從執政黨視野看參政黨民主監督機制的完善路徑

摘要：參政黨民主監督是我國政黨制度的一個重要內容，具有其他性質的監督所不能取代的優勢。然而在現實中，這一重要的監督資源并沒有被充分利用起來，發揮的實際作用較為有限。參政黨民主監督力度不夠、作用不強的主要原因就在于監督機制的不健全。改進和完善民主監督機制，執政黨要為參政黨民主監督機制建設提供支撐和保障，要著力完善參政黨監督能力素質保障機制，要建立健全系統而配套的參政黨民主監督運行保障機制。

關鍵詞：執政黨；參政黨；民主監督機制；完善路徑

中圖分類號：D665文獻標識碼：A文章編號：1008-6269(2011)01-0033-04

參政黨的民主監督，是中國特色政黨制度建設的重要內容之一，也是中國特色社會主義監督體系的重要組成部分。近些年來，盡管參政黨的參政議政、政治協商功能逐步走向規范化、制度化和程序化，但作為另一大基本功能的民主監督卻相對較為薄弱，參政黨與執政黨之間尚未形成有效的權力制衡，主要原因就在于參政黨民主監督機制的不健全。如何通過制度設計和制度創新完善參政黨監督機制，推動中國特色政黨制度發展，已經成為當前中國政治發展面臨的一個重大課題。筆者認為，從執政黨的視角看，完善參政黨民主監督機制，可以考慮由以下三個方面著手。

一、執政黨為參政黨民主監督機制建設提供支撐和保障

西方的政黨制度本身蘊含了政黨監督的萌芽，監督是內生的。我國政黨之間的監督則是共產黨的自覺選擇，監督是外生的。因此，參政黨民主監督尤其需要執政黨的支持?？梢哉f，參政黨民主監督作用發揮得如何，執政黨接受民主監督的自覺性和重視程度是決定因素之一。完善參政黨民主監督機制，重要的一條就是執政黨和政府將民主監督視為執政的必要環節，積極創造條件，營造寬松、團結的氣氛，不斷拓寬和健全參政黨監督渠道，逐步推進民主監督制度化水平的提高。

（一）推動參政黨民主監督寬松和諧外部環境的營造。參政黨民主監督不同于國家權力機關的監督，它不具備國家權力性質和法律的強制性。因此，這種性質的政黨監督，尤其需要通過大力建設和營造寬松穩定、民主自由、團結和諧的外部環境來保證。在我國在相當長的時間內曾受“左”的思潮影響，講真話要付出慘痛的政治代價甚至會喪失生命，這使許多知識分子不敢再提批評意見，這種因言定罪、沒有講真話自由的外部環境是非常不利于參政黨民主監督功能的發揮。因此，執政黨要以黨內紀律要求黨員干部認真對待參政黨的批評和建議，各級黨委部門，尤其是基層黨組織，要不斷提高接受參政黨民主監督的自覺性、主動性，采取求同存異、體諒包容的態度，聽得進逆耳之言，容得下尖銳批評。要通過各種方式，全面、準確地宣傳參政黨民主監督的典型事例、重要意義、基本著力點等，使全黨全社會更多地了解和支持參政黨的民主監督工作。充分尊重參政黨民主監督的正當權利，鼓勵他們敢于從執政外、參政內視角，發現執政黨在工作中所沒有發現的錯誤、缺點，提出具有針對性、實用性、可行性的意見、建議，以彌補執政黨視域內所存在的某些局限性。積極從政治上、組織上和物資上為參政黨實施監督創造良好條件，包括健全監督機構，保障監督各項工作所需的經費和提供參政黨監督獲取信息的多種渠道等，充分體現接受監督的誠意，為參政黨民主監督創造一個寬松和諧、暢所欲言、真誠合作的政治環境和民主氛圍。

