馬英九當局“僑務”政策的轉向分析

摘要：長期以來，臺灣當局一直將“僑務”政策作為“外交”戰略中的重要一環加以發展。馬英九上臺后，“僑務”政策無論施政理念還是工作主軸相較于陳水扁時期都出現了較大的轉向。本文在對馬英九當局提出的“僑務休兵”的背景、內涵、瓶頸進行分析的基礎上，就“僑務休兵”實施后的走向及對未來兩岸“僑務”事業的影響做一個簡要的預測評析。

關鍵詞：“僑務休兵”；內涵；困境

中圖分類號：D675.8 文獻標識碼：A文章編號：1008－6269（2011）01-0049－04

1949年國民黨政權退守臺灣以來，為了維護所謂“道統”，極力拉攏維系與海外僑民的關系，在“僑務”政策上繼續貫徹孫中山先生提出的“華僑為革命之母”的思路，并且不同的時期依據兩岸及國際情勢的變化不斷調整其“僑務”政策。

一、臺灣歷屆當局的“僑務”政策

（一）兩蔣時期——堅守“一個中國”原則，反對“臺獨”

蔣介石時期，視“僑務”工作為其“反共復國”的三大主要力量之一，帶有很強的維持所謂“正統”的政治訴求。“僑務”政策主要是圍繞著贏得國際社會支持、“反共復國”為主題來進行的，并于20世紀50年代初出臺了《反共抗俄時期僑務政策》、《當前僑務施政政策要點》及《當前僑務綱領》等一系列綱領性的“僑務”政策。[1]重點放在華僑文教、華僑經濟等方面，并成為其后幾十年來臺灣當局“僑務”政策的主“基調”。文教方面，既注重對僑胞“反共復國革命精神”的訓練，也注重弘揚中國傳統文化的熏陶，主要目的是爭取海外華僑青年的支持和認同；經濟方面特別注重吸引海外的僑資來改善島內的經濟狀況，以貿易往來的形式，進一步強化相互間的互賴關系，爭取海外僑胞的“民心”。

蔣經國時期，正值中美建交，臺灣被驅逐出聯合國失去聯合國席位，“邦交國”銳減的困頓時期。面對國際時空環境的劇變，為挽救其日益孤立的“外交”頹勢，“僑務”政策比之先前更具彈性：政治上，以“三民主義統一中國”的政治信仰作為“僑務”工作的指導原則，以海外為工作重點，目的是希望團結海外的僑胞力量，反擊所謂的大陸“統戰陰謀”，實現“反共復國”的目標；經濟上，堅持“在穩定中求成長，在成長中求穩定”的原則，高度重視華僑經濟工作，試圖借助海外僑胞力量促進臺灣經濟的發展，以經促政，達到掃除國際社會的觀望和疑慮之功效[1]。兩蔣時期，臺灣當局“僑務”政策最大可取之處便是堅持了“一個中國”原則、反對任何形式“臺獨”主張。但意識形態的差異，“漢賊不兩立”的立場，使其“僑務”政策仍然是以對抗祖國大陸為主要出發點，政治性取向突出，根本目的仍然是強化海外華僑對臺灣國民黨執政當局的“政治認同”，確立其代表“一個中國”的“政治正統性”。

（二）李登輝時期——謀求“一中一臺”的“臺獨”路線

李登輝時期，借“憲政改革”之名義，實行臺灣“本土化”策略，將一大批臺籍人士納入臺灣黨政核心權力圈，“執政”地位穩固后，李登輝開始逐步背棄兩蔣時期所制定的“一個中國”和“反對臺獨”的基本原則，“僑務”政策開始發生了比較明顯的轉變，主要表現在：1.不斷淡化“中國意識”，提升“臺灣意識”；2.借助“僑務”推展“務實外交”，拓展所謂的“國際生存空間”，增強臺灣“國際能見度”；3.還“以委派負責人的形式，通過華僑文教服務中心，直接聯系或間接控制全球近700所中文學校和900多個社團，使之成為臺灣政治主張的論壇，塑造所謂“獨立政治實體”的形象”[2]，極力謀求“一中一臺”的政治訴求，不斷凸顯其“外交”的“第二軌”功能。

