關于建立罰沒款項補償受害人損失制度的思考

摘要：將罰沒款項(沒收違法所得和罰款)補償受害人損失，是通過公權手段保護私權主體權益的一項全新的制度設想。目前我國的規定是，執法機關應當將罰沒款項一律上繳國庫，這樣的規定雖然簡單易行，但存在的問題不能忽視。罰款數額應當與違法者造成的受害人損失掛鉤，政府應當將罰沒款項首先用來補償受害人的人身和財產損失，以促進實現社會公平正義。

關鍵詞：罰沒款項；補償受害人；社會正義

中圖分類號：D902 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502(2011)03-0090-06

全國政協委員、證監會副主席范福春在2009年全國政協十一屆二次會議上提交了一份《關于將證券期貨市場沒收的違法所得和罰款返還受害人的提案》，曾經引起了廣泛關注。他認為，在現行體制下，沒收的違法所得和罰款均上繳國庫，盡管使違法違規者受到了懲處，但受害人的損失卻永遠無法彌補。因此，他呼吁，將加害人的非法所得直接返還給受害人。簡俊東先生在2007年時就指出：中國證監會成立以來，對違法違規行為的罰沒款已經超過30億元，這些款項均按規定上繳國庫，并沒有返還投資者，應呼吁建立投資者保護基金，借鑒美國經驗，將證監會行政處罰的罰沒款全部交由該基金接收和管理，直接補償證券市場受害者。

目前我國對違法(包括證券法及其他經濟法、環境保護法等社會法)侵犯社會公共利益造成損害后果的行為，一是讓受害人自己追究違法者的民事責任；二是由執法機關追究違法者的行政責任。因為許多受害人無力追究違法者的民事責任，執法的罰沒款項又歸屬國庫，因此，出現了受害人得不到應有賠償和公眾對政府執法怨聲載道的雙重問題。筆者認為，罰款數額應當與違法者造成的受害人損失掛鉤，政府應當將罰沒款項首先用來補償受害人的人身和財產損失，以促進實現社會公平正義，使政府取信于民。

一、我國受害人損失救濟制度的缺失

(一)我國罰沒款項不能用來補償受害人

罰沒款項作為法律責任的一種形式，在懲治違法侵犯社會利益行為、維護法律尊嚴、實現社會正義方面具有重要的積極的作用。但是在中國有關罰沒款項歸屬國庫的規定，人們對此存在著諸多非議。如：自貢市警方對一偷窺鄰家女兒洗澡者作了500元罰款處罰，市民黃振迪提出這個罰款到底該由誰收的問題。他質疑：人家洗澡被偷窺了，受到了侵害，怎么錢卻要交給國庫。在瓊民源事件中，證監會就下令將1.3億元的“非法收入”充公。結果，雖然該筆款項大部分來自廣大投資者，但是10多萬股民卻分文未得。眾多的受害者只能通過個別民事訴訟進行解決，索賠道路漫長艱辛，不利于受害者的權益保護。

我國《特種設備安全監察條例》規定，大型游樂設施高空滯留人員1小時以上12小時以下的屬于一般事故，對事故發生負有責任的單位，將由特種設備安全監督管理部門處以10萬元以上20萬元以下罰款；客運索道、大型游樂設施高空滯留100人以上并且時間在24小時以上48小時以下的為重大事故，處50萬元以上200萬元以下罰款。筆者認為，特種設備安全出現問題，受到驚嚇的是乘客，罰款不是給消費者，而是歸入國庫，消費者心中難免會憤憤不平。《北京晚報》評論部主任蘇文洋指出，民眾有難，安監部門有了罰款依據，國庫又增加了收入，這似乎隱含著發‘民難財’的味道。倘若罰款以賠償受害者為第一原則，我們可以在罰款后面繼續規定：由政府用罰款向受害者支付一定數額的補償金。這樣做，比罰款進國庫更能增加社會和諧，既體現政府以人為本的執政理念，又同樣達到了教育企業注意安全的目的。

由政府執法機關對違法的行為進行監督并處罰具有合理性。因為從經濟學角度看，一個社會之所以需要政府，是因為政府的存在可以節約交易成本，即用成本較低的政府交易代替成本較高的私權主體之間的社會交易。也就是說由政府對違法的行為進行執法監督更符合效率和效益原則。通過政府執法應當既可以達到維護社會秩序、實現社會正義的目的，同時又能夠讓受到侵害的相關弱勢群體得到應有的救濟。但中國目前的行政處罰責任是行政相對人對國家的責任，雖然具有懲罰性，但是沒有對受害人的補償性。中國政府執法機構收繳的罰款要全部上繳國庫，行政機關不得以任何形式截留。我國《行政處罰法》第53條規定：“罰款、沒收違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項，必須全部上繳國庫。”我國相當多的行政處罰案件都是侵犯了相關人的權益，造成受害者人身財產損失。相關人希望政府在對違法行為進行處罰的同時，能夠使自己受侵犯的權利得到救濟。但是我國現行的制度設置使得受害者的這個愿望無法實現。

