通過用稅權的調控逐步縮小“城鄉(xiāng)差距”

摘 要：目前中國“二元”社會結構下的城鄉(xiāng)差距或區(qū)域財富分布嚴重失衡，是由于我國長期實行的“城鄉(xiāng)分治”和“城市偏向”的二元社會制度使然，深層原因即財政取向和使用的不平衡。為了縮小“城鄉(xiāng)差距”，理應著重用稅權的規(guī)范和控制，井采取如下措施，調整預算編制對農村支出的比重，加大中央對農村轉移支付力度，實現(xiàn)縱向和橫向轉移支付并重。

關鍵詞：“二元”社會；城鄉(xiāng)差距；用稅權的調控

中圖分類號：DF432 文獻標識碼：A 文章編號：1003-7217(2011)01-0118-05

2006年我國提出建設社會主義新農村的建設規(guī)劃，政府以加大轉移支付和發(fā)放各種補貼的方式，加大公共財政投入，力圖使農業(yè)生產能夠穩(wěn)步發(fā)展，農民生活能夠逐步富裕，農村社會風尚能夠進一步好轉，農村社會環(huán)境能夠進一步改變，農村社會管理能夠得到加強。這一系列的舉措都表明了中央努力解決“城鄉(xiāng)差距”的決心。本文即以此現(xiàn)象為分析背景，從“二元”社會結構下“城鄉(xiāng)差距”形成的現(xiàn)狀人手，探究此差距形成的深層原因，以企通過用稅權的調控逐步解決“二元”社會結構下城鄉(xiāng)的貧富差距。

一、必要的交待：現(xiàn)實的差距

2003年中國GDP先后突破總量10萬億人民幣和人均1000美元的大關后，我國的社會經(jīng)濟形勢亦發(fā)生了一些令人不安的變化，突出表現(xiàn)就是改革成果與經(jīng)濟繁榮的分享格局事實上處于一種非均衡的狀態(tài)，城市和部分市民更多地在經(jīng)濟增長中受益，而鄉(xiāng)村和農民卻隨著改革的進程日益邊緣化和相對貧困化。2003年城鄉(xiāng)收入比達到創(chuàng)紀錄的3.23：1，如果考慮到農民收入中有近40％的實物因素，并且還應扣除生產性開支，而城鎮(zhèn)居民的隱性福利和補貼又未納入統(tǒng)計范圍，城鄉(xiāng)實際收入差距可能高達4至6倍，這已經(jīng)嚴重影響到了未來社會的發(fā)展與穩(wěn)定。

近年來，我國城鄉(xiāng)差距呈現(xiàn)出進一步加大的態(tài)勢，按照“五等分法”，國家統(tǒng)計局2000年對全國1萬個城鎮(zhèn)居民家庭收入情況的調查顯示，20％的高收入者擁有42.5％的國民財富。另據(jù)其他部門統(tǒng)計的五等分法結果，我國農村中20％的低收人人口與20％富裕人口收入之比由1978年的2.9倍擴大到了6.6倍，城鎮(zhèn)居民則由1983年的2.3倍擴大到1994年的2倍。如果用城市中20％的高收入戶的平均收入與農村中20％的低收入戶平均收入相比較，1992年的貧富差距達11倍，1994年達到了13倍。如果用“基尼系數(shù)法”和“恩格爾系數(shù)”進行比較，也同樣可以得出我國城鄉(xiāng)居民收入差距以更快的速度拉大的結論(見表1和表2)。結果是，我國居民在財富擁有方面出現(xiàn)了嚴重的兩極分化，在20萬億元的國內金融資產中，80％為占總人口30％左右的城市居民所擁有，其中近一半又被只占城市人口20％少數(shù)高收入階層占有。也就是說，占總人口6％的人占有了40％的金融資產。其他的一些調查也證明了這種財富擁有格局的存在。不過，另外一些調查表明財富的集中程度要更高。比如，一項在1999年進行的城鎮(zhèn)居民抽樣調查表明，不足5％的富人占有當時全國居民儲蓄存款總額6萬億元的一半，即3萬億元人民幣。

那么，是什么原因造成了時至今日仍在不斷擴大的嚴重城鄉(xiāng)差距呢?歸結起來，主要是由于我國長期實行的“城鄉(xiāng)分治”和“城市偏向”的二元社會制度使然。

二、深層的分析：財政取向和使用的不平衡

新中國成立以來，“工業(yè)化”發(fā)展道路和“城市偏向”模式設計，使我國長期采用了“以農養(yǎng)工”、“以鄉(xiāng)養(yǎng)城”的社會政策。農業(yè)承擔起了為工業(yè)化提供原始積累的歷史重任，農村發(fā)展為城市發(fā)展讓路，收入分配向城市居民傾斜，這樣，在農村的“包圍”中，城市成為了營養(yǎng)相對過剩的時代“畸兒”。“城鄉(xiāng)分治”除現(xiàn)行戶籍制度外，突出表現(xiàn)在“汲取”上的“剪刀差”和“給付上”的“城市職工型福利“或曰“單位型福利”兩個方面。