（二）推動參政黨民主監督渠道的不斷拓展。我國參政黨民主監督形式主要可以概括為：通過人大、政協發揮監督作用；在協商會、座談會、通報會上提出意見；參加各類調研、視察，提出報告或意見開展監督；通過對口聯系與特約人員發揮監督作用。這些監督形式，有的已形成了相當的經驗，有的正處在不斷的完善中，有的還相對薄弱。這就需要各級黨委一方面完善和規范參政黨現有民主監督形式，發揮其更廣泛的監督效力。例如，切實提高現階段廣泛采用的“民主協商會”、“座談會”、“情況通報會”等民主監督渠道的實效，使其有一定的頻繁度、有足量的實質內容，不搞成禮儀性的活動；逐步完善監察員、檢察員、審計員、教育督導員等監督政府和司法機關的監督形式；充分吸納參政黨介入一些腐敗易發多發領域的監督等。另一方面，在實際工作中以與時俱進的精神，積極創造條件，開創更多監督的具體形式，例如，執政黨或政府的重大決策或民生事項決策時，吸納參政黨成員參與決策前的調查研究工作，把“聽取參政黨意見”作為必要環節納入決策程序，并通過一定的機制和程序，讓參政黨進行“不可行性研究”，經不起不可行性報告結論反駁的事項不能通過。在決策實施后，由參政黨參與決策效果的績效評估，并提出評估意見。

（三）推動參政黨民主監督制度化水平的提升。實踐表明，在多黨合作制中，民主監督較參政議政、政治協商要難開展得多，民主監督更需要制度化的措施加以保證，并具有可操作性的細則，否則難于提高監督的實效。民主監督的制度化建設，是指對監督者和被監督者各自必須遵守的準則、權利義務，監督的范圍、手段和程序等作出完整、明確、具體的規定，并盡可能量化、細化、實化，以利操作，減少主觀隨意性。當前參政黨民主監督的制度化程度總體不高。為提高監督的質量與效能，使黨際監督功能長久有效地進行下去，需要執政黨積極主動推進有關監督規范性文件的制定和完善。一方面，正如不少學者提出，完善參政黨發揮監督功能相關的政策、法規，例如，推動《參政黨民主監督條例》之類法規的出臺，制定《重大決策監督辦法》、《民主監督意見反饋辦法》，保障中共領導干部切實履行接受監督的義務，以便為參政黨的監督工作提供依據和保障措施。另一方面，各地黨委在工作中，結合實際制定具體、可操作的措施，完善民主監督的工作程序，進一步規范重大事項通報制度、參政黨民主評議制度、特約監督員制度等，明確各部門哪些工作需要接受民主監督，減少或避免采取模棱兩可的詞語，使其責任能夠明確地落實。

二、著力完善參政黨監督能力素質保障機制

參政黨的民主監督機制，應當具有自我制約、自我調節、自我完善的自組織能力。為此，需加強參政黨的自身建設，不斷提高民主監督的政治自覺性、責任感，激活參政黨對執政黨進行監督的能量。

（一）強化民主監督的思想建設。目前參政黨成員絕大多數是改革開放后加入的，與老一輩成員相比，他們專業知識強，較具有開拓創新精神，但也存在許多不足，例如，對西方政黨體制和我國政黨制度的特點和優點缺乏全面正確的認識，參政黨意識相對不強。因此，首先要增加參政黨意識。參政黨意識是指“在中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度框架下，處于參政地位的民主黨派對其參政黨角色及其參政黨活動規律的深刻認識和把握，是民主黨派對自己的地位、功能、使命、宗旨的一種深層次認識，體現的是參政黨及其成員對其政治角色的認同感，對其歷史使命的責任感以及對其政黨組織的歸屬感”[1]。有沒有明確的參政黨意識，是履行好民主監督職能最為基礎的“軟件”之一。培育參政黨的政黨意識，包括兩個方面：一是樹立堅持中共領導的觀念，抵制西方政黨觀念及其演變，堅定不移地走中國特色政黨發展道路；二是培育民主監督的權利意識、責任意識，克服被作為美化環境、裝潢門面、無所作為的“擺設論”，充分認識到參政黨民主監督在我國政治生活中的重要價值，以高度的社會政治責任感，積極履行民主監督職能，敢于和善于對執政黨和國家的方針政策、各項工作提出意見、批評和建議，做到知無不言，言無不盡，并且敢于堅持正確的意見，通過“有為”爭取“有位”。

