當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)管理存在的問題及其治理策略

摘要：完善社會(huì)管理作為黨和政府的重大責(zé)任列入議程，農(nóng)村社會(huì)管理成為一個(gè)值得研究的議題。社會(huì)管理包含管理主體、管理內(nèi)容與具體領(lǐng)域、管理技術(shù)手段等，其內(nèi)涵非常豐富。通過對(duì)河北省10個(gè)地市所轄的76個(gè)農(nóng)村的社會(huì)組織管理與社會(huì)事務(wù)管理的問卷調(diào)查，數(shù)據(jù)結(jié)果顯示農(nóng)村社會(huì)管理狀況呈現(xiàn)出“社會(huì)組織相對(duì)匱乏、社會(huì)事務(wù)單邊處理、障礙歸因經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)”的特征，這些特征也反映了農(nóng)村社會(huì)管理存在的主要問題。針對(duì)這些問題，需要加強(qiáng)組織建設(shè)，促進(jìn)管理優(yōu)化，提升管理能力，規(guī)范社會(huì)治理，推動(dòng)和諧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村善治。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會(huì)管理；問題；治理策略

中圖分類號(hào)：C31文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-6269（2011）01-0095-02

黨的十七大報(bào)告從維護(hù)人民群眾的根本利益和確保國家長治久安的全局和戰(zhàn)略高度，提出了“完善社會(huì)管理，維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)”的任務(wù)，從而把完善社會(huì)管理作為黨和政府的重大責(zé)任列入議程。2008年，黨的十七屆三中全會(huì)關(guān)于《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，到2020年，農(nóng)村改革發(fā)展基本目標(biāo)任務(wù)是：“農(nóng)村社會(huì)管理體系進(jìn)一步完善”，在加快發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)全面進(jìn)步方面，提出“強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)管理”。在推進(jìn)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理新格局形成過程中，農(nóng)村社會(huì)管理狀況如何，面臨哪些問題，需要如何改進(jìn)，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)善治，從而促進(jìn)農(nóng)村事業(yè)健康快速發(fā)展，這些成為值得研究的議題。

一、社會(huì)管理的概念界定與調(diào)研實(shí)施

多數(shù)學(xué)者對(duì)“社會(huì)管理”概念進(jìn)行了界定，形成各種不同的定義。有學(xué)者認(rèn)為社會(huì)管理就是把社會(huì)看作一個(gè)有機(jī)整體，通過運(yùn)用計(jì)劃、溝通、協(xié)調(diào)、控制、指導(dǎo)等手段，使社會(huì)系統(tǒng)協(xié)調(diào)有序、良性運(yùn)行的過程[1]。有的學(xué)者認(rèn)為社會(huì)管理就是在一定的共同價(jià)值基礎(chǔ)上，人們處理社會(huì)事務(wù)和提供社會(huì)公共服務(wù)的過程。通常對(duì)社會(huì)管理的理解，特別是在政府的政策實(shí)施中一般包含兩層含義：第一，技術(shù)層面的社會(huì)管理，指在一些項(xiàng)目中，諸如環(huán)境生態(tài)、工程、災(zāi)害、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等，對(duì)社會(huì)影響進(jìn)行評(píng)估、控制，甚至包括公眾參與活動(dòng)和參與決策過程；第二，宏觀的社會(huì)管理，指中央政府和地方通過稅收、財(cái)政支出、立法、司法、行政等方式對(duì)于社會(huì)生活中的不公平現(xiàn)象和不穩(wěn)定現(xiàn)象進(jìn)行干預(yù)，保障人民的福祉隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)公平與公正。嚴(yán)格意義上的社會(huì)管理應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)方面的內(nèi)涵：一是對(duì)社會(huì)共同體，包括社區(qū)、社會(huì)組織的治理，發(fā)揮它們?cè)谏鐣?huì)生活中的整合作用；二是通過稅收、財(cái)政支出、立法、司法、行政等方式對(duì)于社會(huì)生活中的不公平現(xiàn)象和不穩(wěn)定現(xiàn)象進(jìn)行干預(yù)；三是作為主權(quán)國家對(duì)全球化經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)影響的協(xié)調(diào)[2]。有的學(xué)者把“社會(huì)管理”分為廣義與狹義，廣義的社會(huì)管理，包括政治子系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)、思想文化子系統(tǒng)和社會(huì)生活子系統(tǒng)在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)大系統(tǒng)的管理，狹義上的社會(huì)管理，指的是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)中除了政治統(tǒng)治事務(wù)和經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)以外的那部分事務(wù)的管理。狹義上的社會(huì)管理是建立在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三大領(lǐng)域或公共部門、私人部門和第三部門這三大部門的劃分基礎(chǔ)上的[3]。也有的學(xué)者指出在我國政府文件對(duì)社會(huì)管理的定義是：通過制定社會(huì)政策和法規(guī)，依法管理和規(guī)范社會(huì)組織、社會(huì)事務(wù)，化解社會(huì)矛盾，調(diào)節(jié)收入分配，維護(hù)社會(huì)公正、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定[4]。

