公共危機管理研究述評

一、引言

公共危機管理已成為學術界一個焦點、熱點問題，學者們在撰寫相關研究綜述時運用的理論框架歸納起來為：公共危機概念界定、危機的類型與特性、危機的誘因、危機研究領域與范圍、危機中的政府管理、法制保障、危機管理主體以及危機管理體系(機制)的構建等方面。公共危機管理是實踐性極強的學科，其研究不僅包括基本的理論，還有立法、組織設計研究和工作流程，這是因為公共危機管理實踐是依法在一定的組織設計下進行的。本文運用系統的文獻分析方法，梳理國內外公共危機研究情況，從國外公共危機管理研究、國內公共危機管理研究兩個方面構建公共危機管理研究學術譜系，評述公共危機管理研究。

二、國外公共危機管理研究的基本情況

國外公共危機管理研究主要有三個方面：(1)以企業為視域的公共危機管理研究；(2)以國家為視域的公共危機管理研究；(3)全球公共危機管理研究。這三個方面的危機管理往往是緊密相聯的。無論是20世紀七八十年代美國發生的三里島核電站放射性物質外逸事故、寶潔公司止血塞危機、強生公司泰諾止痛膠囊事件、聯合碳化物公司在印度博帕爾發生的嚴重毒氣滲漏事故，還是近幾年發生的阜陽毒奶粉事件、三聚氰胺事件、美國墨西哥灣油井爆炸事件等等，既是企業危機管理問題，也是公共危機管理問題。

以企業為視域的公共危機管理研究主要有：美國學者史泰芬·安德爾(stephen J.Andriole，1985)率先推出具有代表性的研究成果《企業危機管理》一書，對企業危機管理的環境、危機管理預警方法、危機決策方法和未來危機管理技術等進行了分析，重點研究了危機預測和決策的特點，并提出了一些較為新穎的方法，還將這些方面做了時間上的對比，具有重要的理論意義與實用價值。美國學者史蒂文·芬克(StevenFink，1986)撰寫了《危機管理——對付突發事件的計劃》一書。他指出，危機管理是有計劃地挪去組織的風險與不確定性，使組織更能掌握自己前途的藝術。并將危機分為四個階段：征兆期、發作期、延續期、痊愈期。美國危機管理大師羅伯特·希斯(Robrt Heath，2001)提出危機管理4R模式，即縮減力(Reduction)(減少危機情境的攻擊力和影響力)、預備力(Readi—Hess)(使企業做好處理危險情況的準備)、反應力(R—sponse)(盡力應對已發生的危機)、恢復力(Recovery)(從危機中盡快恢復)四個危機管理階段。諾曼·奧古斯丁(Norman R.Augustine，2001)認為，每一次危機本身既包含導致失敗的根源，也孕育著成功的種子。發現、培育，以便收獲這個潛在的成功機會，就是危機管理的精髓；而習慣于錯誤地估計形勢，并令事態進一步惡化，則是不良的危機管理的典型特征。他將危機管理劃分為六個不同的階段，分別是危機的避免、危機管理的準備、危機的確認、危機的控制、危機的解決和從危機中獲利。危機管理專家米特羅夫(Mitroff，1994)提出危機管理的五階段模型：信號偵測、探測和預防、控制損害、恢復、學習階段。

以國家為視域的公共危機管理研究主要有：英國危機管理專家邁克爾·雷吉斯特(Michael Regester，2002)等認為，在今天復雜的環境中，組織必須對飄忽不定的公共價值觀、不斷提升的社會期待以及無處不在的新聞媒體加以深刻理解，做出迅速反應，并對危機處理過程的每個環節作了分析。勞倫斯·巴頓(Laurence Barton，2009)將危機定義為四個基本問題：你知道什么、何時知道、采取何種措施、如何確保此危機不再發生。他還對企業危機及其他可能危機，如流行疾病、惡劣天氣、工業與環境災難、恐怖主義、暗中破壞等做了介紹，提出危機管理現狀評估、制訂危機管理目標、危機應對計劃、危機應對訓練、積極溝通、聘請外部危機顧問等危機處理對策。