“僑務”作為“最廉價的外交”，這一時期開始逐漸服務和從屬于臺灣“對外關系”發展的需要，無論目的還是功能在很大程度上都發生了“異化”，逐漸偏離了原先的發展軌跡，為后來民進黨上臺后全面“綠化”“僑務”創造了條件。

（三）陳水扁時期——分裂華僑“三等論”[3]的提出

陳水扁上任后，進一步強化了李登輝時期的“臺獨”意識，增強“僑務”的“外交”輔助功能，全面改組“僑務”組織人事和機構，一方面推動“僑務”機構“正名”， 廢除了“僑委會”和“華僑文教中心”英文名稱中的Chinese（中華）等字眼，并將一大批“臺獨”分子充斥到“僑務”系統當中，例如任用“臺獨”分子張富美擔任“僑委會”主委，在“僑務”工作中落實民進黨當局“臺獨”政策，提出所謂的華僑“三等論”，加快“去中國化”步伐；另一方面廢棄了延續多年的反“臺獨”的方針，從整個“僑務”的組織工作、教育方針、思想意識等各個層面全面推行“臺獨化”政策，強化“以臺灣為主體”，爭取海外僑胞對臺灣的“認同”，還試圖裁并“僑委會”，以便增強其“外交”輔助功能，更好的服務其推出的“烽火外交”策略。

這一時期臺灣當局“僑務”政策已經完全退變成為“臺灣獨立”的“助推器”，通過整合海外“臺獨”勢力，打擊不認同民進黨“臺獨”主張的傳統僑社，攻擊支持祖國和平統一事業的“反獨促統”組織，阻礙國家統一，破壞“一個中國”的國家認同。民進黨當局充分利用“僑務”本身所具備的低敏感性、隱蔽性等特點，將“僑務”打造成臺灣當局“國民外交的推手”、發揮“外交第二軌道”的功效，讓臺灣在國際上發出“更大的聲音”。

二、馬英九當局“僑務”政策轉向的原因與內涵

改革開放以來，祖國大陸在綜合實力、國際地位、對外影響力都大為提高，不少傳統親臺僑社順應歷史潮流“改旗易幟”。尤其是在陳水扁主政期間，用“有色眼鏡”將擁護“中華民國”華僑與擁護臺灣的“臺僑”區別對待，導致很多臺灣的僑界社團開始與臺灣當局離心離德，在心理上抗拒臺灣，親近中國大陸。臺灣“僑委會副委員長”任弘就曾談到“民進黨執政八年以來，老僑社就有三分之二由掛青天白日滿地紅旗改掛五星紅旗，很多僑團、中華會館也取下原來懸掛的孫中山像”[4]。

有鑒于“僑務”局面的困局，馬英九上臺后馬上摒棄了陳水扁時期在國際上與大陸針鋒相對、耗資源、拼“外交”的非理性沖撞策略，提出了“活路外交”新模式，力爭在承認“九二共識”、建立兩岸互信的基礎上，通過與大陸協商，降低兩岸斗爭烈度。2009年6月馬英九在“外交休兵”的基礎上提出，“不只兩岸外交休兵，僑務也要休兵”，“希望兩岸僑民停止無謂的對立斗爭”。馬英九此語，將兩岸關系緩和的主場，一下子從臺海移到美、歐、澳華人、華僑聚居地。表面上看是其兩岸緩和政策的海外延續，真實目的卻是欲聚攏海外親臺華僑力量[5]，為其“外交”戰略贏得緩沖空間。

馬當局“僑務”政策主要內容是試圖以“‘大僑社’的宏觀思維”把臺灣建設“成為‘大僑鄉’”，“進而完成‘凝聚僑界共識、開創國家新局’愿景”，改變陳水扁時期的僑民“三等論”，取消“‘老’、‘新’、‘臺’僑等標簽”，提出“所有的‘Overseas Chinese’，都是臺灣真心結交的對象”[6]。