美國的罰沒款項制度具有補償相關受害人損失的功能。如美國證券交易委員會對世界通信公司的處罰案。世界通信公司從2001年開始的一年半時間內，共虛報了38億美元的利潤。這一丑聞成為美國歷史上最大的公司財務欺詐案。最終，該公司與美國證券交易委員會達成一項協議，同意支付7，5億美元罰金用于成立一個公平基金，以彌補投資者損失。美國證券交易委員會獲準處置該基金，用于賠償1999年4月后持有世界通信公司股票和債券的投資人。

鄧小平同志研究社會問題的重要視角，就是對社會中存在的問題“都要當作制度問題、體制問題提出來，作進一步的研究”；“考慮從制度上解決問題”。因此，要使我國罰沒款項制度真正成為執法為民的制度，需要從實體到程序進行縝密的重構。

(二)受害人無力提起民事訴訟，自己不能救濟自己

或許有人會說，罰沒款項是懲罰性質的，應當歸屬國家，受害人自己可以提起民事訴訟，通過自己的起訴獲得賠償。在我國現行的經濟法律、法規中，一般都有民事責任的規定，因違法者違反經濟法行為受到侵害的當事人可以依據《民事訴訟法》的規定起訴違法者，獲得賠償。如我國《廣告法》第38條規定：違反本法規定，發布虛假廣告，欺騙和誤導消費者，使購買商品或者接受服務的消費者的合法權益受到損害，由廣告主依法承擔民事責任。

這樣的規定無疑是正確的，也是應當的，但是立法者顯然忽略了此類案件的一個重要特點，即受到虛假廣告行為欺騙和誤導的消費者是眾多的。一個虛假廣告的發布，可能會使眾多的消費者受到損害。如果每個消費者都依據民事訴訟法起訴維權，投入與產出顯然不成比例，效率和效益都會很差，法院也會應接不暇；如果消費者因為無力維權而選擇放棄，那違法者會因此而獲得暴利。作為理性的絕大多數消費者都選擇了后者。因為消費者權利屬于小額多數權利，西方學者一般稱“易腐權利”。

消費者放棄維權，一是由于維權成本過于高昂，往往得不償失；二是人們普遍存在“免費乘車”的心理，認為市場經濟的良好秩序需要政府來維護，不是私人的事情，受到損害的并不只是自己。因此，寧可吃點虧，也不會自己出頭做這種事情。美國著名制度經濟學家諾思說過：如果私人成本超過了私人收益，個人通常不會愿意去從事活動，雖然對社會來說可能有利。

消費者放棄維權的另一個原因是面對侵權的無能為力。例如，由于計時不準確等因素，河南幾大電信運營商2004年一年多收用戶電話費近兩億元。質量技術監督局說，“計時、計費不準確的原因90％以上是人為因素”。要將電信運營商多收的錢還給消費者，這在中國現行法律制度下是個無法解決的難題。因為眾多的消費者是不可能起訴電信運營商的，對電信運營商人為因素造成的計時不準確，消費者無法得知，也無法證明；而用戶自己計算自己損失的數額更是在技術上難以做到的。

因為受害人不能起訴，法院的司法職能就不能啟動，違法侵害社會利益的行為就無法受到民事制裁。其結果是：一方面受害人的權益無從救濟；另一方面違法者的違法成本大大降低，違法者因違法而獲利。解決上述兩個問題的最好辦法是政府代表消費者進行維權，而且維護廣大消費者權利也是現代國家責無旁貸的義務。政府可以依法對違法行為進行罰款，然后將罰款給付受害的消費者。如果中國建立了執法機構將罰沒款項補償受害人損失的制度，類似河南電信運營商這樣的事情解決就很容易了。辦法是：相關執法者按照電信運營商的違法所得對其罰款，然后要求電信運營商計算出對每個消費者多收的錢，要求電信運營商將罰款直接打人手機用戶的賬戶內。計算多收的錢以及返還消費者，這對電信運營商是輕而易舉的事情，關鍵問題是制度的安排。

