管者，協會代表行業的利益，可以監督監管者對其提出批評和意見。此外，通過新聞媒介來揭露公用事業特許經營監管中存在的問題并促使其解決，發揮輿論監督的作用，是公眾對特許經營監管進行監管的有效形式。(2)監管透明度。政府對公用事業特許經營的監管透明度是公用事業在陽光下健康發展的保證。監管透明是政府的責任，也是人民對政府的要求。公用事業特許經營監管的透明化是一個逐漸完善的過程，有賴于政府、公民、企業、媒體等形成社會共識，這種社會共識才是推動監管透明度不斷提升的大規模、建設性、可持續的力量。(3)監管績效評價。監管績效與市場效率密切相關，監管績效的提升可以促進所監管的行業效率的提升。“市場上資源配置上的浪費現象，與政府調控宏觀經濟的技術有關，即與決策的非科學化、現代化水平低密切相關，在更大程度上，與政府決策與管理效率上的低水平有關。”因此，必須對公用事業特許經營監管進行監管績效評估。對監管績效評估可以分為兩個方面：程序績效評估與結果績效評估。程序績效評估是對監管公用事業特許經營者是否遵守相關法律法規規定的程序、手續、期限的評估，也包括政府調查研究、收集信息的效率。程序越是周密、嚴謹、完整，越具有科學性與可實施性，也越能限制政府的自由行為，提高政府監管效率。結果績效評估是指監管結果的有效性，通過監管特許經營者是否做出相應的調整以及公眾對調整結果的滿意度。結果績效評估是評價監管績效的重中之重，監管工作是否到位，監管水平如何都應用監管結果來評價。

八、結語

公用事業特許經營的政府監管是一項長期而浩大的工程，政府對公用事業特許經營權的授予監管是起到“篩子”的作用，通過競爭機制，挑選合格的經營者參與生產管理公用事業產品；政府對公用事業特許經營企業生產的產品價格、質量和普遍服務的監管是起到“鞭子”的作用，督促被特許經營公用事業產品的企業提高生產效率，提供低價位、高質量的產品與服務，確保普遍服務的實現；對公用事業特許經營政府監管的監管是起到“鏡子”的作用，政府監管部門要時常照照鏡子，發現自己的缺點與不足，及時進行修正。以上各個環節組成了公用事業特許經營的政府監管機制的整體，在這個機制中只有每一個環節的完善才能保證整個體系的完善，才能促進我國公用事業的可持續發展。

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