上述關(guān)于社會(huì)管理的界定側(cè)重各不相同，有的側(cè)重管理技術(shù)，有的側(cè)重管理領(lǐng)域，有的側(cè)重管理主體，有的側(cè)重管理內(nèi)容，這些定義在一定程度上指出了“社會(huì)管理”的本質(zhì)。社會(huì)管理包含管理主體、管理內(nèi)容與具體領(lǐng)域、管理技術(shù)手段等，其內(nèi)涵非常豐富。因此，針對(duì)農(nóng)村社會(huì)管理，我們側(cè)重調(diào)查與研究農(nóng)村社會(huì)組織與社會(huì)事務(wù)管理狀況。

2009年7-8月對(duì)河北省10個(gè)地市所轄的76個(gè)農(nóng)村進(jìn)行問卷調(diào)查，發(fā)放調(diào)查問卷320份，回收村民調(diào)查問卷198份、村干部調(diào)查問卷73份，共計(jì)271份。本次問卷調(diào)查涉及農(nóng)村比較多，分布比較廣泛，涵蓋了河北省所有農(nóng)村類型，在村民與村干部樣本選擇方面兼顧不同境況，因此，調(diào)查樣本具有廣泛的代表性。從調(diào)查內(nèi)容上劃分，本次調(diào)查主要涉及農(nóng)村社會(huì)組織管理與農(nóng)村社會(huì)事務(wù)管理等兩部分社會(huì)管理的主要內(nèi)容，從這兩方面收集相關(guān)資料反映農(nóng)村社會(huì)管理的特征與問題，以及農(nóng)村居民與村干部期望社會(huì)管理的改進(jìn)途徑。

二、農(nóng)村社會(huì)管理的特征與問題

本次調(diào)查數(shù)據(jù)顯示農(nóng)村社會(huì)管理狀況呈現(xiàn)出“社會(huì)組織相對(duì)匱乏、社會(huì)事務(wù)單邊處理、障礙歸因經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)”的特征，這些特征也反映了當(dāng)前河北省農(nóng)村社會(huì)管理存在的主要問題。

（一）農(nóng)村社會(huì)組織相對(duì)匱乏

在農(nóng)村社會(huì)組織方面，調(diào)查數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，絕大多數(shù)農(nóng)村存在社會(huì)基層管理組織，50%以上的農(nóng)村存在中小學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等兩種服務(wù)相關(guān)組織，與紅白理事會(huì)、調(diào)解委員會(huì)、婦女組織等三種協(xié)調(diào)相關(guān)組織，而農(nóng)業(yè)合作社、文化技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、文化娛樂組織等服務(wù)相關(guān)組織與宗教（廟會(huì)）組織、治安巡邏隊(duì)、老年組織等協(xié)調(diào)相關(guān)組織都比較少。村民與村干部的應(yīng)答狀況之間也存在差異，村民應(yīng)答比率低于村干部應(yīng)答10%以上，這一方面反映了村民對(duì)村社會(huì)組織狀況不清楚，另一方面也反映了目前一些社會(huì)組織僅僅停留在形式表面上，只成立相關(guān)組織，而沒有開展實(shí)際工作，因此，村民不知道某些社會(huì)組織的存在。特別值得注意的是村民們普遍認(rèn)為教育技能培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)合作等組織存在意義重大，但是村民參與度不大，使得這些組織形同虛設(shè)。