全球公共危機管理研究主要有：德國著名學者烏爾里希·貝克(Ulrich Beck，2004)認為，人類面臨著威脅其生存的、由社會制造的風險。我們身處其中的社會充斥著組織化不負責任的態度，尤其是風險的制造者以風險犧牲品為代價來保護自己的利益。他認為西方的經濟制度、法律制度和政治制度不僅卷入了風險制造，而且參與了對風險真相的掩蓋，為了理解我們當今生活于其中的世界風險社會，需要一種新的參考框架，主要包括生態風險和技術風險及其社會和政治影響。他倡導旨在形成風險共擔的全球道德的政治試驗，并在將來可能形成有力的世界主義運動。

三、國內學者對公共危機管理的研究

國內學者對公共危機管理的研究包括基本理論研究和立法研究兩個方面。

(一)基本理論研究

對基本理論的研究主要集中在公共危機的概念、誘因、分類、特征、研究對象和方法、公共危機管理機制(或體系)等方面。

公共危機在概念使用上，除了“突發(公共)事件(emergeney)”外，現在學術界和實踐部門使用的主要還包括“應急(emergency)管理”、“(公共)危機(crisis)”、“緊急狀態(state of emergenty)”、“災害(hazard)”、“災難fdisaster)”等。這幾個概念都是用來描述性質相近的一類事件或狀態，但它們之間側重點有所不同。㈣

不同的學者對公共危機爆發的誘因提出了不同的觀點。學者薛瀾(2003)等從社會因素(包括政治、經濟和文化)、組織因素(包括組織機構與文化、策略與戰術管理、策略危機管理和決策手段)和個體因素三個方面探討公共危機的誘因。學者吳忠民(2008)將當前中國重要的社會危機變量歸為兩類：一類是誘因變量，包括經濟波動、物價上漲、失業率居高不下、金融危機以及生態環境破壞等5項；另一類是本因變量，包括貧富差距過大、社會保障滯后、三農問題、勞資糾紛和沖突、中等收入人群發展的相對緩慢、腐敗問題以及中央政府效率和權威削弱問題等7項。運用系統方法可以將引發公共危機的因素分為：(1)自然因素。包括氣象災害、地質災害、海洋災害、生物災害。(2)社會因素。包括政治因素，經濟因素，文化因素，衛生因素，信息、技術因素，刑事犯罪因素，國防因素等。(3)環境因素。包括大氣污染、陸地水污染、海洋污染、噪音污染、固體廢物污染、放射性污染、有毒化學品污染等。

不同的分類標準，形成不同類型的公共危機。薛瀾、鐘開斌(2005)結合國內外先進的應急管理經驗，根據突發公共事件的發生過程、性質和機理，將公共危機劃分為自然災害、事故災難、突發公共衛生事件、突發社會安全事件以及經濟危機等五大類。學者陳瑋(2007)將公共危機分為六類：重大突發性自然災害、重大突發性公共衛生事件、重大突發性公共安全事故、重大社會治安事件、重大刑事案件、公共關系危機(輿情突發、網絡炒作)。2006年發布的《國家突發公共事件總體應急預案》(簡稱“預案”)和2007年發布的《中華人民共和國突發事件應對法》(簡稱“應對法”)將突發事件(或公共危機)分為四類：自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。社會安全事件主要包括恐怖襲擊事件、經濟安全事件和涉外突發事件等。在2008年發布的《特別重大突發事件分級標準》中，將社會安全事件分為：群體性事件、金融突發事件、涉外突發事件、影響市場穩定的突發事件、恐怖襲擊事件、刑事案件。在2006年發布的《天津市突發公共事件總體應急預案》中，將民族宗教事件納入社會安全事件當中。合理的公共危機分類既有利于加深對公共危機的認識，也有利于加強對公共危機的管理。“預案”和“應對法”將公共危機分為自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件四類，基本涵蓋了所有的公共危機。我國當前處在社會轉型期，同時進入了危機高發期，在諸多危機中，識別并正確處理帶有全局性和根本性的社會危機，對社會穩定和國家長治久安具有戰略意義。通過觀察、比較，可以發現，當前影響我國社會安全穩定的危機形式主要有群體性事件、公共關系危機(輿情突發、網絡炒作)、民族宗教事件、文化價值觀危機、食品衛生危機以及經濟危機。