就施政理念而言可以概況為：“廣交朋友、溝通服務、團結和諧、對等尊嚴”。一是“廣交朋友”，指要把陳水扁時期流失的“老僑”重新找回來；二是“溝通服務”，指通過和“大僑社”里的成員說明與溝通，爭取其參與與支持，以便更好的服務于“外交休兵”的新策略；三是“團結和諧”，指堅持“不統、不獨、不武”的方針，暫時擱置爭議，彼此不互挖墻腳，在“外交休兵”的前提下，不妨礙雙方各自對外自然往來交流，實行“僑務”休兵；四是“對等尊嚴”，指堅持以“尊嚴、自主、務實、靈活”作為處理對外關系與爭取國際空間的指導原則。手腕要務實、靈活；態度要自主、尊嚴[7]。

馬當局“僑務”工作的三大主軸：㈠“新舊一體，僑學并用”。其一，“多途徑培育僑社干部，結合僑務志工，加強海內外交流聯系，凝聚支持力量”。其二，“發揮‘僑務’多元功能，協助拓展‘活路外交’，團結海外僑社，爭取僑胞心向‘中華民國’”。其三，工作重點強調加強聯系、擴大服務，通過“辦理僑胞回臺參訪，舉辦各類型僑社工作研討會”等多種形式來“提升華僑文教服務中心服務效能，爭取海外僑胞認同”“整合海外僑界力量，協助其拓展的‘國際活動空間’”另外還以辦理政策座談會等形式，增進回島參加華裔專業青年研習會之成員強化對臺當局的支持，鼓勵中生代僑領融入當地主流社會，爭取僑眾權益并適時為“中華民國”發聲[7]。㈡運用數碼科技，將臺灣建構成為世界華語文學習中心。包括：主導海外僑校轉型發展，鼓勵華裔青年回臺研習活動和華僑子弟回臺升學；強化與畢業僑生聯系，厚植海外支援力量；加強海外華文傳媒宣傳，運用臺灣宏觀電視，宣揚政經建成果，實質上是想通過在國際社會上營銷臺灣，擴大影響力，增加臺灣的“國際能見度”。㈢結合島內外資源，聯系世界各地僑商組織，協助推展島內相關產業的發展。鼓勵海外僑商回島投資，引導參與“愛臺建設”項目，以推動臺灣島內經濟的發展。并鼓勵支持海外僑胞返臺定居，加強與海外第二、三代僑民的積極互動，密切彼此的互賴聯系[7]，增加對“中華民國”的認同感。

三、僑務政策轉向的現實困境

馬英九當局“僑務休兵”的提出一方面是對陳水扁時期“僑務”政策的全面修正，另一方面是為了配合其“外交休兵”對外政策的需要。但“休兵”策略本身受制因素繁多，從雙邊政治符號的不“兼容”，到兩岸意識形態的分歧，再到島內在野勢力的杯葛和海外僑胞源于“國家”認同本身的爭斗都讓其前景堪憂。

第一，政治符號的不“兼容”。 臺“僑委會委員長”吳英毅曾說過“海外僑團應以‘中華民國臺灣’及‘青天白日滿地紅國旗’為最大公約數，幫助‘中華民國’交朋友”[8]。但60年來兩岸的意識形態的糾結已內化成了一個個的“政治符號”，除了 “國號”、“國旗”、“國歌”之爭，還有諸如“一個中國原則”、“九二共識”、“一中各表”乃至“國際空間”、“臺灣前途命運”等等符號的不“兼容”，早已經跨越兩岸本身的紛爭，在世界各地的僑胞要求團結繁榮的的訴求中構成了一道深深的鴻溝。“休兵”的意涵僅僅是擱置這種爭議，并沒有提出可以“兼容”的具體方案和步驟，未來兩岸的“僑務”遵循什么樣的原則，如何破除困擾海外僑界互惠交流的路障，都應有明晰的“路線圖”加以說明，即使是“高階議題”也需要有“過渡說明”，特別是“僑務”本身肩負著“民間外交”的重任，實踐過程中必將涉及“主權”等高敏感議題，如果沒有一個清晰的兩岸政治定位，“僑務休兵”未來的實踐過程中必定會遇到更多的“雷區”。