眾所周知，法律的價值在于能夠實現社會正義，違法者受到應有的制裁，受害人得到應有的賠償和救濟。但在我國，由于法律責任制度設置的缺陷，往往存在著受害人不得不忍氣吞聲，違法者卻非法獲得暴利的問題。為解決這一嚴重的社會不公問題，筆者建議：對于違犯法律、侵犯公民基本人身權和財產權的行為，由政府代表“受害人”對違法者沒收違法所得和進行罰款，并將得到的款項返還給受害人。此種制度可以簡稱為經濟罰款制度，以區別于我國現有的民事罰款和行政罰款。

二、執法機構將罰款補償受害人損失的依據

(一)立法依據

1.符合我國行政處罰法的立法宗旨

保護公民、法人或者其他組織的合法權益是我國行政處罰法的立法宗旨。我國《行政處罰法》第1條規定：為了規范行政處罰的設定和實施，保障和監督行政機關有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，根據憲法。制定本法。或許有人理解我國行政處罰法的立法宗旨中所說的保護公民、法人或者其他組織的合法權益是指保障行政管理相對人的合法權益。毋庸置疑，保障相對人權利是《行政處罰法》貫徹始終的指導思想。行政處罰的設定、實施無一不體現這一思想。如公民、法人或者其他組織對于行政處罰主體所給予的行政處罰有陳述權、申辯權；對行政處罰不服的，有權依法申請行政復議或提起行政訴訟；行政處罰主體在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利等。上述保護當事人合法權益的措施多是程序性的權利，其重要性是顯而易見的。但筆者理解，對相對人進行行政處罰是為了保護作為相關人的公民、法人或其他組織合法權益，才是從源頭上把握住了設置行政處罰的目的。

2.符合“過罰相當”原則

我國確定行政處罰應當遵循“過罰相當”原則。過罰相當原則是指行政主體對違法行為人適用行政處罰，所科罰種和處罰幅度要與違法行為人的違法過錯程度相適應，避免畸輕畸重的不合理、不公正的情況。我國《行政處罰法》第4條規定：“設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。”過罰相當原則既適用于相對人的違法行為尚未造成危害社會后果的情形，也適用于已經造成危害社會后果的情況。如果相對人的違法行為已經造成危害社會的后果，處罰應當與社會危害程度相當，也就是社會危害程度高，處罰力度應當加大，罰沒款項的數額應當多。社會危害程度高的違法行為，受害人的損失相應的也多，罰沒款項歸屬國庫而不是歸屬受害人于理不通。只有將罰沒款項補償給受害人才符合“過罰相當”原則的本意。

3.符合“被害人提起行政訴訟”的本意

在行政法上，被害人對執法機關的執法行為不服，有權向法院提起訴訟。最高人民法院《關于執行(行政訴訟法>若干問題的解釋》第13條規定：被侵害的公民、法人或者其他組織不服行政機關行政處罰決定或不處罰行為，要求主管行政機關追究加害人法律責任的，可以依法提起訴訟。給予被害人此種權利，不應當僅僅是道義上的，其本意包括因為對加害人處罰不力，造成對被害人的救濟不足，因此應當進行追加。故授權被害人對執法機關的執法行為不服，可以向法院提起訴訟。

4.我國已經有類似的制度設置

我國近年設立的道路交通事故社會救助基金制度類似本文提出的設想。2006年5月1日起正式實施的《中華人民共和國道路交通安全法》第17條規定：國家實行機動車第三者責任強制保險制度，設立道路交通事故社會救助基金。2009年10月，經國務院同意，財政部、中國保險監督管理委員會、公安部、衛生部和農業部聯合發布了《道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》。道路交通事故社會救助基金(以下簡稱“救助基金”)，是指依法籌集用于墊付機動車道路交通事故中受害人人身傷亡的喪葬費用、部分或者全部搶救費用的社會專項基金。救助基金的來源之一是對未按照規定投保交強險的機動車的所有人、管理人的罰款。該制度的設置在法學理論界、道路交通管理部門和全社會反響良好，充分體現了國家和社會對公民生命安全和健康的關愛和救助，體現了我國的法制建設開始注重彰顯人文關懷，尊重公民的健康權、生命權，是落實“以人為本”執政理念的具體表現。