（二）加強民主監督的人才建設。參政黨民主監督不是靠權力，而是靠“事實充分，言之有據，論之有理，以理服人”來促進決策的科學化、民主化，以使執政黨的執政方略更加完善。因此，吸納和培養民主監督的高素質人才是有效實現民主監督的關鍵。為此，一是強化學習與培訓力度。民主黨派機關要把學習與培訓放在重要地位，以民主監督為重要內容，通過理論教育、政策培訓、研討會、經驗交流會等方式，學習民主監督需要的各方面知識，并不斷根據時代發展變化和工作需要，創新學習和培訓內容，增強其民主監督意識，提高民主監督能力。二是通過政治實踐提升監督的實際能力。在民主黨派內部首先創建一個和諧、民主、暢所欲言的氛圍，為其開展民主監督提供支持和保障；同時，組織和領導本黨派成員對執政黨的政策、方針以及領導者的工作存在的問題進行探討，在實踐中逐步提高民主監督的積極性和科學性。三是充實后備人才隊伍建設。具體做法有：確定并按照比例規劃，做好人才戰略性儲備；利用各種有效途徑，努力吸收一批政治堅定、思想過硬、業務精通，有較強的分析問題、解決問題的中青年成員加入；推薦擔任各級特約人員的后備人選，并通過教育培訓，提高其具備發現信息資源的意識和能力。

（三）發揮民主監督的整體效應。由于參政黨的入黨程序、黨內監督機制等不如執政黨那樣嚴密，其成員又分散在各具體業務領域中，如不加以精心組織，積極引導，潛在的巨大能量便難以凝聚起來。因此，組織、引導黨派成員將其真知灼見升華為監督的能量，是發揮參政黨監督功能與提高監督質量的基本前提與關鍵所在。首先，要加強民主黨派中人大代表、政協代表、各類特約成員管理，定期組織相互共享收集到的各類信息，改變部分成員在行使監督職責中事前無報告、事中無研究、事后無反饋的松散狀態，并及時將基層組織及其成員的合理意見與建議轉化為組織的整體意志加以表達。其次，可根據民主黨派成員本身的優勢和特長，逐漸建立和規范各類民主監督調研小組，由民主黨派領導帶隊，組織民主黨派中的專家學者、人大代表、政協委員、骨干成員，深入實際，深入基層，深入群眾，針對群眾關心的熱點難點問題開展專題調研機制，分析、綜合，多層次、多方位、多渠道地了解真實情況，客觀全面反映問題，提出批評，既調動民主黨派成員個體民主監督的積極性，又發揮民主黨派成員的集體智慧和民主黨派組織的整體功能。再次，民主黨派相互之間形成經常、有效的聯系與協作制度，完善監督信息共享制度，互通情況、互用材料、聯合辦案，克服一些地方存在的相互封鎖、相互排斥等錯誤傾向，共同構建健全有效的民主監督網絡。

三、建立健全系統而配套的參政黨民主監督運行保障機制

實踐證明，制度的規范性、可行性和約束力，決定著民主監督的質量和效果。參政黨民主監督能否切實運作起來，很大程度上依賴具體運行機制的完善程度。中共中央〔2005〕5號文件已經就民主監督的運行機制作了原則性的規定，但尚需將其細化為具體的監督機制，要對民主監督的范圍、內容、方式、程序以及建議或意見的采納落實、及時反饋、效應測評辦法等，作出明確而具可操作性的規定，以做到有章可循和按章辦事，保證民主監督的健康運行。

（一）建立健全民主監督的權利保障機制。參政黨監督力度不夠的主要原因之一是沒有形成一種能使監督者大膽主動地進行監督，而被監督者不得不接受監督的權利保障機制。由于參政黨在監督過程中很容易觸及相關權力部門、個人一些敏感問題，建立健全監督的保護機制，切實維護參政黨履行民主監督的權利，是加強參政黨民主監督的基礎和前提。首先要健全相關的法規、制度，規定參政黨提出意見、批評和建議實行免責，鼓勵參政黨成員勇于提出自己的想法，使其正常的民主監督免受不應有的干擾和侵害。二是健全監督者履行相應權利的支持體系，例如，知情權、質詢權、督辦權、彈劾建議權等，明確在堅持基本政治原則和方向的前提下，參政黨成員可以在人大會議、政協會議和政府機關、企事業單位、學校以及人民團體等各種會議上充分表達自己的意見，并通過視察、檢查、調查、監察等方式方法，進行民主監督，提出意見、批評和建議[2]。三是預防和嚴懲對監督者進行打擊報復的行為。凡侵犯參政黨監督權利的，一經發現就要嚴肅處理。