我國學者在對各類危機進行分析的基礎上，將危機的特征歸納為突發性、緊迫性、威脅性、公共性、政治性、復雜性、危害性、兩面性及社會性等。

在研究對象和研究方法方面，學者肖鵬英(2006)認為當代公共危機管理研究通常在三個層次展開，即：個體或微觀層次、一國或國內危機、國際危機。個體層次指對參與政治沖突的個體成員及其集團或社會階層，尤其是社會沖突的組織與領導者的價值觀和行為進行分析，主要是運用社會心理學的成果與方法。一國或國內危機研究是當代危機理論研究的主體領域。學術界在對國家性(制度性)危機的研究中，廣泛運用政治學、歷史學、社會學、經濟學及系統分析等多種學科的知識與方法。對政治發展、經濟增長、社會變遷(轉型)與社會危機發生的關系的分析，使得研究具有明顯的動態特征。國際危機研究是危機研究最早開始的領域，即研究國家間的利益沖突、導致國家間對峙或戰爭狀態的原因、決定國際體系危機程度的條件與因素、解決或化解國際沖突的途徑與方法。在研究方法上，定量研究、建立模型，甚至使用計算機，這些方法促使學者們從個案人手，對歷史和現實中的各種危機進行比較和分析。

公共危機管理機制(體系)的構建是公共危機管理的核心問題，從學者們探討的具體內容看，公共危機管理機制與公共危機管理體系是相似甚至相同的概念。在2004年前，學者們提出了我國公共危機管理的四種基本觀點：“制度論”、“公共關系論”、“經驗論”、“全面整合論”。

2004年后，學者們提出了一系列關于公共危機管理機制(體系)構建的具體內容和對策。在公共危機處理的整個過程、公共危機處理的主體、公共危機處理的某一個環節等方面提出了一些不同觀點。

在公共危機管理體系綜合研究方面，薛瀾等(2003)從時間序列分析(包括危機預警及準備、識別危機、隔離危機、管理危機、危機后處理)、組織行為分析(危機中的政府效能、危機中的媒體作用、危機中的應對網絡、危機中的法律原則)、決策過程分析(常規決策與危機決策、危機決策的流程分析、危機決策的主要方法、中國危機決策改進)三個維度構建了現代危機管理體系。莫利拉、李燕凌(2007)從法制建設、體制改革、職能轉變、行政文化創新、公共產品供給、公共治理結構優化等多種視角，對加強農村社會突發事件管理、創新農村社會突發事件管理機制，提出了一系列合理化政策建議。㈤馬懷德(2010)提出，法治背景下的我國社會預警機制和應急管理體系主要包括應急管理組織體系及運行機制(包括預測預警、信息管理、應急信息決策、資源動員、恢復建設、調查評估組織體系與運行機制)、社會預警和應急管理法律制度(包括應急指揮體系、預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建、國家應急救助制度)兩個方面。姚國章(2009)介紹了日本應急管理體系，包括四個方面：(1)災害管理的法律體系；(2)災害管理體制，包括災害管理體制框架(內閣府的防災角色、中央防災委員會、都道府縣防災委員會、市町村防災委員會、防災委員會協調會)；(3)防災計劃，包括災害應對基本計劃、防災業務計劃、地區防災計劃、指定地區防災計劃；(4)災害管理對策，包括管理過程(災害預防預警系統、災害應急、災害恢復重建)、災害救援體系(包括消防機構、警察機構、自衛隊機構、醫療機構)、災害管理教育、社會應急宣傳和動員、災害管理通信系統、災害保險體系。王宏偉(2010)從主體、過程、客體三方面構建了重大突發事件應急機制的候架。具體而言，重大突發事件的應急機制主要包括九大機制：預防準備機制、預測預警機制、信息溝通機制、決策處置機制、社會動員機制、恢復重建機制、調查評估機制、平戰結合機制、國際合作機制。