第二，意識形態的分歧。兩岸意識形態的分歧既源自過去的國共內戰、軍事沖突所造成的陰影、仇恨，又源于冷戰、冷和時期所遺留的價值觀的對立，迄今仍無法完全消弭。長期以來，兩岸意識形態的分歧從兩岸民眾的互為仇視延伸到海外僑胞意識的糾結，本是同文同種的海外華人被硬生生劃分為兩個陣營，強迫“選邊站隊”，最嚴重時期，甚至于出現互相攻訐、互不往來現象。海外僑胞能否化解60年來積聚的意識形態的糾結，顯然靠“休兵”是無法達到的，“休兵”僅僅只是階段性的，更重要的是如何在“休兵”背后為各種無障礙的交流提供制度上、機制上的保證。

第三，“外交政策”的制約。臺灣當局一直以來就把“僑務”作為“外交”戰略中的重要一環加以發展，二者關系緊密相連，臺前“僑務會委員長”張富美就曾明確指出，“僑務與外交具互補作用，推動僑務，將可為外交來鋪路”。自2000年以來，無論是陳水扁時期還是國民黨上臺都試圖將“僑委會”并于臺“外交部”，因島內人士不滿和海外僑胞的強烈反對最后都被擱置下來。臺灣當局裁并“僑委會”的初衷就是希望整合“僑務”與“外交”兩邊資源，以低調、務實、靈活、彈性的方式，透過“民間外交”、“政黨外交”、“全民外交”等多種渠道，突破“外交”困境，以圖實現臺灣“外交”正常化，現階段主要是落實和實踐馬英九“外交休兵”的理念，讓僑胞能夠更直接的透過僑務系統，幫助“中華民國”的外交工作[9]。核心在于能“以兼任國際合作或僑務發展等法人組織之名義出訪，突破外交限制”[10]。“僑務是外交的延伸”，將“僑務”工作和“外交”政策相掛鉤，“僑務”的進退自然受制于“外交政策”的取舍。

第四，政黨輪替的現實。民主化浪潮以來，臺灣島內政黨輪替已成常態，陳水扁時期的“僑務”政策，馬當局既有繼承的一面，但更多的是政策的轉向，如取消民進黨時期“僑胞三等論”的歧視政策；放棄了針鋒相對“互挖墻角”的非理性沖撞；極力為“僑務”營造了一個相對有利的氛圍。但島內藍綠陣營關于“臺灣定位”及“國家認同”缺乏統一意見，存在較大分歧，陳水扁時期的“僑務”政策是為了“臺獨”服務，馬英九的“僑務”政策根本來講是為了“中華民國”服務的，因此島內政黨輪替的結果必然會帶來“外交”及“僑務”政策的雙重轉向。馬英九現階段的“僑務休兵”實質仍然是對兩蔣時期“僑務”政策的戰略性回歸，所不同的是弱化了兩蔣時期的政治性取向，模糊了“一個中國”原則。可以預見未來“休兵”的“僑務”政策能走多遠，還取決于一定時期內臺灣政治版圖移動與否。

四、“僑務休兵”的未來走向

“僑務休兵”雖面臨現實困境，本身也具有階段性、過渡性等特征。但“休兵”本身又具有積極意義，既可以緩解兩岸僑界的不必要的敵意和誤解，也為兩岸僑界積極合作、累積互信、共榮發展提供了有利的契機。

中國國臺辦主任王毅在美國會見僑胞時就曾表示，“兩岸在涉外事務中不應內耗的理念，同樣適用于兩岸涉僑事務”[11]。當前兩岸僑胞之間的交往，是兩岸民間交往在海外的延伸，又與涉外事務中需要遵守的原則密切相關。因此，兩岸僑胞的交往，一方面可以借鑒兩岸交往的成功經驗，另一方面，也要遵循國際社會關于“一個中國”原則的共識和格局。“從維持現狀、擱置爭議著手，以全民族整體利益為重，在堅持‘世界上只有一個中國、大陸和臺灣同屬一個中國’的大框架下，超越分歧，避免內耗，團結互助，共創未來”[12]，共同致力于和平統一與振興中華的“大同”，化解歷史遺留下來的種種心結和意識形態上的歧見，并“為今后解決政治難題持續創造條件及累積資源”[13]。