5.美國相關的立法

美國1984年通過的《內幕交易處罰法》，其最主要的內容是，對那些根據內幕信息買賣股票而獲利或減少損失者，按照其“違法所得”或“避免損失”處以3倍的罰款，在學理上這筆罰款被稱為民事罰款。四年之后，1988年美國總統里根簽署了《內幕交易及證券欺詐制裁法》，引入了行政罰款制度，即無須考慮內幕交易者是否有“利潤所得”，一律予以罰款處罰，自然人的可處罰金額被提高到10萬至100萬美元，法人則可被處以高達250萬美元的行政罰款。美國規定非法所得可以用于支付投資者的索賠，但是民事罰款必須上繳美國國庫，2002年頒布的薩班斯法案308(a)規定，允許美國證監會設立公平基金，罰款也一并歸入基金，用于賠償被欺詐的投資人。

2000年10月，美國國會通過了美國西弗吉尼亞州民主黨參議員羅伯特·伯德提出的《2000年持續傾銷與補貼抵消法案》，根據該法案，美國政府將上一年度向外國公司征收的反傾銷和反補貼稅款，按比例直接分配給提起和支持反傾銷和反補貼訴訟的本國公司，而不是全部上繳財政部。根據該修正案分發出去的金額，到2005年達到10多億美元。美國統計總署的報告顯示，在2001年到2004年間，根據《伯德修正案》所征收的反傾銷和反補貼稅款中，有10億美元補償給美國國內的公司，其中三分之二流向了三個產業：滾珠軸承、蠟燭和鋼材；其中有一半，約5億美元流向了特定的5個公司。在獲得上述5億美元稅款的五家公司中，總部位于俄亥俄州坎頓市的軸承和鋼鐵制造商Timken公司是最大的受益者，拿走了其中2.05億，占10億美元稅款的20％。

(二)理論依據

1.經濟法的三元論理論

經濟法的三元論理論是由經濟法學者韓志紅教授首先提出的。所謂三元論就是說，經濟法的調整對象是由三方主體參與的關系，是一種既有當事人雙方、又有關系人一方介入的關系。如在廣告法律關系中，有雙方當事人，一方是作為強勢主體的廣告主、廣告經營者、廣告發布者，另一方是作為弱勢群體的消費者。政府介入其中，監管強勢主體，保護弱勢群體。在這種三元互動的關系中，政府并不是法律關系的當事人，只是作為一個關系人存在。政府沒有自己獨立的利益。政府對在經濟活動中處于不利地位的弱勢群體采取特殊的保護措施，使弱勢群體基本權利(生存權、自由權、平等權、財產權等)得到實現。執法機構對違法者進行處罰，將罰沒款項給付受到侵犯的受害人，是經濟法三元論理論的具體表現。經營者的違法行為，直接侵犯的是消費者利益。政府為了保護消費者利益，對違法者進行處罰，理所當然的應當將罰沒款項給付消費者。

2.行政法的相關人理論

行政相關人是指參與一定的行政法律關系，與行政主體所實施的行政行為存在一定的法律上利害關系的除相對人之外的公民、法人或其他組織。李衛華、馮威認為，從法治政府和依法行政的角度看，行政法律關系不僅僅是簡單的行政主體與行政相對人的二維關系，而是涉及行政主體、行政相對人及行政相對人以外的私人等多方主體的多維、復雜的法律關系，行政相關人就是行政相對人以外的私人主體。“執法機構對違法行為的處罰，不是因為違法行為侵犯了執法主體的權利，而是相對人有違法侵犯社會公共利益的行為。因此，與執法主體的執法行為存在一定的法律上利害關系的人，除相對人之外，一定還有作為“受害人”的一方當事人。將罰沒款項補償這一方當事人的損失是理所當然的。

肖金明提出，應當實現政府執法由“行政主體——行政相對人”方式向“行政主體——行政相對人+行政相關人”方式的轉變。他認為行政相關人作為一種價值觀念，它主要表現為執法者應當確立全面的利益觀念，政府執法應當充分尊重和保障行政相關人的權益。行政相關人觀念和制度的興起，使得執法者面對更多的利益要求和更為復雜的利益關系，執法者必須平衡利益要求和駕馭利益關系，這必然對政府執法能力提出更高的要求。本文提出的將罰沒款項補償受害人損失就是這一要求的具體反映。執法機構對違法者進行處罰，將罰款給付受到侵害的受害人，是行政法相關人理論的具體表現。作為相對人的經營者違法，直接侵犯的是作為相關人消費者的利益。執法機構為了保護消費者利益，對違法者進行處罰，將罰沒款項給付消費者，符合肖金明提出的實現政府執法由“行政主體——行政相對人”方式向“行政主體——行政相對人+行政相關人”方式的轉變，真正實現了執法為民的社會主義法治理念。