（二）農(nóng)村社會(huì)事務(wù)單邊處理

在農(nóng)村社會(huì)事務(wù)處理方面，雖然多數(shù)村民與村干部反映農(nóng)村家庭關(guān)系、婚姻和鄰里關(guān)系都比較和諧，但是，一旦出現(xiàn)問題后多數(shù)人通過非正式途徑解決，甚至沒有解決途徑，使得這些事務(wù)難以得到恰當(dāng)處理；隨著“新農(nóng)合”的實(shí)施以及新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度即將全面地實(shí)施，農(nóng)村社會(huì)保障問題得到一定程度地解決，但是，一些問題依然存在，私人非正式關(guān)系幫助解困仍然發(fā)揮著重要作用；農(nóng)村教育事業(yè)得到了一定程度地發(fā)展，但是，文體娛樂活動(dòng)較少，而且往往是村民自行組織；雖然村民自身計(jì)生問題得到了較為恰當(dāng)?shù)慕鉀Q，但是，治安問題、環(huán)境保護(hù)問題影響著農(nóng)村發(fā)展，而且這些問題的解決主要依靠農(nóng)村和村民自身，甚至沒有任何途徑措施解決這些問題。因此，在社會(huì)事務(wù)處理方面呈現(xiàn)單邊傾向，這種傾向往往是指向農(nóng)村或村民自身，而政府相關(guān)部門卻處于缺位狀態(tài)。

（三）農(nóng)村社會(huì)管理障礙歸因經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)

在農(nóng)村社會(huì)管理整體狀況方面，村民選擇比重按照從大到小依次是一般、比較好與比較差并列、非常好、非常差，村干部選擇比例按照從大到小依次是比較好、一般、非常好、比較差、非常差，相對(duì)而言，村民偏向于農(nóng)村社會(huì)管理功過參半，好的一半差的也是一半，而村干部偏向于農(nóng)村社會(huì)管理好的多于差的狀況，因?yàn)榇甯刹孔鳛樯鐣?huì)管理的重要參與者，他們更多的希望看到社會(huì)管理好的一面，主觀影響的可能性更大一些。在農(nóng)村社會(huì)管理面臨障礙方面，村民與村干部把農(nóng)村社會(huì)管理的制約因素歸因于資金投入有限、村民收入較低等經(jīng)濟(jì)性因素，對(duì)參與組織管理方面歸因相對(duì)較少。在改善農(nóng)村社會(huì)管理措施方面，被訪村民與村干部高度一致選擇比例由大到小依次是加大公共財(cái)政投入、增加村民收入、激發(fā)村民參與、加強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)、改變行政管理方式、增多農(nóng)村社會(huì)組織等。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)因素確實(shí)重要，但是，這樣的歸因容易使人們僅僅著眼于經(jīng)濟(jì)，忽視其他因素的影響，特別是就農(nóng)村社會(huì)管理而言，組織因素也占據(jù)重要位置，但是，無論是村民還是村干部沒有對(duì)該因素的形成足夠的重視。

三、農(nóng)村社會(huì)管理問題的治理策略

針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)管理存在的問題，需要采取科學(xué)、合理措施，積極治理，推進(jìn)社會(huì)管理優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村善治。

（一）加強(qiáng)組織建設(shè)，促進(jìn)管理優(yōu)化

推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)管理，需要加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)，在建設(shè)過程需要進(jìn)行分類指導(dǎo)，對(duì)于已有組織要規(guī)范其運(yùn)行機(jī)制，對(duì)于需增加組織要進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)，同時(shí)，針對(duì)基層管理組織、服務(wù)相關(guān)組織和協(xié)調(diào)相關(guān)組織等組織進(jìn)行分類建設(shè)。目前，需要重點(diǎn)建設(shè)一些與農(nóng)村居民息息相關(guān)的社會(huì)組織，也是村民非常迫切需求的社會(huì)組織，通過本次調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)主要是服務(wù)相關(guān)類組織，其中包括醫(yī)療機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)教育機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)中介組織和文藝娛樂組織，這些組織對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村居民的生存與發(fā)展具有重要意義。對(duì)于協(xié)調(diào)相關(guān)類組織，本次調(diào)查數(shù)據(jù)顯示一些利益維護(hù)組織如：婦女組織、老年組織等相對(duì)匱乏，即使有也是僅僅停留在形式上，如：巡邏隊(duì)、調(diào)解委員會(huì)等，因此，針對(duì)該類組織不但需要建立相關(guān)組織，而且要強(qiáng)化相關(guān)組織職能，使其真正發(fā)揮功能，維護(hù)農(nóng)村居民的利益。對(duì)于基層管理類組織需要進(jìn)一步明確其職能，如村委會(huì)、村民代表大會(huì)，真正地代表村民利益，為村民謀福利。只有這樣，才能使農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)揮其作用，實(shí)現(xiàn)管理優(yōu)化。