公共危機處理全過程方面的研究主要有：學者李杰(2005)認為公共危機管理機制主要包括危機預警機制，快速反應決策機制，信息溝通聯動機制，社會參與、有效合作機制，績效評價機制，法制機制。學者陳瑋(2007)認為，公共危機管理機制建設包括情報研判機制、應急處置機制、專業救援機制、安全培訓機制、輿情溝通機制、法律保障機制、利益訴求機制。學者張燕(2008)認為，公共危機管理機制主要包括突發事件的預警機制、組織體系的機制、信息披露機制、財政保障機制、社會動員機制、干部問責機制、法律強制機制。左威(2008)認為，公共危機管理機制主要有：加強危機意識(樹立正確的觀念、加強教育培訓、開展危機演習)、完善法律體系(包括緊急狀態法、突發事件應對法、各部門法律法規)、優化組織結構(包括危機管理常設機構、危機咨詢機構)、構建運行機制(包括健全預警監測機制、資源支撐機制、信息公開機制、社會參與機制、善后處理機制、績效評估機制)。學者王革(2010)將公共危機管理運行機制整合為公共危機監測機制，預防、預控機制，應急處理機制，善后與恢復機制，保障機制，激勵、制約機制。其中每個環節都包括基本理論、法律法規和組織設計三個方面。鄧淼(2007)認為，公共危機管理體系是指政府建立的系統應對公共危機的有效預防預警、緩解、準備、反應及恢復機制和運行體系的總和。危機管理系統由硬件系統和軟件系統兩部分組成。硬件系統包括應急管理的組織機構，如決策中樞機構、咨詢參謀機構、應急處置和執行機構，以及應急管理所需要動員的各種物質資源，如財政預算、自動化信息管理系統等；軟件系統則由各種應急管理計劃、項目等組成。高小平(2008)認為，“一案三制”是我國應急管理體系建設的核心框架，其中，預案是應急管理體系建設的龍頭，是“一案三制”的起點；應急管理體制，主要是指應急指揮機構、社會動員體系、領導責任制度、專業救援隊伍和專家咨詢隊伍等；應急管理機制是行政管理組織體系在遇到突發公共事件后有效運轉的機理性制度；法制是基礎和歸宿，應急管理法制的確立，表明我國應急管理框架的形成。陳玲(2009)將應急管理體系分為預警評估系統(包括監測預測系統、預警應急支持系統)、常設危機管理機構、突發事件應對法規、專項財政基金等四個方面。劉尚亮、沈惠璋(2010)等從組織結構、人員、物資、資金、信息、法制、信息系統、社會參與等八個方面提出建立和完善我國突發事件應急管理體系的建議。

以公共危機處理的主體為對象的研究主要有：學者徐紅曼、呂鐵林(2007)提出構建以政府為核心、以企業為基礎、以社區為保證，多元參與、多方溝通與交流，相互協調、相互促進的公共危機管理機制。學者黃金蘭(2008)提出四棱錐型公共危機管理機制：政府是公共危機管理的實然主體，企業組織是公共危機管理的應然主體，非營利組織是公共危機管理中政府的重要合作伙伴，媒體是公共危機管理的橋梁，社會公眾是公共危機管理的配合者。學者戴奇峰(2009)提出非政府組織由于自身的特點和優勢，參與到我國公共危機管理具有必然性和現實可能性，它可以通過在公共危機發生前進行宣傳與預替、公共危機發生時進行社會動員與整合、公共危機結束后進行善后修復與回應反饋等發揮重要作用。