（二）建立健全民主監督的組織保障機制。列寧曾指出，黨之所以要組織起來，就是因為組織的整體力量大于組織內部個體力量的簡單相加。參政黨民主監督，無論是從過程還是結果看，都是以組織的名義來實施更為順利和有效。健全民主監督組織保障機制，首先可考慮在參政黨內部建立一個以監督為基本任務的組織機構。目前各民主黨派雖已相繼設立了以該黨派常務副主席為主任的中央監督委員會，但是這一監督委員會主要是在民主黨派內部開展監督，沒有對執政黨監督的職能。因此，需要建立以對執政黨的民主監督為基本任務的專門機構，專門負責本黨派對執政黨民主監督的組織領導工作，以組織的名義和形式處理其與被監督部門聯系、溝通并實施監督的相關事宜，并在民主黨派內部，通過定期出簡報、組織經驗交流會等形式，互通信息，交流監督經驗，以提高監督水平。其次，為有效履行參政黨的民主監督職能，各級政協組織也應設立專門的民主監督工作委員會，探索定期組織各參政黨以組織形式開展監督工作，為民主監督提供組織保障。再次，特約人員實際上是參政黨進行民主監督的主力軍和重要媒介，加強這支隊伍的組織建設非常重要。但從目前對浙江省一些參政黨特約監督人員的調查來看，目前特約人員主要是以個人身份參加由被監督單位組織的監督活動，其所屬的黨派介入很少，甚至對誰是特約人員都不甚清楚，更缺乏對特約監督人員工作統一的指導和管理，無法體現政黨監督的特性。因此，提高特約監督人員的組織程度，由參政黨相關部門統一負責在組織內選拔和推薦各類特約人員，并對其工作進行規范管理和協調，是增強其監督的影響力和有效性的重要途徑。

（三）建立健全民主監督的信息溝通機制。獲取全面而準確的信息是民主監督的前提和基礎，參政黨知情的廣度和深度與監督的質量直接成正比。參政黨對執政黨的監督需建立在參政黨掌握大量真實、全面、可靠的信息基礎之上，否則，就無法有效開展監督。建立良好的信息溝通機制，首先，要細化相互溝通的內容，擴大參政黨的信息源。通過黨的重大方針和政策的通報，閱讀相關文件以及了解黨委和政府部門的公務活動等，都是參政黨獲取信息的重要途徑與方式，但僅有這些仍不足以使參政黨對黨委和政府工作有全面、詳細的了解。因為這些間接獲得的信息可能是片面的或者經過加工的。因此，還需加強黨際日常工作信息溝通聯系制度，執政黨定期不定期向參政黨通報近期工作情況以及本地區政治、經濟和社會各項事業發展的具體情況；擬提交人民代表大會審議的政府工作報告、有關重大政策措施和關系國計民生的重大建設項目向參政黨征求意見；邀請參政黨成員參加有關會議和重大政策、規劃的制定；定期組織參政黨成員參觀、考察、座談、調研，不斷拓寬參政黨的知情渠道，保障參政黨的知情權。其次，充分運用現代化信息媒介，建立信息溝通的多個載體。參政黨成員不應完全依賴于被監督者提供的信息，而要善于利用自己的特點和優勢，進行全面科學的調查研究，廣泛收集信息。例如，可以充分運用現代傳播工具，建立執政黨與參政黨專門的互動信息窗口，保證信息傳輸管道的暢通；可以通過黨委、政府的網站獲得各類信息；可以通過創設網絡平臺，給民眾在網上發表意見建議的機會，從中發現熱點和焦點，并經過提煉整合和調查研究升華為政黨意見進行集中理性的表達。再次，暢通意見建議反映渠道，保持政治信息的原汁原味。參政黨的批評意見和有關建議等信息，能夠通過一定渠道通暢地到達有關黨政部門，是實現有效監督的重要條件。因此，建立迅速、全面、準確的信息傳遞機制，明確參政黨監督意見收集由哪個部門負責、報送到哪一級、責任人是誰，從而使參政黨反映出來的各種信息在傳遞過程中不至于受阻滯，不至于被“過濾”而失真。