3.符合公平正義的原則

美國法學家菲利普·塞爾茲尼克(PhilipSelmick，)說過：好的法律應該提供的不只是程序正義。它應該既強有力又公平；應該有助于界定公眾利益并致力于達到實體正義。正義是指公正分配獎勵(rewards)和懲罰(punishments)的道德觀念。簡單地說，正義就是給每個人應得的本分。在社會化經濟條件下，要做到有損害即有賠償，需要建立罰沒款項補償受害人制度。因為傳統的民事訴訟不能夠實現對作為弱勢群體的受害人的保護。

公平正義是人類亙古不變的追求和理想，是人類社會文明進步的重要標志，是社會主義和諧社會的關鍵環節。徐顯明認為，社會主義社會一定是以公平為基本特征、以正義為最終價值的社會。依法治國，建設社會主義法治國家的目標就是在全社會實現公平正義。公平正義的核心是制度的公平正義，要使正義的要求法律化、制度化，使實現正義的途徑程序化、公開化。罰沒款項補償受害人制度正是符合這一要求的制度。

三、建立罰沒款項補償受害人損失制度的意義

(一)有利于落實執法為民的社會主義執法理念

執法為民是社會主義法治的本質要求，維護和保障人民群眾利益是執法為民的核心。執法為民，就是要把解決人民群眾最關心、最直接、最現實的切身利益問題，作為法律工作的根本出發點和落腳點。建立罰沒款項補償受害人損失制度，通過政府代表受害人向違法者追償，使得受到違法行為損害的當事人得到應有的賠償，通過罰款的返還機制，有效維護社會公眾利益。與此對應的是，能夠使違法行為受到應有的制裁。

罰沒款項返還給受害人，對于社會眾多受害者來說無疑是一件幸事。因為他們不用自己去進行維權訴訟，政府代表訴訟使他們的損失得到了應有的補償。結果是違法行為得到了應有的制裁，受害人的利益得到了有效維護，社會正義得以真正實現。如果不是政府代表維權，眾多的受害人會因為成本收益的考慮。在訴訟面前“望而卻步”。而受害者只能通過個別民事訴訟進行解決，在要求賠償過程中屢屢受阻，挫傷了其維權的積極性，從而不利于維權意識的培養，也會導致公眾降低對法律的信心。

(二)有利于提高民眾對政府的信任和支持

要得到人民群眾對政府的信任和支持，最基本的是執政者要代表人民群眾的利益，維護其合法權益。受害人損失補償制度可以使得相關受害者的損失得到補償，人民群眾的利益得到政府的保護，執法機構的社會地位得到廣大群眾的尊重，從而提高了民眾對政府的信任和支持。亞里士多德認為，法律所以能見效，全靠民眾的支持。舊政府執法有效，不僅能夠有力遏制違法行為，營造人人守法的社會氛圍，而且由于公眾利益得到維護，使得他們愿意支持政府的執法活動，積極舉報違法行為，這樣可以大大減少政府執法的社會成本，從而使得法律的實施進入一種良性的循環。

罰沒款項補償受害人損失的制度建構是一個復雜的系統工程，從罰沒款項數額的確定、執法程序、司法對執法的事中制約，到罰沒款項的管理和處置等實體和程序問題，都要按照罰沒款項補償受害人損失的目的進行制度創新。本項研究在這些方面還沒有涉及，希望其他學者繼續這項研究，以促進我國建立這一有利于提高政府公信力的制度。

注釋：

①“瓊民源”1993年4月在深交所掛牌上市。由于經營業績不佳，公司股票一直未受到廣大投資者青睞。為了改變這一不利局面并獲取暴利，“瓊民源”的控股股東——民源海南公司伙同深圳有色金屬財務公司利用關聯交易作掩護，在未取得土地開發使用權的情況下，通過和關聯企業——香港冠聯企業等簽訂未經國家有關部門批準的合作建房及權益轉讓合同，人為虛構利潤5.4億元；同時通過對未經國家有關部門批準立項的四個投資項目進行虛假評估而制造出6.57億元的巨額資本公積金。使公司股票價格在短短的幾個月里就從4元多翻了數倍直升至26元多。1998年11月，北京市第一中級人民法院就“瓊民源案”做出一審判決：瓊民源原任董事長馬玉和因犯提供虛假財務會計報告罪，被判處有期徒刑三年。中國證監會對“瓊民源”的處罰包括沒收非法所得1.3億元，罰款400萬元。

②2005年12月，美國參議院以微弱優勢通過廢除《伯德修正案》的決議。該決議的生效時間是2007年10月1日。

責任編輯：宋奇