以公共危機處理某個環節為對象的研究主要有：公共危機預防預控或前饋控制、危機應急處理、危機善后與恢復、危機處理保障等。

在危機預防預控或前饋控制方面，學者閻耀軍(2007)較為系統地提出了公共危機預警、預控(前饋控制)思想。王革(2009)提出了公共危機前饋控制組織設計方法。學者康偉(2008)提出，公共危機預防控制的主要策略有：建立危機管理控制指揮中心；建立危機風險評估機制；重視危機意識的普及，視危機為社會常態；建立有效的社會動員與救助機制；培育良好的個人心理素質和社會環境。譚衛國(2009)認為，需要從增強危機意識、設立專門的組織機構、加強技術和物質儲備、構建法律體系和利用社會力量等幾個方面來完善政府有效應對公共危機的預防機制。張小明(2009)提出公共危機預警機制主要由預警信息搜集子系統、預警信息分析和評估子系統、危機預測子系統、危機預警指標子系統、危機警報子系統、危機預控對策子系統等六個子系統構成。在建立與完善科學、合理的公共危機分級預警機制的基礎上，可以構建相對嚴密的公共危機預警四級指標體系。黃順康(2006)認為，建立危機預警的關鍵是建立包括危機預警綜合信息系統、氣象、地震、海洋災害預警系統和經濟危機預警系統在內的高效信息系統。此外，還應建立社會心理預警機制，以及完備的信息搜集、信息管理和信息發布制度。羅新陽(2007)提出了構建網絡民情預警機制的基本框架，包括網絡民情信息機制和網絡民情問題解決機制。

在危機處理方面，學者馬品仲(2004)提出應急指揮聯動流程(包括報警、接警、處警、執行與反饋、監控與記錄、報表與統計)和應急聯動指揮系統(包括計算機信息接受與接處警指揮調度系統、計算機網絡系統、“指揮系統”中現代化通信手段、電視圖像監控系統、大屏幕和電視墻顯示系統、地理信息系統、技術防范報警系統、信息記錄系統、無人值守機房集中監控系統及系統維護與管理)。蔡志強(2006)認為，社會動員是指在危機管理中，社會組織和社會公眾憑借自治自律的特點，配合行政動員、政治動員，處理一些他們無法處理的事務，從而達到危機管理的最佳狀態的一種動員方式。社會動員包括社會公眾的動員和社會組織的動員。在危機信息發布方面，陳楠(2008)提出建立完善的公共危機時期信息公開的法律制度規范，建立獨立的危機信息發布機構，注意公共危機事件中政府信息發布的梯度問題。㈣

在危機善后方面的研究主要有：劉娟等(2010)提出建立善后資金監管機制、健全公共危機保險體系、加強災后審計工作、完善公共危機立法體系、重視災后心理援助計劃、健全公民參與體系等。周海生(2009)認為，危機善后處理的內容不僅包括因政府應急管理中的過錯、違法行為造成的損失進行的行政賠償，也包括因政府應急管理中的合法或無過錯行為導致的損失進行的行政補償。通過與法制完備國家對危機致損的行政賠償范圍和程序比較可知，我國行政賠償的法律制度基本確立，但法律位階不夠高，范圍不夠廣，補償規范表述較為籠統，行政補償程序中緊急補償程序和司法程序尚待完善。并提出我國危機應對中的國家賠償責任主要涵蓋違法行使或濫用行政緊急權力的賠償責任、未履行法定職責的賠償責任、危機處置中的事實行為因過錯而導致損害的國家賠償責任、公有公共設施或技術性設施導致損害而引起的國家賠償。