（四）建立健全民主監督的反饋機制。民主監督是一個相互影響、相互作用的互動過程。只有監督，沒有反饋或沒有充分到位的反饋，民主監督就缺乏活力和動力，監督功能就不能充分發揮。目前一些地方存在民主監督相對較軟的狀況，與民主監督的反饋機制不健全、不完善有很大關系。比如說，對參政黨的監督意見，有許多部門考慮的主要不是如何針對提案意見和建議去調研，去采納，而是考慮如何答復來應付，造成這種現象的主要原因就在于對有關部門辦理提案的質量缺乏約束的機制。改進和完善民主監督的反饋制度，首先要建立民主監督專報制度。參政黨以規范的文字“專報”形式提交民主監督的意見或建議，對參政黨的民主監督專報，有關部門要有專門機構和人員負責接辦，分送給有關領導、有關單位和部門以及有關負責人。其次，完善信息處理反饋機制。對參政黨提出的意見、批評和建議要求條條有回應、件件有答復。相關單位領導班子應結合本部門本單位實際，認真研究討論征集到的意見和批評，加強與意見提出人的交流和溝通，在此基礎上拿出改進的措施和辦法，并將結果“已解決”、“不能采納”或“留作參考”等情況反饋給提意見、作批評的人和組織?！耙呀鉀Q”或“留作參考”的要說明采納的具體情況，“不能采納”的部分要作出充分的解釋和說明。再次，引入質詢機制?？梢栽囆袇⒄h的提案和重要意見建議辦理落實情況在報紙和網上公開，讓參政黨能夠及時跟蹤詢問；參政黨成員對答復不滿意的，可再次向有關部門和人員提出，甚至可以對有關部門和人員提出質詢，要求作出進一步說明，從而促使有關部門對參政黨的監督意見及時、認真、負責地處理，增強民主監督的約束性和有效性。

（五）建立健全民主監督的考評激勵機制?？荚u激勵是提升民主監督效能所必不可少的一環。完善民主監督的考評激勵機制，首先要建立民主監督的考評機制。對民主監督的內容方式和處理結果，由統戰或紀檢監察部門定期組織考核評價，每年至少進行一次這樣的考評，考評對象既包括民主監督的主體，也包括民主監督的客體。要建立系統完善的考核指標體系，就監督主體而言，主要考核其是否認真履行民主監督職能，監督質量如何。就監督客體而言，主要考核其接受參政黨監督的自動性，對監督意見的落實是否做到條條有回應，件件有答復。考評結果應予上報和公布，并作為年終績效考核評優的重要內容。通過這種考評機制，給民主監督的主客體均施加一定的壓力，以強化民主監督的有效性。其次，建立民主監督的激勵機制。對主動接受監督、虛心采納意見、積極改進自身工作，避免重大工作失誤的各級黨政組織以及敢于監督、善于監督，在履行參政黨民主監督職能中取得實效的參政黨及其成員，給予相應的表彰和獎勵，以達到典型帶動和整體促進民主監督工作的目的。再次，建立民主監督責任追究機制。責任追究機制不健全是致使一些單位和個人在接受參政黨民主監督時采取陽奉陰違、敷衍應付態度的重要原因。因此，對參政黨民主監督的意見建議，要根據職能分工，落實到具體部門和責任人，并制定相應的獎懲制度。對參政黨履行民主監督職能進行打擊報復的個別黨組織，要及時批評和糾正，并追究責任人、“一把手”的責任。

參考文獻：

[1] 劉雪巖.論參政黨的政黨意識[J].中央社會主義學院學報，2008，(2).

[2] 張達青.改革開放以來參政黨民主監督探析[J].上海社會主義學院學報，2009，(1).

責任編輯：羅振建