(一)財政收入的取向：“汲取上”的“剪刀差”政策

“汲取上”的“剪刀差”政策主要表現(xiàn)在三個方面：

1 農產品價格的“剪刀差”。1950年代初，國家頒布了《關于實行糧食的計劃統(tǒng)購和計劃供應的命令》，也就是這個規(guī)定奠定了我國實行農副產品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的法律基礎。在農副產品統(tǒng)購統(tǒng)銷體制下，國家持續(xù)性地、制度化地從農村汲取資金投向城市工業(yè)體系建設：一方面，城市居民得到了廉價資源和初級產品，而農村通過交換得到的回報卻始終小于付出的價值，而差額就是農村無償為城市提供的原始積累，在長期的不等價交換中，農村和農民蒙受了巨大的財富損失；另一方面，低價的農副產品不僅降低了工業(yè)的原材料投入成本，并且也使城市居民獲得了實物福利，從而又降低了工業(yè)的勞動力成本，如是，工商業(yè)可以保持較高的價格優(yōu)勢和利潤收益。同時，工業(yè)產品卻以和城市市場一樣的價格銷往農村，既然農民在農產品銷售環(huán)節(jié)并沒有形成足夠的收入，也就沒有能力購買這些“昂貴產品”，導致農民既不能及時改善生產條件，又難以提高生活水平，陷入了生產能力低、文明程度低、社會地位低的窘境。

2 “農民工”工資上的“剪刀差”。改革開放以來，除了1980年代社會資源配置出現(xiàn)了城鄉(xiāng)平等化和擴散化的短期效應，農民因農業(yè)生產力的提高分享了些許經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的成果以外，到了1990年代特別是進入新世紀，城鄉(xiāng)居民的收入差距一直呈加速擴大趨勢。在此期間，大量的農村青壯年勞動力開始涌向城市，成為了同工不同酬的城市“農民”或稱“進城務工人員”。“農民工”大軍在為城市的現(xiàn)代化建設作出了無法估量的巨大貢獻的同時，卻沒有享受到最起碼的“國民待遇”，農民工與“正規(guī)部門”的“正規(guī)就業(yè)”的“單位人”在收入分配和福利保障等方面存在巨大的結構性差異，后者意味著高收入、工作穩(wěn)定、良好的工作環(huán)境和福利制度，且有提升機會等，“農民工”則意味著低收入、無保障、無福利、工作環(huán)境惡劣等。特別值得強調的是，2。多年來，“農民工”的平均工資并沒有隨著經(jīng)濟的發(fā)展而相應提高，仍然在500～800元之間徘徊。即便如此，“農民工”還經(jīng)常性面臨被拖欠工資的艱難處境，他們成為城鄉(xiāng)之間流動著的弱勢群體。

3 土地價格上的“剪刀差”。進入1990年代，特別是工業(yè)品形成了“買方市場”以來，為了擴大內需，國家加大了基礎建設的力度，從而飛速地推動了中國新一輪的城市化進程。盡管城市化進程在促進經(jīng)濟增長、擴大就業(yè)等方面起到了非常重要的作用，但是，也正是在這個過程中，國家征收了農村集體所有的l億畝土地，并利用壟斷一級土地市場的便利，通過土地市場價格與補償費之間的差額，即土地價格的“剪刀差”，從農民手中無償“剝奪”了土地資產收益2萬多億元，成為改革開放以來國家汲取農村資源的又一新模式。社會上“違法拆遷”、“暴力逼拆”現(xiàn)象的屢見不鮮，已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定的重要因素，也成了城鄉(xiāng)差距擴大的又一極強推動力。

(二)財政使用的偏向：“給付”上的“單位型福利”