在危機恢復方面，學者游志斌提出了公共危機恢復的基本原則、主要的參與者、恢復的基本步驟和策略。基本步驟包括建立危機恢復的領導機構、開展前期評估、制定恢復計劃、總結整改和監督落實、進行后期恢復評價。基本策略包括危機前開展恢復準備工作，充分發揮有益于危機恢復的所有成員的力量，因地制宜地開展現場緊急恢復工作，及時有效地聯絡溝通，開展政府危機公關工作。

(二)公共危機管理立法研究

學者田大余(2004)比較系統地提出了公共危機管理立法的基本思想、存在的問題和對策。他認為，構建公共危機管理法律體系的基本思路是：建立全國統一的應對各類危機的基本法；對現有涉及危機管理的法律進行修改，使之與危機管理基本法相協調；根據危機發生的不同種類，逐步建立危機管理的法律體系；建立全國統一的危機管理綜合協調機構。并指出，法律手段是公共危機管理最基本最主要的手段，它不僅是預防、調控、處置危機的有效法寶，而且還貫穿于其他各種手段之中，同時也規范著其他各種手段的運用。危機管理法律就是國家運用法律手段，預防、調控、處置危機的法律規范的總稱。它規范了在公共危機狀態下政府(立法機關、行政機關、司法機關、其他政權機關)、各類社會組織、社會公眾的權利、義務和行為準則，包括必須做什么、可以做什么、如何做、不可做什么、禁止做什么、應當得到什么、受怎樣的保障等一系列強制規定性的措施，還包括違反這些規定應當受到的懲罰，即法律責任。一旦社會可能進入危機狀態或危機一旦發生，各類社會主體就必須依照危機管理法律的規定活動。學者孟繁元(2003)、范旭斌(2004)、肖鵬英(2006)、宋超(2006)、張維平(2006)等針對公共危機管理立法也都提出了一系列原則、對策或措施。

學者戚建剛(2006)分析了突發公共災害事件應對法的三種立法模式，即目標模式、法體模式和制度模式。目標模式指一國立法機關按照自己的目的對應急管理法所設定的一種理想效果，是應急管理法價值取向的法律化。目標模式包括效率模式和權利保障模式。我國應急管理法的目標模式介于二者之間。應急管理立法的法體模式是一國立法者對應急管理法總體風格特征的選擇，具體包括條文體系編排、適用范圍和制度結構等方面的設計和安排。應急管理法的法體模式主要有統一法典模式、單行法律模式、混合模式。應急管理法的制度模式可以有兩條設計主線：一是以突發事件的發生、發展過程為制度設計的主線；二是以應急管理的機制為制度設計的主線。我國突發事件應對法則是將這兩條主線有機結合。

四、公共危機管理研究評述

國內外學者圍繞公共危機處理的環節，構建了公共危機處理過程的基本理論框架，為公共危機處理提供了理論指導。歐美學者有關世界風險社會的提法，敲響了全球風險一體化的警鐘，但如何治理全球生態風險、技術風險、恐怖主義，尚缺乏統一的認識以及法律和組織設計框架。國內公共危機管理研究主要集中在基本理論和立法研究兩個方面。不足之處主要有：(1)研究不夠系統，表現為沒有將公共危機管理的基本理論、立法研究、組織設計和工作流程結合起來，形成公共危機管理體系或機制。在方法上，沒有將系統方法和隋景分析方法貫穿到研究之中，使得研究不夠系統、具體，缺乏對公共危機管理的組織設計研究。(2)在公共危機管理立法研究方面，對現有法律缺陷缺乏系統的研究。(3)由于前兩個不足導致了缺少系統的、基于法律和組織設計的公共危機處理機制或體系研究。(4)籠統的危機管理研究居多，對影響當前我國社會安全穩定和國家長治久安的社會危機缺乏科學的分析，更缺少形成這些危機的深層次原因的分析和預防措施。