2009年6月，臺灣“華僑救國聯合總會（僑聯總會）”理事長簡漢生與大陸中華全國歸國華僑聯合會（大陸僑聯）主席林軍共同簽署了《加強合作交流協議書》[14]，包括：定期集合雙方海內外組織；召開與僑聯工作相關之研討會；辦理雙方組織成員及會員的互訪交流；定期辦理國際研討會；共同籌劃并辦理任何可能突顯華僑華人，對兩岸和平發展或僑居地社會發展有所貢獻之活動，或其他雙方認定應加強推動之事項等等。這些都是促進兩岸海外僑界“大和解”與“大團結”的重要表征。

總的說來，兩岸當前僑界交流還處于有限、低度、非正式的階段，還不能解決高層次的政治僵局。因此，為了更好應對未來雙方從低階議題向高階政治議題外溢與演進的趨勢，筆者以為現階段我們應把握一個主要原則：“只要是符合兩岸關系健康發展的需要，適應兩岸海外僑胞共同的愿望和要求就應該鼓勵和支持”。通過加強雙方的溝通水平、管道、層級，完善法治，健全機制，增加互信，建構“比較”相容的政、經價值觀念；增加合作的利得，降低體制、價值觀念異化的不利因素，減少負面行為，避免猜忌；為其后雙方健康長效的發展奠定基礎，有效規避臺灣島內因政黨輪替帶來的風險。

冷戰結束后，文化交流與經濟發展已成為當今世界發展的主流，人類社會視野的高度，已從分歧對立，提升為多元良性競爭。今天兩岸華人社會擁有豐沛的多元差異，但這不應是兩岸僑界同胞的負擔而應該是我們得天獨厚的資產。在差序并存中，“兩岸僑界應該多找共同點、擴大共識”努力增加、建構兩岸海外僑社在政治、經濟、社會、文化等各個方面的同質性、減少異化性，為未來兩岸僑界“聚同化異”儲備能量，為兩岸最終實現完全統一添磚加瓦、創造條件。

參考文獻：

[1] 陳肖英.國民黨執政五十年“僑務”政策初探[J].臺灣研究，2009，(2).

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[3] 張富美.接受臺《中國時報》記者采訪時的講話[Z].2005- 05-01.

[4] 彭孝維.兩岸僑務休兵 胡馬相呼應 親大陸親臺僑社 將合辦傳統慶典[N].明報，2009-07-23.

[5] 兩岸僑務休兵 北京調整政策[N].東方日報，2009-01-15.

[6] 吳英毅.凝聚僑界共識 開創國家新局?——“97年”國慶賀詞[Z].

[7] 吳英毅.立法院第7屆第1會期外交及國防委員會第29次全體委員會議業務報告[R].

[8] 僑委會:兩岸僑團漸融冰[N].中華日報，2008-11-11.

[9] 李鴻階.臺灣當局裁并“僑委會”與我應對策略研究[J].現代臺灣研究，2009，(4).

[10] 吳英毅.結合外交及僑務工作，發揮整體資源運用綜效[Z].2009-02-18.

[11] 兩岸“僑務休兵”不內耗逐步擴大[N].澳門日報，2009-06-25.

[12] 林修祺.兩岸關系的政治經濟學[N].大公報，2009-07-19.

[13] 大和解大團結 兩岸僑界休兵[EB/OL]. http://news.sina.com.cn/c/2009-06-09/100115759095s.shtml.

[14] 專訪林軍:兩岸外交休兵 全球中華兒女樂見[EB/OL]. http://www.565u.com/tabid/59/forumid/2/threadid/27153/scope/posts/Default.aspx.

責任編輯：鄧凌