我國城鄉(xiāng)差距既有社會資源汲取方面城市流向的因素，亦有國家財政給付方面城市取向的因素。早在1950年代初期，國家就頒布了《國營企業(yè)、事業(yè)和機關工資等級制度》，從而確立了我國城鎮(zhèn)職工低工資制度，同時，這也是我國在城鎮(zhèn)干部職工之間推行全面和無限責任的“單位型福利制”的起因。依據(jù)《工資等級制度》等法規(guī)的規(guī)定，我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期，國家統(tǒng)一掌握國營企事業(yè)單位和國家機關的工資標準，統(tǒng)一組織這些單位職工的職級升降，這使得政府通常以壓低工資標準和減少升遷頻率的方式，直接或間接地降低工業(yè)的勞動力投入成本，以便在低成本的基礎上獲得更高的工業(yè)利潤。另外，由于改革開放以前新中國一直采用的是財政統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制，國營企業(yè)創(chuàng)造的純收入，基本上都上交財政集中支配，企業(yè)能夠支配的財力極其有限，國家憑借這一特殊的財政收支機制將工業(yè)部門的高額利潤集中到政府手中，從而使我國財政收入占國民收入的比重得以在相當長的時期內持續(xù)保持30％以上的高水平，其中1978年為37.2％。與此同時，由于長期的低工資使城鎮(zhèn)里的“單位人”家庭生活無以為繼，于是政府和企業(yè)又不得不給城鎮(zhèn)干部職工享受農民無法獲得的高福利。這樣，最低工資和高福利最終結合起來了。

可見，“低工資構成多福利的前提，而多福利自然成為低工資的必要補充”。工資分配與福利權益的混合，使企業(yè)辦社會、政府辦企業(yè)的角色錯位問題成了計劃經(jīng)濟時代的“中國病”，迄今仍是阻礙國有企業(yè)改革并向現(xiàn)代化邁進的重大桎梏。更為關鍵的問題是，這一模式的長期運行現(xiàn)已固化為具有中國特色的畸形的封閉式的“單位型福利制度”。完全不同于西方的福利制度，其福利制度的建構主要是為了給少數(shù)人提供幫助和服務，它指向的是社會的弱勢群體和貧困者。

綜上，在一個“低工資——高福利”的“單位型福利”模式主導的時代，城鄉(xiāng)的公平性問題不僅表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民及其各階層間收入分配上的巨大差距，還表現(xiàn)在享受各種福利如教育、醫(yī)療和最低社會保障等方面不同待遇。從目前的情況來看，部分城市居民享有住房公積金、社會保險(包括醫(yī)療保險和失業(yè)保險)以及最低生活保障等。而這一些在農村，廣大農民是無法獲得的。

三、差距的縮小：用稅權的調控

如上所述，我國長期以來一直采取“以農養(yǎng)工”、“以鄉(xiāng)養(yǎng)城”的社會政策，造成了目前城鄉(xiāng)二元格局下城鄉(xiāng)差距不斷擴大的局面。同時，以市場為價值取向的改革以來，采用了“以先富帶共富”策略和方針，因而又導致了東部和中西部的差距。所以，統(tǒng)籌發(fā)展、協(xié)調發(fā)展、建設和諧社會成為人們的共同呼聲和心愿。

那么，如何在制度方面確保縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域差距呢?基于稅權和用稅權的基礎理論：稅權的內容包括征稅權和用稅權。其中，征稅和用稅的決策權歸立法機關，征稅和用稅的執(zhí)行權歸行政機關。行政機關享有的執(zhí)行性的用稅權主要包括政府采購權、公共產品提供權、預算編制權、預算執(zhí)行權等。用稅權主要應接受預算和審計方面的監(jiān)督與控制，用稅權的問題即稅金的使用問題則關系到每一個納稅人的切身利益，它是一切有關稅之活動的終點，如果說合法征上來的稅不能夠“用之于民”，那么，就背離了稅收法治的初衷。筆者以為，在分稅制改革中央和省級財政之間已取得明顯成效，中央財力大大增強的背景下，應該將著眼點放在用稅權的規(guī)范和控制上，完善我國的轉移支付制度，實現(xiàn)工業(yè)對農業(yè)、城市對鄉(xiāng)村、東部對中西部的支援與反哺。

1 調整預算編制對農村支出的比重

面對不斷增長和拓展的公共需求，公共資源永遠是稀缺的，因此，在發(fā)揮“市場”在私法部門之間配置社會資源的基礎性作用的同時，公共領域公共資源的配置和使用必須有“計劃”地進行，換言之，公共部門的收支活動必須有“計劃”地理性安排以便達至總額平衡。從這個意義上講，市場經(jīng)濟并非完全排斥“計劃”，預算正是“國家財政收支計劃”，是公共部門領域資源配置的計劃機制。預算在納稅人和國家之間架起一座溝通和監(jiān)督的橋梁，納稅人通過其代議機關以預算的方式，保證政府的收支不偏離自己的利益，也保障了納稅人的財產權不受政府稅權任意擴張的侵犯。