（二）提升管理能力，規(guī)范社會(huì)治理

在農(nóng)村社會(huì)事務(wù)管理方面應(yīng)該明確村民、村集體與政府部門等三方的角色定位，避免單邊處理甚至是“無邊”處理的狀態(tài)。對(duì)于家庭婚姻與人際關(guān)系相關(guān)事務(wù)，主要關(guān)涉村民個(gè)體，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示家庭婚姻幸福、人際關(guān)系和諧是當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)主流，村民個(gè)體能夠很好地扮演自身角色，但是，遭遇問題時(shí)，也需要村集體或政府相關(guān)部門進(jìn)行調(diào)解，特別是當(dāng)前社會(huì)急劇的變遷，正式途徑的訴求解決渠道成為一種重要的方式。對(duì)于社會(huì)保障相關(guān)事務(wù)，政府的公共福利制度在農(nóng)村地區(qū)開始逐漸實(shí)施，政府角色更加明確，為農(nóng)村需要者提供經(jīng)濟(jì)保障的可能越來越大，但是，人們的需要也不是只有經(jīng)濟(jì)保障要求，還有社會(huì)情感需求，因此，村集體途徑或親友幫助作為一種情感訴求渠道也顯得非常必要。對(duì)于文教娛樂相關(guān)事務(wù)，除教育外，多數(shù)相關(guān)活動(dòng)是由村民集體完成，雖然在調(diào)查過程中顯示，多數(shù)村民的文化娛樂集中于個(gè)體型活動(dòng)，強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)性，但是文體活動(dòng)意義在于合作性，給予人們一種社會(huì)性體驗(yàn)，因此，在該項(xiàng)事務(wù)中，應(yīng)多籌辦一些集體活動(dòng)，讓居民多參與其中。在環(huán)境治理方面，更多地讓村民或村集體承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，甚至是沒有責(zé)任主體，良好環(huán)境的治理需要村民的監(jiān)督、村集體的合作，但是更重要的是政府依法實(shí)施監(jiān)控執(zhí)行責(zé)任，只有這樣，才能使農(nóng)村環(huán)境保護(hù)問題得到快速地解決。可見，在社會(huì)管理過程中需要結(jié)合社會(huì)事務(wù)特征，明確不同主體的角色，綜合提升參與主體社會(huì)事務(wù)管理能力，這樣才能促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理更加規(guī)范有序。

（三）推動(dòng)和諧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村善治

農(nóng)村社會(huì)管理不僅包括農(nóng)村社會(huì)組織管理，而且包括農(nóng)村社會(huì)事務(wù)管理，不僅包括個(gè)別社會(huì)事務(wù)管理狀況，而且包括整體社會(huì)管理狀況。因此，在推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)管理健康運(yùn)行過程中，應(yīng)該遵循全面和諧發(fā)展原則，既加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)組織建設(shè)，又促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)事務(wù)管理能力提升，既把握個(gè)別社會(huì)事務(wù)處理得恰如其分，又確保整體社會(huì)管理得規(guī)范有序。當(dāng)農(nóng)村社會(huì)管理面臨的障礙尋求解決途徑時(shí)，不但指向主要的直接原因，如調(diào)查數(shù)據(jù)顯示的經(jīng)濟(jì)因素，而且也要把握其他因素，特別是對(duì)于社會(huì)管理的組織因素，如參與、領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)行等狀況的影響，因?yàn)閮H僅經(jīng)濟(jì)歸因容易使社會(huì)管理等同經(jīng)濟(jì)工商管理，失去社會(huì)管理的獨(dú)立性，也容易造成對(duì)社會(huì)管理問題歸因的片面化。因此，需要全面把握農(nóng)村社會(huì)管理過程中各種因素，發(fā)揮各種因素作用，科學(xué)地協(xié)調(diào)，和諧地發(fā)展，這樣，農(nóng)村社會(huì)將處于善治狀態(tài)。

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責(zé)任編輯：傅其筠