國家預算就其本質而言是法律，預算案就是一項具備了強制執(zhí)行力的“法案”。各國憲法一般都規(guī)定，國家預算一經(jīng)代議機關批準公布便成為法律，政府必須不折不扣地貫徹執(zhí)行，不允許任何逃避預算約束的財政行為，如遇客觀情勢變遷必須修改預算，法律也設置了嚴格的補救程序。正是從這個層面上講，預算是“具有法律效力的國家財政收支計劃”。民主和法治財政必須有預算制度的守護，通過預算的編制、審批、實施和決算審計過程的法治化、程序化和公開化，納稅人完成自己“公共選擇”的過程，實現(xiàn)“公共利益”的最大化，保證稅權運行的民主方向。總之，預算具有公共性、法律性和計劃性等特征，是納稅人監(jiān)督和控制稅權的法律規(guī)范，一部憲政發(fā)達史也正是預算制度的發(fā)展史。

筆者認為，在預算編制方面而言，應該調整和優(yōu)化我國的公共支出結構，在公共支出規(guī)模短期內無法大量削減的剛性要求下，優(yōu)化公共支出結構，加大對農村醫(yī)療、衛(wèi)生、教育方面支出的比重，并從整體上實現(xiàn)對農村和中、西部的傾斜，并在此基礎上細化支出結構，從而使預算監(jiān)督真正的具備可操作性。只有在上述改革措施順利完成的前提下，預算的法律化和剛性化才有現(xiàn)實意義。否則，收支結構都不合理，就開始一味地追求剛性預算的強制執(zhí)行，只能是對現(xiàn)行稅權運行不合理情勢的肯定和固化，愈改革也就會離憲政的要求愈遠，背離預算改革的初衷。

2 加大中央對農村轉移支付力度

盡管1994年以來，我國宏觀轉移支付占地方財政收入的比重一直呈上升趨勢，進入新世紀后更是增加顯著，如2002年達7352億元，轉移支付占中央財政支出比重的44％，不過，由于我國目前的轉移支付制度仍帶有計劃經(jīng)濟的痕跡和烙印，存在結構不合理和規(guī)模稍小的流弊。所以，轉移支付力度的加大未能有效控制城鄉(xiāng)差距和地區(qū)間財力差距的擴大趨勢，并且在某種意義上還加強和促進了差距的擴大。我國財政轉移支付類型包括原體制上解或補助、稅收返還、一般性轉移支付和專項轉移支付四種。其中，2002年“稅收返還”占宏觀轉移支付總量的32.8％，與1994年的75.4％相比盡管下降了42.6％，但相對于目前其他類型的轉移支付規(guī)模較小的狀況，“稅收返還”仍然是轉移支付資金規(guī)模最大的一部分。問題的關鍵是“稅收返還”這一非法定化的轉移支付形式與經(jīng)濟發(fā)展水平是正相關的，即經(jīng)濟愈發(fā)達返還額度和規(guī)模愈大，經(jīng)濟愈落后得到的返還金額就愈小，反之則相反。這必然加劇城鄉(xiāng)和區(qū)域差距的進一步擴大，使富者愈富、窮者愈窮，恰恰與轉移制度的內在價值取向相悖。另外，“體制上解與補助”本屬一般性轉移支付的內容，而專項轉移支付實踐運行中亦存在環(huán)節(jié)過多、規(guī)模過大、流向不合理等嚴重問題，這又在一定層面上折射出了我國現(xiàn)有轉移支付制度的弊端和改革的必要性與緊迫性。

因此，欲發(fā)揮轉移支付在消除貧富差距方面的重要作用，必須對我國現(xiàn)有制度進行改革。其基本方法是：逐步取消“稅收返還”制度，將“體制上解與補助”并歸“一般性轉移支付”，改革專項轉移支付運作模式。

3 實現(xiàn)縱向和橫向轉移支付并重

同時，實現(xiàn)縱向和橫向轉移支付的并重，既要完善和強化城市對農村，工業(yè)對農業(yè)的“轉移支付”，逐步消除城鄉(xiāng)差距，又要完善和強化東部對中西部的“轉移支付”，縮小區(qū)域差距，還要審慎地推進行業(yè)之間的“轉移支付”，彌合職業(yè)的過大差距。當然，就目前而言，首先應該深化市場經(jīng)濟體制改革，逐步廢除當下產生差距的制度供給上的非均衡局面。

最后，值得一提的是，外國學界對大規(guī)模“轉移支付”的制度設計持否定態(tài)度，認為這是一種合法形式的“掠奪”。放在中國的語境中，筆者以為，一定時期內相當規(guī)模的轉移支付是合理的，因為，這是對先前體制下“掠奪”的一種補償，即中國的轉移支付帶有“還債”的性質。建國特別是改革開放以來，我們對農村和中西部汲取的太多太多，時下是“還債”和“報恩”的時候了。這恰如子女在大學畢業(yè)參加工作以前靠父母的“撫養(yǎng)”，當自己有經(jīng)濟能力和實力的時候亦應該反過來“贍養(yǎng)”父母了。因此，必須堅持“多予少取放活”方針，尤其在“多予”上下功夫并使其真正落到實處。

(責任編輯：王鐵軍)